(岩土工程专业论文)公益性建设项目后评价体系框架研究.pdf

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编号:43449077    类型:共享资源    大小:4.10MB    格式:PDF    上传时间:2019-12-08 上传人:伐*** IP属地:宁夏
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岩土 工程 专业 论文 公益性 建设项目 评价 体系 框架 研究
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公益性建设项目后评价体系框架研究 摘要 随着我国投、融资体制改革的不断深化,建设项目后评价己经成为改进投 资效益、提高决策水平的重要方法与工具,并日渐引起重视。目前,国内外对 建设项目后评价的研究已有一段历史,但是大多数规范、专业的后评价理论和 方法都是采用财务效益作为评价一个项目好坏的主要指标,这样的后评价不适 合公益性建设项目这类以政府财政资金为主体的投资项目。而随着经济的发展, 公益性建设项目越来越多,为加强政府投资项目监管,提高投资决策的科学化 水平和投资效益,有必要加强从政府角度出发的公益性建设项目后评价研究。 论文回顾了国内外的研究现状,以公益性建设项目后评价体系框架为研究对象, 以其过程、经济、社会影响、环境影响和可持续发展为研究内容,全面探讨了 公益性建设项目后评价的理论、方法与应用体系。并结合作者参与的安徽省第 一个公益性建设工程后评价项目一一安徽省体育综合训练馆后评价为典型案 例,进行了系统的理论分析和工程实践研究活动,运用定量计算和定性分析相 结合的研究方法,完成了该项目的研究工作,取得对公益性建设项目后评价具 有普遍指导意义和借鉴作用的理论研究成果和应用研究成果。 关键词:公益性建设项目;后评价;后评价指标体系;后评价方法 r e s e a r c ho nt h ep o s t .e v a l u a t i o ns y s t e mo fp u b i cw e l f a r e c o n s t r u c t i o np r o je c t s a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h er e f o r mi ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m ,t h e p o s t .e v a l u a t i o no fc o n s t r u c t i o np r o j e c t sh a sb e c o m eac o n s e q u e n t i a lt o o lo rm e t h o d o fi m p r o v i n gi n v e s t i n gp e r f o r m a n c ea n di n c r e a s i n gd e c i s i o n - m a k i n gs t a n d a r d s a t p r e s e n t ,d o m e s t i ca n df o r e i g nt ot h er e s e a r c ho f t h ep o s t —e v a l u a t i o no fc o n s t r u c t i o n p r o je c t sh a dap h a s eo fh i s t o r y .b u tm o s t t h e o r i e sa n dm e t h o d so fs t a n d a r d , s p e c i a l i z e dp o s t .e v a l u a t i o na r ea l lu s i n gt h ef i n a n c i a lb e n e f i ta s t h em a j o ri n d e x s i g n st oa p p r a i s et h eq u a l i t yo f ap r o je c t .s u c hp o s t —e v a l u a t i o nd o e sn o ts u i tp u b l i c w e l f a r ec o n s t r u c t i o ni t e m st h i sk i n do ft a k et h eg o v e r n m e n tf i n a n c ef u n da s t h e m a i nb o d yi n v e s t m e n tp r o j e c t s .a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m y , p u b l i c w e l f a r ei t e m sa r em o r ea n dm o r e .i no r d e rt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o n o f g o v e r a m e n ti n v e s t m e n tp r o je c t s , r a i s et h es c i e n t i f i cl e v e la n de f f i c i e n c yo f i n v e s t m e n t .i ti sn e c e s s a r yt os t r e n g t .h e nt h ep o s t —e v a l u a t i o no fp u b l i cw e l f a r e c o n s t r u c t i o np r o j e c t ss t u d i e sf r o mt h eg o v e r n m e n tp o i n to