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2 0 1 2 年 第 4 期 青 聊完 总 第 3 3 8 期 第 3 1 卷 存款保险制度应对 国际 金融危机的变革措施及启示 刘 达 摘要 本文通过回顾 国际上存款保险制度 的历史沿革 系统梳理发达国家在本次 国际金 融危机 中所采 取的强化存款保险制度的相关措施及对我国的启示 建议遵循有效存款保险制度的核心原则 借鉴国际经 验 加快 出台我 国存款保险制度并明确具体 的制度安排 关键词 存款保险 金融稳定 金融危机 J E L分类号 G2 1 G2 2 G 2 8 我国考虑建立存款保 险制度 已酝酿 了十余年之久 早在 1 9 9 7 年金融工作会议就提 出了要逐步建立城 乡信用社存款保险制度 2 0 0 2 2 0 0 7 年金融工作会议均提出了加快建立存款保险制度 保护存款人的合法 权益 2 0 1 2 年初召开的第 四次全 国金融工作会议明确提 出要抓紧研究完善存款保险制度方案 择机 出台 并组织实施 再次引发了理论界和实务界对我 国建立存款保险制度 问题的广泛讨论 一 国际存款保险制度的历史沿革 1 8 2 9 年 美 国纽约州建立了全球第一个银行责任保险计划 当时的保险范围包括了银行纸 币和存款 成为现代存款保 险制度的雏形 1 9 2 4 年 捷 克斯洛伐 克建立 了世界上 比较完备的全 国性的存款保险制 度 在2 O 世纪2 0 年代的经济大萧条中 美国有大批银行破产倒 闭 为减轻危机对经济社会的负面影 响 美国国会在 1 9 3 3 年通过 了 格拉斯 斯蒂格尔法案 建立了联邦存款保险公司 F DI c 经过几十年 的不 断完善和发展 目前 F D I C已成为世界上连续运营时间最长的存款保险机构 从 2 0 世纪 6 O 年代到 8 0 年代 包括挪威 德国 加拿大 日本 法国 英 国等发达国家在 内 以及印度 巴 作者简介 刘达 中央财经大学经济学院博士生 现供职于中国工商银行总行信用审批部 F D I C 1 9 9 8 A B r i e f H i s t o r y o f D e p o s i t I n s u m n c e i n t h e U n i t e d S t a t e s P r e p a r e d f o r t h e I n t e r n a t i o n a l C o n f e r e n c e o n d e p o s i t I n s u r a n c e W a s h i n g t o n DC S e p t e mb e r p 3 Mo d i b o K C a m a r a a n d F e r n a n d o Mo n t e s n e g r e t 2 0 0 6 D e p o s i t I n s u r a n c e a n d B a n k i n g Re f o r m i n R u s s i a Wo r l d B a n k Po l i c y Re s e a r c h W o r ki ng Pa pe r N o 4 05 6 p2 存款保险制度应对国际金融危机的变革措施及启示 西 肯尼亚等发展 中国家都先后建立了存款保险制度 2 0 世纪9 0 年代 特别是亚洲金融危机后 又有一大 批 国家和地区相继建立了存款保险制度 将政府对商业银行的隐性担保转变为显性担保 1 9 9 4 年 欧盟引 入存款保险制度 我国台湾和香港地 区也分别于 1 9 8 5 年和 2 0 0 4年建立 了存款保 险制度 根据国际存款 保险机构协会 I A DI 的统计 截至2 0 1 1 年 3月底 全球 已有 1 1 1 个 国家和地区建立 了各种形式 的显性存款 保险制度 另外还有 4 1 个国家正在研究或考虑建立显性存款保 险制度 目前 大多数世界贸易组织成员 和越来越多的发展中国家先后建立了显性存款保护制度 2 0 0 8 年美国次贷危机而引发的国际金融危机对银行体系形成了显著冲击 许多国家采取 了强化存款 保险的措施 根据 巴塞尔银行监管委员会 BC BS H 国际存款保险机构会 I AD I 的一项调查显示 截 至 2 0 1 0 年 6 月末 全球有4 8 个 国家和地区在本轮金融危机期间采取了强化保护中小额存款者利益的存款保 险保障措施 见表 1 其 中 1 