秦及汉初政权对地方政治制度的探索及其意义_许富宏.pdf

2003 年第 3 期 第 19卷 总 77期 唐 都 学 刊 T angdu Journal No13 2003 General No177 Vol119 秦及汉初政权对地方政治制度的探索及其意义 许富宏1 杨 青2 1 南通师范学院 中文系 江苏 南通 226007 2 南通师范学院 法政经管系 江苏 南通 226007 摘 要 秦汉在地方政治制度的探索上 经历了不同的历程 秦延续传统一步到位实施郡县制 汉片面以秦亡 为教训 历经数代三个阶段的艰苦探索 最终也确立了郡县制 两朝的历史及治国思想是形成两者不同的主要原 因 秦汉确立的郡县制从根本上瓦解了我国早期带有浓厚血缘关系的世袭制度 催生了官僚制度 给中央集权的 君主专制政体打下了坚实的制度基础 标志着自夏商周以来沿袭已久的职官制度出现根本性的变革 是中国古代 地方政治制度发展史上的重要一页 关键词 秦汉 地方政治制度 郡县制 中图分类号 K232 文献标识码 A 文章编号 1001 0300 2003 03 0131 04 分封制与郡县制是我国古代两种基本的地方政 治制度 对刚刚建立起中央集权的秦与西汉政权来 说 统治者对究竟建立什么样的地方政治制度必须 作出探索和抉择 有意思的是 这两个早期建立起 来的封建朝廷 对这个问题采取了不同的态度和方 式 最终都走上了巩固中央集权的道路 对秦与西 汉初年探索地方政治制度进行比较与研究 对于认 识中国古代地方政治制度的发展与演变有着重要的 意义 笔者试就此作些探讨 一 秦与汉初的统治者 在如何建立和巩固新生的 封建中央集权制度问题上 一直在不断地进行探索 其中 在政治领域 一个非常重要的问题就是建立什 么样的地方政治制度的问题 秦与西汉初年统治者 在这一问题上经历了不同的历程 秦以 快刀斩乱麻0的手段 一步到位0地选择 郡县制 始皇二十六年 赢政刚刚统一 天下 丞相 王绾等人就非常及时地将建立什么样的地方政治制 度问题提了出来 朝野上下对采用什么样的地方政 体意见不一 王绾认为 采用分封制度有利于中央 政府对边远地区的统治 燕 齐 荆地远 不为置王 毋以填之 0而廷尉李斯则认为分封制是以血缘关系 为纽带的 随着时间的推移 血缘关系松散 战争就 难以避免 所谓 周文武所封子弟同姓甚众 然后属 疏远 相攻击如仇雠 诸侯更相诛伐0 因此 置诸侯 不便0 而今 皆为郡县 天下无异意 则安宁之 术也 0经过李斯的反驳和陈说 使始皇也认识到 天 下共苦战斗不休 以有侯王0 赞同李斯的主张 1 P239 于是 当年就下令 在全国范围内废除分封 制 实行郡县制 秦始皇推行郡县制 只在廷议之后 立即付诸实施 在行动上 果断彻底 一步到位 这是 秦选择地方政治制度的做法 郡县制建立起来了 秦始皇十分重视巩固它 巩固的措施主要包括两个方面 其一 用持续不断 的巡游 来保持国内的稳定 自郡县制推行的第二 年 秦始皇就开始在全国各地巡游 自此以后 始皇 几乎每隔一至二年都要巡游一次 足迹踏遍全国各 地 一直到死 始皇巡游的确达到了稳固基层政权 巩固边防的目的 其二 秦始皇认识到 必须在思想 上树立郡县制观念 解决人们思想认识上的问题 在 根本上解决郡县制巩固的问题 为此 秦实行思想 钳制政策 始皇三十三年 博士淳于越重提分封对 131 收稿日期 2003 01 07 作者简介 许富宏 1972 男 安徽全椒人 南通师范学院中文系讲师 西北师范大学博士研究生 杨 青 1977 女 安徽桐城人 南通师范学院法政经管系助教 加强国家稳定的特殊作用 李斯在反驳的同时 进 一步提出只有以焚书来达到 别黑白而定一尊0的目 的 秦始皇欣然同意 下令焚百家之书来禁绝对政 策及政治制度的议论 可见秦巩固郡县制的决心 与秦一步到位的选择不同 西汉初年在地方政 治制度的探索上经历了相当曲折的过程 前后经历 了三个阶段 第一阶段 高帝六年前 分封异姓诸王与郡县并 行阶段 但以郡县制为主 5汉书 地理志6载 本秦 京师为内史 分天下作三十六郡 汉兴 以其郡 太 