f v i e w .t h i sp a p e rr e v i e w s t h er e s e a r c hs t a t u sa th o m ea n da b r o a d ,a n du s e s t h ep o s t - e v a l u a t i o no t c o n s t r u c t i o np r o j e c t ss y s t e ma st h ea n a l y z e do b j e c ta n di t sp r o c e s s ,e c o n o m y , s o c i a l i m p a c t s , e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s a n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t a st h e c o n t e n t s .i m p l e m e n t a t i o n .i t a l s od i s c u s s e st h et h e o r i e s ,m e t h o d sa n da p p l i c a t i o n s s v s t e mo fi t s .i na d d i t i o n ,at y p i c a lc a s es t u d yo fa n h u is p o r t si n t e g r a t e dt r a i n i n g h a l lp o s t .e v a l u a t i o nw h i c hi st h e p o s t —e v a l u a t i o no fa n h u ip r o v i n c e , f i r s t p u b i cw e l f a r e c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s h a sb e e nc a r r i e do nt h es y s t e mt h e o r e t i c a l a n a l y s i sa n dp r a c t i c er e s e a r c h .b yw a y o fq u a l i t ya n dq u a n t i t ya n a l y s e s ,t h ep a p e r h a sc o m p l e t e dt h ep r o j e c tr e s e a r c hw o r k ,w h i c hh a sn o to n l yag e n e r a ls i g n i f i c a n c e i nt h eg u i d a n c eo fp o s t .e v a l u a t i o no fp u b i cw e l f a r ep r o je c t ,b u t a l s ot h e o r e t i c a l a c h i e v e m e n ta sw e l la sp r a c t i c a la c h i e v e m e n t . k e yw o r d s :p u b l i cw e l f a r ec o n s t r u c t i o np r o j e c t s ,p o s te v a l u a t i o n ,p o s ta s s e s s m e n t i n d i c a t o r ,p o s ta s s e s s m e n tm e t h o d 表格清单 表2 —1 公益性建设项目成功度评价表模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯18 表2 - 2 逻辑框架法的基本模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.1 8 表2 - 3 公益性建设项目后评价的逻辑框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一2 0 表2 —4r i 取值范围⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一2 2 表3 一l 公益性建设项目过程后评价前后对比表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一2 8 表3 - 2 公益性建设项目过程后评价成功度评价表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2 8 表4 - 1 总成本费用估算表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3 l 表4 - 2 公益性建设项目财务后评价前后对比表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一3 3 表4 - 3 公益性建设项目国民经济后评价对比示意表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3 9 表4 - 4 国民经济后评价专家法在项目中的应用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3 9 表5 - 1 公益性建设项目社会影响后评价指标排序表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.4 6 表6 - 1 公益性建设项目目标后评价前后对比表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5 5 表6 - 2 