9 个国家提供了全额 的存款保险 2 3 个 国家永久性上调 了其存款保险限额 6 个国家临时性上调 了存款保险限额 金融稳定理事会 F S B 的统计则表明 2 4 个成员国 地 区 中有 l 5 个 在金融危机期间采取 了特别的措施来强化其存款保险制度安排 表 1 金融危机期间采取强化存款保险制度措施的国家和地区列表 类型 国家或地区名称 全额存款保险制度 希腊 奥地利 葡萄牙 德国 丹麦 冰岛 匈牙利 爱尔兰 约旦 科威特 中国香港 马来 1 9 个 西亚 黑山 蒙古 新加坡 斯洛伐克 斯洛文尼亚 泰国 阿联酋 永 久性 上调存 款保 美 国 英 国 捷克 阿尔 巴尼亚 比利时 芬兰 保加利亚 克罗地亚 塞浦路斯 爱沙尼 亚 印度尼西亚 哈萨克斯坦 塞尔维亚 拉脱维亚 立陶宛 卢森堡 马耳他 菲律宾 波 险限额 2 3 个 兰 罗马尼亚 俄罗斯 瑞典 临时性 上调存 款保 巴西 澳大利亚 瑞士 荷兰 乌克兰 新西兰 险限额 6 个 注 德国 希腊 匈牙利 冰岛 葡萄牙 新加坡等国家政府还同时做出了保证存款人利益的政治承诺 F D I C还出台了对非生息账户给予临时性全额担保的临时流动性担保计划 数据来源 I A DI I MF 2 0 1 0 U p d e o n U n w i n d i n g T e mp o r a r y De p o s i t I n s u r a n c e Ar r a n g e me ms J u n e p 3 二 国际存款保险制度应对金融危机的主要变革措施 由美国次贷危机引发的本轮金融危机 促使各 国监管当局对现行金融安全 网的保护程度进行了深刻 反思 三年多来 主要发达 国家 地区 和国际组织对存款保险制度有助于防范银行挤兑 维护金融系统稳 定的重要作用 已经形成共识 特别是美 国和欧洲经济发达 国家和地区受危机影响较为严重 这些国家和 地区相继加强 了对存款者 的保护并及 时采取措施为银行业资产提供 了担保 希望在较短时间内巩固和增 加市场的流动性 主要变革措施包括 一 积极加快推动存款保险的制度改革 2 0 1 0 年 7 月 欧盟重新修订了 欧盟存款保险指引 改革重点在于完善存款保险的基础性制度安排 包括扩大承保水平 提高保险机构支付能力 通过事前储备和事后融资等方式扩大保险基金积累规模 合 由本文作者根据国际存款保险机构协会 I A D I 网站资料翻译整理 网t d h t t p w w w i a d i o r g d i a s p x A s l i D e m i u r g i c K u n t a n d E d w a r d J K a n e 2 0 0 5 D e p o s i t I n s u r a n c e a r o u n d t h e G l o b e Wh e r e D o e s I t Wo r k A m e r i c a n E c o n o mi c A s s o c i a t i o n v o 1 1 6 2 p 1 7 5 1 9 5 F s B 2 0 1 2 T h e m a t i c Re v i e w o n D e p o s i t I n s u r a n c e S y s t e m s P e e r Re v i e w R e p o r t F e b 8 p l l En l i g h t e n me n t a n d Re f o r m M e a s u r e s o f I n s u r an c e De p o s i t S y s t e m i n Re s p o n s e t o t h e Gl o b a l F i n an c i a l Cr i s i s 理设计基于风险的差别化费率 加强金融监管部 门之间的信息共享 以及对问题金融机构的处置等 2 0 0 9 年6月 I AD I 与B C BS 共 同发布 了 有效存款保险制度核心原则 强调建立一个具有普遍适用性的存款保 险框架 特别研究 了存款保险制度建立的基本条件和具体思路 为各国推进存款保险制度改革提供了国际 通行准则 二 扩大存款保险保障的覆盖面 为了增强存款人对本国金融体系的信心 大多数欧美国家在金融危机发生后纷纷扩大了本 国存款保 险的覆盖面 如 2 0 0 8 年以来 全球有 2 9 个国家和地区提高了本国的存款保险限额 其中有 