大 稍复开置0 故自高祖增二十六0 这里所说的 增 既包括高帝新设置的十七个郡 还包括更名的九 个郡 故刘邦在位时郡约有五十三个 不过 与秦的 郡相比 汉郡所辖地域要小得多 在郡县制实施的 同时 汉高祖刘邦还推行分封制 刘邦在位时 就曾 封八个异姓诸侯王 而宗室功臣封侯者更达到一百 四十三人 在这一阶段中 虽分封制与郡县制并行 却又以郡县制为主 据5汉书 地理志6 高祖时 全 国约有五十三个郡 因高祖时 郡与诸侯王国的设置 一直处于变动之中 这里只就一般情况而言 凡一年 或二年内有变动的 以更名后的为准 只有约八个 诸侯王国 且从所辖地域来看 每个郡所辖的县大 多数在十个以上 以辖十五至三十个县为常见 最多 的辖五十一个县 而每个诸侯王国所辖的县大多在 十个以下 只有长沙王所辖达十三个县 其它的辖县 多在五六个左右 总起看来 异姓诸侯王国所辖地 域只占全国的一小部分 这一时期 郡县制是占主 导地位的地方政治制度 第二阶段 高帝六年以后至文帝末 是刘氏同姓 诸王的分封与郡县并行阶段 刘邦在分封异姓诸侯 王后 又开始 削藩0 在刘邦去世以前 他先后除掉 七个分封的异姓诸王 但是就在他消灭异姓诸王的 同时 又分封刘氏宗室子弟为诸侯王 刘邦前后封 了九个同姓诸王 其后 汉文帝又陆续分封了近十个 同姓诸侯王 当时 全国大约有五十四个郡 各诸侯 国所据就达三十九个 中央政府统辖 与京师内史凡 十五郡0 且 公主 列侯颇邑其中0 2 P394 从人口 数量上看 全国人口约一千三百万 中央政府所辖郡 县人口只有四百五十万 只占人口总数的 34 而 各受封诸国的人口则占到全国人口总数的 66 可见 这一时期 分封制是在地方政治制度中占主导 地位的 第三阶段 汉景帝时期 分封制向郡县制蜕变 直至消亡 到文帝时 各同姓诸侯王实力大增 藩 国大者 跨州兼 郡 连城数 十 宫室百 官同制 京 师0 2 P394 这些诸侯 小者淫荒越法 大者睽孤横 逆 以害身丧国0 2 P395 针对这种状况 景帝就对 分封制作了很大的改革 一是推行贾谊提出的 众 建诸侯而少其力0的建议 采取化整为零策略 又陆 续封皇子十三人为诸侯王 使旧的诸侯王国的势力 大大削弱 二是 令诸侯王不得复治国 天子为置 吏0 2 P741 诸侯国内上至相 下至县令均由朝廷 委派 诸侯惟得衣食税租不与政事0 2 P395 通过 改革 中央剥夺了诸侯王的治政权与官吏的任免权 分封制在本质上已与郡县制无异 汉统治者已逐步 建立起以郡县制为基础的中央集权制国家 至此 汉初统治者在地方政治制度的探索上 以最终择定 郡县制而告结束 西汉统治者对郡县制的巩固 主要在汉武帝时 期 主要措施有 首先 在思想上 实行董仲舒的 独 尊儒术0 董仲舒认为 5春秋6大一统者 天地之常 经 古今之通谊也 0 2 P2523 以 大一统0理论 宣 扬一切以君主为重 一切服从君主 这就在理论上 否定了分封制产生存在的根源 其次 武帝采纳主 父偃的建议 颁行 推恩令0 使诸侯王得分户邑以 封子弟 不行黜陟而藩国自析 0 2 P395 自此以后 王国一分再分 越分越小 以郡县制为主体的地方政 治制度得以更加巩固 二 那么 为什么秦与汉初统治者在探索地方政治 制度的问题上有如此不同的经历呢 其原因又是什 么 始皇赢政和李斯二人充分认识到分封制不仅不 能巩固中央集权 反而是树敌祸国之举 只有郡县制 才能使天下 神灵一统0 由于思想认识早而明确 所以 秦在地方政治制度的建立上能够采取果断措 施 一步到位 与秦在思想认识上的早而明确不同 汉初历代统治者则对此认识不清 刘邦在平定异姓 诸王叛乱之后 又大封同姓诸侯王 即为例证 刘邦 没有意识到自己在地方政治制度确立上的失策 误 认为诸王的叛乱是由于 异姓0对刘氏王朝的不忠 这种局面延续了几十年 直到文帝时 贾谊上5治安 策6 才第一次指出分封制的巨大危害 今或亲弟谋 为东帝 亲兄之子面向而击 0现在 解决问题的办法 就是 众建诸侯而少其力0 继贾谊之后 晁错也敏 锐地意识到分封制的弊端 他积极主张运用政治手 段 削藩0 