公益性建设项目持续性评价指标体系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一5 7 表7 —1 项目过程后评价总评分表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一6 9 表7 - 2 调整后的项目总成本费用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.7 0 表7 —3 调整后的项目土地费用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.7 1 表7 - 4 项目间接费用⋯⋯⋯⋯⋯⋯.:⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.7 1 表7 - 5 调整后的项目营业收入⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7 l 表7 —6 项目间接效益⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.7 2 表7 - 7 国民经济费用效益流量表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7 2 表7 - 8 项目目标后评价的逻辑框架表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.7 4 插图清单 图l - 1 项目建设和管理循环图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.4 图i - 2 公益性建设项目后评价研究框架图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯..9 图2 —1 公益性建设项目后评价运行程序中的主要步骤图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯..1 4 图2 —2 有无对比示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1 7 图2 - 3 垂直逻辑中的因果关系图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1 9 图2 —4 递阶层次结构示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2 1 图3 - 1 公益性建设项目过程后评价指标体系图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一2 7 图5 - i 公益性建设项目社会影响后评价指标体系图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯4 5 图5 - 2 公益性建设项目环境影响后评价指标体系框架模型图⋯⋯⋯⋯⋯⋯4 9 图6 - 1 环境质量费用和环境质量改善之间的关系图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯.5 8 图6 - 2 经济增长与环境改善协调度评价函数曲线图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯..6 0 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果, 也不包含为获得一金罂工些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我~同 工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名:脊 签字日期:m 年,月l /日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金胆王些太堂有关保留、使用学位论文的规定,有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘,允许论文被查阅和借阅。本人授权盒旦巴王些太堂可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 导师签名: 签字日期: 电话i 邮编: 刁( 9 ∥舭 d 肛认f ‰ 佳 , 、绎m 名 年 签 喀 髫 砌 文 期 论 日 位 字 学 签 致谢 在此论文完成之际,我的硕士研究生生活也即将结束。在这里,首先要感 谢我的导师杨成斌教授。在这三年的学习、研究和生活期间,杨老师自始至终 给予我莫大的关怀和帮助。在文献检索、资料收集、论文选题和论文撰写过程 中,杨老师给予了悉心的指导,提出了许多宝贵的意见和建议。他严谨的治学 态度,理论联系实际的指导思想,兢兢业业的工作精神和平易近人的作风,使 我深受启迪,受益匪浅。在此谨向杨老师致以最诚挚的敬意和最深切的感激之 情! 在安徽省公路勘测设计院桥梁分院实习期间,我有幸得到了王胜斌院长、 张静华高工、梅应华师兄以及其他领导和同事的指导、帮助和关心,在我毕业 之际,在此向他们表达诚挚的谢意! 在我论文撰写过程中,感谢安徽省发改委叶文卿处长,合工大建筑研究设 计院周敏高工、徐国军高工的指导,提出了许多宝贵意见,在此向他们深表谢 意! 在研究生的两年多生活中,我的师兄梅应华、朱富春、孙之芜等,同学刘 振杰、陶玲、张元连、甘果等一直对我的学习、工作和生活帮助很多。在此向 他们表示感谢! 感谢父母和亲人多年来的支持和教诲! 最后,我还要由衷地感谢答辩委员会的全体老师以及莅临答辩现场的各位 老师和同学,感谢大家在百忙之中抽出时间参加和指导我的毕业论文答辩工作。 作者:宋佳 2 0 0 7 年1 0 月2 6 日 第一章绪论 1 .1 研究的背景 当前,我国正处于经济发展高速增长时期,国家扩大内需政策的实施,使 得我国建设领域投资迅猛增长。