2 3 个国家和地 区的存款保险限额水平得到永久性增加 鉴于金融危机的全球性特征 为外资银行分支机构提供临时性 担保也成为了减缓金融风险对本国金融稳定冲击的措施之一 如美 国 澳大利亚 新西兰 中国香港等国家 和地 区开始将存款保险的保障范围由本国银行业拓展到外资银行非法人分支机构 此外 2 0 0 9 年美国财 政部与美 国联邦存款保险公司 F D I C 联合推 出了 有毒资产计划 L e g a c y L o a n P r o g r a m 运用私人资 本和政府资源共同购买银行所持有的合格 问题贷款 将存款保 险机构对倒闭和濒临倒 闭银行的资产处置 拓展到受危机影响较深 经营压力较大的银行机构 三 创新存款保险机构的保障职能 自成立之初 美 国联邦存款保险公司 F DI c 就被赋予三项基本职能 包括控制金融机构进出存款保险 系统 即对金融机构被保险资格的授予与取消 管理和监测存款保 险基金的风险状况 依据其所具备 的监 督权利要求商业银行进行 自身检查或 由其他监管机构进行核查 危机爆发后 F DI C对上述传统职能进行 了拓展 包括对有 问题金融机构采取早期纠正措施 如 2 0 0 8 年 9月 F D I C在雷曼兄弟申请破产保护后 及 时向雷曼控股的商业银行实施 了 停止与禁止令 C e a s e a n d D e s i s t O r d e r 规定未经同意 各家金融机构 都不得 向雷曼提供担保或其他任何形式的授信 同时不得减少资金头寸或进行分红 F D I C还将担保物范 围由传统的各类存款拓展至非存款类债务 出台临时性担保计划对 2 0 0 9 年 1 0 月3 1日以前银行发行的高级 无担保优先债提供为期3 年的担保 上述举措对迅速恢复美 国银行间市场流动性以及有效防范危机 向实 体经济蔓延发挥了关键性作用 四 有计划退 出临时保障措施 在危机期间实施临时性强化存款保护措施的2 6 个 国家 中 有2 个 国家 奥地利 黑山 由全额担保转为 永久性增加保险覆盖水平 4 个 国家将临时保护政策的有效期延长一年 其中约旦采取全额担保政策 新西 兰 瑞士和荷兰决定过渡到更高水平的永久性存款保障制度 丹麦 爱尔兰 新加坡 泰 国 澳大利亚等 1 1 个 国家和地 区宣布将有计划逐步退 出临时性全额担保措施 其余 9 个 国家 尚未 明确 中止临时保护措施的具体 时间 包括德 国 希腊 匈牙利 冰岛 巴西等 见表 2 E u r o p e a n C o mm i s s i o n 2 0 1 0 Re v i e w o f t h e D i r e c t i v e 9 4 1 9 E C o n De p o s i t G u a r a n t e e S c h e me s Re p o r t f r o m t h e Co m mis s i o n t o t h e E u r o p e a n P a r l i a me n t a n d t o t h e Co u n c i l J u l y p 3 2 3 B C B S I A DI 2 0 0 9 C o r e P r i n c i p l e s f o r E ff e c t i v e De p o s i t I n s u r a n c e S y s t e ms B I S P r e s s C o mmu n i c a t i o n s J u n e p 3 2 5 I A DI I MF 2 0 1 0 Up d a t e o n Un wi n d i n g T e mp o r a r y De p o s i t I n s u r a n c e Ar r a n g e me n t s J u n e p 3 担保范围包括本票 商业票据 与银行信用评级相关的存款凭证 欧洲美元存款以及受担保银行在银行间市场发行的可转 换债券等 存款保险制度应对国际金融危机的变革措施及启示 表 2 各 国临时性存款保险政策的退出安排 时间 2 0 0 9 住 2 0 1 0 笠 2 0 1 1 笠 爱尔兰 丹麦 荷兰 中国香 澳大利亚 新西兰 瑞 明确宣布退出日期的国家 奥地利 黑山 港 新加坡 斯洛文尼亚 马 士 乌克兰 阿联酋 泰 来 西亚 国 尚未 明确 宣布退 出 日期 的 巴西 德国 希腊 葡萄牙 匈牙利 斯洛伐克 冰岛 蒙古 科威特 国家 数据来源 