并被景帝采纳 削藩激怒了诸王 爆发 了七国之乱 经过平定叛乱 景帝痛感分封制的弊 132 端 于是下决心对地方政治制度作重大改革 下诏 令诸侯王不得复治国 天子为置吏0 将封国内的 管理制度向郡县制靠扰 思想认识上的不同导致汉 初统治者走了许多弯路 第二 解决地方政治制度的历史基础不同 秦 早在孝公十二年 就任用商鞅在土地制度上进行改 革 改变把土地赐给贵族作封邑的作法 并诸小乡 聚 集为大县 为田开阡陌0 1 P203 自此以 后 秦就确立了郡县制作为地方政治制度的主体地 位 秦在统一天下 吞并六国的过程中 也将刚刚占 领的土地划作郡县 由中央委派官吏进行治理 如 昭襄王二十九年 大良造白起攻楚 取郢 置为南郡 等 始皇十七年 攻韩 尽纳其地 以其地为郡 命 曰颖川0 1 P232 等 秦的这一做法 使得他们能够 迅速巩固和加强秦对新占土地的统治 郡县制的推 行 在实践上已被证明是适合秦统一天下的需要的 有鉴于此 在统一天下后 秦始皇面对重提分封的建 议时 就能毫不犹豫地予以否定 况且 在长期推 行郡县制的过程中 秦已积累了丰富的经验 这些 都使得秦廷在全国范围内推广郡县制有了坚实的历 史基础 汉初实施郡县与分封并行的制度也有着复杂的 历史原因 汉初推行的分封制是源于楚汉战争中项 羽的分封诸王 据5汉书 异姓诸侯王表6应劭注 汉 受命 谱十八王0云 项羽为西楚霸王 为天下主 命 立十八王 王高祖于蜀汉 汉元年 诸王毕封各就 国 0项羽的分封 主要是迫于当时 恐诸侯叛之0的 实际形势不得已而为之 后果是造成事实上的军阀 割据 为了拉拢有实力的诸侯共同与项羽作战 刘 邦也不得不用封王的办法 刘邦平定天下 也多半 是依靠这些诸侯王的势力 鉴于各诸侯王的实力 刘邦也只好让 诸侯毕封各就国0 除分封之外 刘 邦还加紧在新占领的土地上按郡县制重新划分 如 刘邦率军攻下雍州 将八十余县 置河上 渭南 中 地 陇西 上郡0 2 P38 由此可见 早在楚汉战争中 就形成的分封与郡县并行的制度 是汉初在地方政 治制度上的历史包袱 这使得汉统治者面临更加艰 难的选择 第三 治国的指导思想不同 秦是以法家思想 为指导的 孝公任用法家思想的代表人物商鞅治 国 孝公之后 法家思想成为秦治国的指导思想 历 代相沿不改 到秦始皇时 更采取韩非的思想 并任 用李斯为相 韩非认为 人们生存的动力就是对生 存 对自我利益的永远追求 5韩非子 解老6云 人 以肠胃为本 不食则不能活 是以不免于欲利之心 0 在他看来 人们对利益的追求所导致的人类的需求 和物质供给之间的矛盾是造成人类历史运动的基本 原因 体现在君臣关系上 也都是相互利用 追逐利 益的过程 5显学6亦曰 夫冰炭不同器而久 寒暑 不兼时而至 0矛盾的双方从来都是对抗关系 其共 处的前提是一方占绝对主宰地位 体现在君臣关系 上 君主就应该从根本上保证自己的权力和实力 以 维护自己的利益 李斯对君臣关系的理解与韩非是 相通的 所以 在秦统一后的关于地方政治制度的 讨论上 李斯能从哲学的高度来分析利弊 诸子 功 臣以公赋税重赏赐之 甚足易制 天下无异意 则安 宁之术也 0 1 P239 意即对于诸子 功臣只能用优 厚的政治待遇去安抚 而不能用权力去满足他们的 欲望 只要他们手里没有政治权力 也就无力与中央 政府对抗 在法家思想指导下 秦在全国范围内废 除分封制度 实行郡县制 并迅速建立起中央集权专 制国家 汉初的治国思想主要受儒家思想与黄老思想的 影响 刘邦治国思想受陆贾影响很大 陆贾主张仁 义是执政之基 立国之本 5新语6说 国以道德为 上 行以仁义为本 0也就是要求汉统治者应以 义0 取代秦的 利0 主张 治国治众者 不可以图利0 5新 语 怀虑6 总之 要用儒家的仁义道德来治理天下 鉴于秦以 利0为首而导致灭亡的教训 刘邦在统治 初期推行带有浓厚仁义色彩的招抚政策 分封制就 是在这种带有浓厚的 仁政0色彩的思想指导下完成 的 刘邦死后 黄老思想占据统治地位 从惠帝 吕 后 文帝和景帝持续四五十年 黄老思想主张 无为 而治0 统治者推行 与民休息0的政策 