I AD I I MF 2 0 1 0 U p d a t e o n U n wi n d i n g T e mp o r a r y De p o s i t I n s u r a n c e A r r a n g e me n t s J u n e p 5 五 建立多边或区域间的存款保险协调机制 金融危机爆发后 全球各主要经济体纷纷加强了区域间的保险协调和救助协作 在欧洲地区 欧盟各 成员国已经达成一致 遵从欧盟的统一安排和要求 将保险水平逐步达到欧盟预计 的统一水平 在亚洲地 区 目前各国家正在积极寻求地 区间的相互协作 如马来西亚 新加坡和 中国香港 已成立了三方工作组 从 2 0 0 9 年 7 月开始筹划退 出战略合作 计划在2 0 1 0 年底前完成全额存款担保的退出 中东地区的区域合作正 在扩大 约旦 已专 门召开会议商讨区域过渡计划问题 使其与中东地区其他 国家的进程保持一致 科威特 定期召开由中央银行和金融监管当局参加的区域性会议 加强监管协调 阿联酋也表示将积极考虑加强区 域合作 澳大利亚和新西兰倾 向于制定区域过渡计划 有效加强和巩固两国金融体系之间的依存度 三 对我国的启示及相关政策建议 首先 存款保险制度对维护金融稳定至关重要 初始制度设计不宜过于追求完美 实践表 明 存款保 险制度作为金融安全网的核心组成部分 以其特定优势在应对不 同类型金融危机中逐步完善 自身的具体 运行机制 建立健全有效的存款保险制度对维护金融系统稳健运行的意义重大 在全球金融危机背景下 越来越多国家选择利用存款保 险制度来增强公众信心和维护金融稳定 因此 不宜从理论上过于追求制 度 本身的完美 而延误存款保险体系 的诞生 应在建立存款保险基本体系的基础上 通过不断适应 市场变 化来逐步完善具体的制度要素 其次 遵循 有效存款保险制度 的核心原则 加快 明确具体机制安排 存款保 险制度的发展历程表 明 由政府直接 出资 或部分 出资 并通过差别化费率安排机制而建立的存款保 险机构具有较大公信力和 权威性 其资金筹措渠道也较私人机构更为宽泛 能够给予社会公众更多的安全感 在维护金融稳 定方面 发挥着独特作用 I A DI 与 B C BS 共同发布的 有效存款保险制度核心原则 为我 国提供 了良好契机 建议 在研究建立存款保险制度的具体问题时 能够充分兼顾公平和效率 对保险机构职权及治理结构 保障基 金来源 最高保险限额 风险费率标准等关键性机制安排进行界定和 明确 再次 借鉴美国经验 加强监管协调 赋予存款保险机构资产处置权和必要的监督管理权 实践表明 中央银行 银行监管机构 存款保险机构在及时化解和处置金融风险方面的作用相辅相成 无法相互替 代 2 0 1 0 年 7 月 多德一 弗兰克华尔街改革与消费者保护法案 获得通过 正式规定由F D I C等 1 0 位成员组 成金融稳定监督委员会 F S OC 负责认定 系统重要性金融机构 州注册储蓄协会 的监管职能转 由F DI C E n l i g h t e n me n t a n d Re f o r m M e a s u r e s o f I n s u r a n c e De p o s i t S y s t e m i n Re s p o n s e t o t h e Gl o b a l F i n a n c i a l Cris i s C承担 制订储蓄协会监管规定的职 能由货币监理署和 F D I C共同承担 由于我国宏观审慎监管制度尚未 完全形成 部分领域仍存在监管真空现象 在此条件下 存款保险不应简单被定义为 付款箱 P a y b o x 而应明确赋予存款保险机具备资产处置权和适度的监管权 配合宏观管理部门加强对银行业金融机构的 监管 最后 注重发挥区域合作的重要作用 提高在国际金融协作 中的话语权 一国的存款保险机构与他 国 金融安全 网成员之间 不同国家的存款保险机构之间相互交换信息 有助于充分利用多边资源 增强和合 作方金融体系 的抗风险能力 I AD I 和 I MF 联合发布的调查报告显示 在扩大保障范围和退 出临时保障措 施方面 区域合作发挥着无可替代的重要作用 我国整体金融体系已在本轮国际金融危机中经受住了检 验和考验 抓住合适时机推出本国存款保险制度并积极参与 国际金融合作 有利于提高我国在国际监管规 则制定和国际金融协作中的话语权 营造有利于金融稳步开放的外部环境 参考文献 1 刘士余 周学东 刘向民编 2 0 1 1 多德 弗兰克华尔街改革与消费者保护法案导读 中国金融出版社 2 0 1 1 年8 月第 一 版 I 2 As l i De mi u r g i c K u n t and E d wa r d J K a n e 2 0 0 5 De p o s i t I n s u r a n c e a r o u n d t h e Gl o b e Wh e r e Do e s I t Wo r k Ame ri c a n E c o n o mi c A s s o c i a t i o n v o 1 1 6 2 P P 1 7 5 1 9 5 3 B C B S 1 AD I 2 0 0 9 C o r e P r i n c i p l e s f o r E f f e c t i v e De p o s i t I n s u r a n c e S y s t e ms B I S P r e s s C o mmu n i c a t i o n s J u n e pp 3 2 5 4 E uro p e an C o mmi s s i o n 2 0 1 0 R e v i e w o f t h e Di r e c t i v e 9 4 1 9 E C o n De p o s i t G u a r a n t e e S c h e me s R e p o f r o m t h e C o m mi s s i o n t o t h e E u r o p e a n P arl i a me n t an d t o t h e Co un c i l J u l y P P 3 2 3 5 F DI C 1 9 9 8 A B r i e f Hi s t o r y o f De p o s i t I n s uranc e i n t h e U n i t e d S t a t e s P r e p a r e d f o r t h e I n t e r n a t i o n a l C o n f e r e n c e o n d e p o s i t I n s uran c e Wa s h i n g t o n DC S e p t e mb e r p p 3 6 F S B 2 0 1 2 T h e ma t i c R e v i e w o n D e p o s i t I n s u r a n c e S y s t e ms P e e r R e v i e w R e p o r t F e b rua r y P P 1 1 7 I A DI I MF 2 0 1 0 U p d a t e o n U n wi n d i n g T e m p o r a r y D e p o s i t I n s ura n c e A r r a n g e me n t s J u n e P P 3 5 8 3 Mo d i b o K C a ma r a a n d F e ma n d o Mo n t e s n e g r e t 2 0 0 6 De p o s i t I n s u r anc e and B a n k i n g R e f o r m i n R u s s i a Wo r l d Ba n k P o l i c y Re s e arc h W o r k i n g P a p e r No 4 0 5 6 9 垒 珏 g Q v f d Y 曼 垃 g J j p 坠 J 2 Q 三 1 曼 星 垒 i 2 0 1 0 T h e Do d d F r a n k Wa l l S t r e e t R e f o rm An d C o n s u me r P r o t e c t i o n Ac t P P 1 1 1 2 0 3 1 0 h t t p w w w i a d i o r g J d j a s l z x Ab s t r a c t T h i s p a p e r r e v i e ws t h e h i s t o ry o f d e p o s i t i n s u r a n c e s y s

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