在这种思想 指导下 统治者对现状只是维持 导致一直未能解决 分封制的问题 三 秦汉统治者最终确立了郡县制作为地方政治制 度 这是中国政治制度发展史上的巨大进步 有着深 远的历史意义 首先 郡县制对建立统一的中央集权起着基础 性的作用 在郡县制度下 农民占有生产工具 并且 是全部或部分生产过程的直接组织者 可以直接支 配全部或部分劳动产品 地主主要靠出租土地给农 民 但地主获得土地的主要手段不是封授而是购买 地主作为土地所有者的身份是不固定的 他们个人 无权把农民束缚在自己的土地上 正如列宁所说 如果地主没有直接支配农民人身的权力 他就不可 133 能强迫那些分得土地而经营自己的经济的人来为他 做工 0 3 P161 农民与地主这种经济上的关系反映 到政治上 就使地主无法直接运用政治权力来压迫 农民 他们只有运用国家政权的力量 地主阶级作 为一个整体才能够实现对农民阶级的超经济强制 以此来保障自己的经济利益 而国家政权只有由国 家行政机构统一掌握 才能保证地主阶级的利益均 等 因此 封建地主阶级必然要建立一个强大的中 央政权 可以说 郡县制是中央集权政治的基础和 必然要求 没有郡县制 中央集权就无法建立起来 并加以巩固 其次 郡县制代替分封制 必然导致官僚制度取 代世袭制度 在郡县制度下 地方的郡守 县令 长 县尉 丞 等均由皇帝任免 官吏食俸治民 对 皇帝负责 这样 就在全国形成了庞大的官僚机构 和官吏群体 随着郡县的发展 官僚制度日渐形成 分封制最早源于夏代 司马迁在5史记 夏本纪6的赞 中说 禹为女 以姓 其后分封 用国为姓0 商承夏制 到西周时期已形成相对稳定的分封制度 分封制度 是把自己的同姓兄弟以及姻亲 还有一些功臣分封 到各地 代理王室管理这些地区 在受封的各诸侯 国内 其继承受封权利的制度则是宗法制 宗法制 是以血缘关系为基础的家族制度 因此 分封制是 带有浓厚血缘关系的世袭制度 随着郡县制取代分 封制 原来的世袭制度必然会被官僚制度所取代 这在中国社会政治制度上是一大进步 再次 郡县制便于中央进行统一管理 对促进全 国各地经济及社会各项事业的发展有重要的推动作 用 秦将全国分为三十六郡 并委派官吏进行治理 这样就能保证中央的政策在全国各地得到统一实 施 如 一法度衡石丈尺 车同轨 书同文字0 对消 除原六国旧地的相对落后的局面 促进各地平衡发 展起了相当大的作用 汉代也是如此 到汉武帝时 郡县制基本上确立以后 汉不仅政局稳定 经济发展 繁荣 还有充足的国力来解决匈奴问题 使汉达到了 封建社会的第一次全面的鼎盛时期 最后 从秦汉在探索地方政治制度的经历来看 也具有现实意义 秦迅速果断地确立了地方政治制 度 使秦迅速强大并建立起相对稳定的中央集权国 家 汉初在这一问题上的决策失误 使汉饱尝诸侯 王作乱的痛苦 这给我们今天以极大的启示 即地 方政治制度的确立一定要遵循历史发展规律 符合 时代发展的潮流 地方政治制度在政局稳定 经济发 展 社会进步方面起着基础性的作用 一定要不断完 善它 使之适合时代的要求 参考文献 1 司马迁 史纪 M 北京 中华书局 1959 2 班固 汉书 M 北京 中华书局 1962 3 列宁全集 第 3 卷 M 北京 人民出版社 1984 责任编辑 朱伟东 On the Researches of Local Administration of the Qin and Han Dynasties XU Fu hong1 YANG Qing2 1 Dept of Chinese Nantong T eachers Institute Nantong226007 Joangsu China 2 Dept of Politics and Law and Economic Management Nantong Teachers Institute Nantong226007 Jiangsu China Abstract Researches on local administration of the Qin and Han Dynasti