《建筑实录》( a r c h i t e c t u r a lr e c o r d ) 2 0 0 4 年3 月中 国专期上这样写道:“中国每年大约要花掉3 7 5 0 亿美元用于建设,即将近国民生 产总值的1 6 %。在这个过程中,她正在花掉全世界混凝土产量的5 4 .7 %,世界 钢产量的3 6 .1 %,和世界煤产量的3 0 .4 %" [ 1 1 。这是一组令人非常吃惊的数据, 可以说历史上没有哪一个国家在短时期内会投入如此巨大的资金进行建设。 这些资金都投向了什么地方呢? 1 9 9 4 年原国家计委将国家建设项目区分 为竞争性建设项目、基础性建设项目和公益性建设项目,其中公益性建设项目 投资占有很大一部分比例。与竞争性、基础性项目不同,公益性建设项目一般 由政府承担,由政府决策其具体投向、投资规模、资金筹措等。国内新建或在 建的一些大型公益性建设项目,包括国防建设项目、社会安全工程、环境保护 与灾害防治工程、科教文体卫与社会福利工程等,动辄几十个亿的投资。这些 巨型工程项目不仅在资金和资源上花费巨大,还会影响整个国家的经济发展、 社会安全与人民物质文化生活水平。从我国公益性建设项目投资管理的多年情 况看,虽然多数项目是成功的,建成后为国家经济发展及人民生活起到积极作 用,但也应看到存在的问题,比如,由于某些制度不完善,存在不少随意性和 重复建设的现象:一些项目建成后长期达不到预期目标,投资效益低下;甚至 还有些政府部门将可行性研究搞成可批性研究,使其完全失去了实际意义;在 项目运行过程中,管理者管理水平低下,建设者粗制滥造等现象也屡见不鲜。 这些项目不仅造成资源浪费、国有资产流失、生态破坏等严重后果,更会衍生 出政府官员盲目追求政绩、贪污腐败等一系列严重的社会问题。那么,这样的 项目由谁来帮助监督政府,保证国家的资金或者资源能够得到合理的利用呢? 又由谁通过什么手段来评价它们对社会的影响,保证今后国家和人民的共同利 益? 当然,公益性建设项目立项之后的可行性研究和前评估是非常有用的保证 体系,它们对项目可能的规模、投资、‘经济效益与社会效益做出合理的假设和 预测。然而我国的建设规范中却没有包含对这些假设和预测的成果进行检验的 要求。如何对已完成的公益性建设项目进行科学评价? 如何总结经验,吸取教 训,分清责任,提高决策水平,管理水平,使有限的资源得到最佳配置? 这些 都是在我国扩大内需、实行积极财政政策、刺激投资的背景下,急需解决的问 题。西方国家在这方面有一些成熟的经验,例如使用后评价【2 1 ( p o s t .o c c u p a n c y e v a l u a t i o n ) 就属于公益性项目后阶段的评价制度。它不仅能对该项目进行反馈, 还具有向建设规范和以后的项目进行前馈的功能。项目后评价是总结项目经验 教训,提高投资主体决策水平和实施主体管理水平的一种科学方法,它是对已 完成项目的实际结果和实践活动的检查总结,评价分析项目预期目标是否达到, 项目的主要效益指标是否实现,评价投资决策者、管理者和建设者在工作中取 得的经验和存在的问题,最后通过及时有效的信息反馈,提高项目决策的科学 化水平,促进投资活动的规范化,达到提高投资效益的目的。 目前,国内外对项目后评价的研究已有一段历史,但是大多数规范、专业 的后评价理论和方法都是采用财务效益作为评价一个项目好坏的主要指标,这 样的后评价不适合公益性建设项目这类以政府财政资金为主体,以社会效益为 目标的投资项目。而随着经济的发展,公益性建设项目越来越多,为加强政府 投资项目监管,提高投资决策的科学化水平和投资效益,有必要加强从政府角 度出发的公益性建设项目后评价研究。因此,本文对公益性建设项目后评价内 容、方法及应用的研究是适应我国经济发展需要的,能够帮助政府部门增强理 性投资、科学决策,提高项目管理水平,同时也是增强人们对其作用认识,扩 大其影响的现实所需。 1 .2国内外项目后评价现状概述【3 卜№j 1 .2 .1国外项目后评价发展现状 国外项目后评价与项目前评估几乎同时产生,始于2 0 世纪3 0 年代美国“新 政时代”,6 0 年代美国“向贫困宣战”的规划中使用了巨额国家预算资金投入建 设,使后评价进一步得到了发展。7 0 年代以来,项目后评价已经发展成为许多 国家和国际金融组织实施投资监督、进行项目管理的重要手段和工具。在发达 国家和发展中国家,后评价得到越来越广泛的应用,较为完善的后评价知识体 系正在形成之中。 1 .发达国家的项目后评价 发达国家的后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一般说来, 这些国家有评价的法律和系统的规则,明确的管理机构,科学合理的方法和程 序。目前,后评价的发展趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起, 形成一个有效的和完整的管理循环和评价系统。 美国是最早开展后评价的国家,也是国际上后评价理论与方法的倡导者。 在过去的7 0 余年里,为促进社会和经济的发展,美国对两次主要由政府控制的 投资计划进行过后评价。第一次是在从2 0 世纪3 0 年代经济大萧条期间所进行的 “新分配”( n e w d e a l ) 计划,当时的后评价仅为少数人的行为。第二次是在 6 0 年代,在称为“向贫困宣战”( w a ro np o v e r t y ) 的计划中,联邦政府为新 建一大批大型公益性项目投资了数亿美元,国会和公众对资金的使用、效益和 影响表现出极大的关注,在计划实施的同时进行了以投资效益评价为核心的后 2 评价。这种效益评价的原则延续至今,并为各国所接受和采纳。后评价成为政 府和国会的重要工具,既是内部调控的手段,又是相互监督的工具。在2 0 世纪 7 0 ~8 0 年代,由于某些公益性项目的决策由美国政府下放到州政府或地方政府, 后评价工作也从联邦政府扩展到地方,且不少州政府对项目后评价的内容进行 了创新,更加关注社会公益性项目的后评价和项目过程的后评价,其范围涉及 社会的各个方面,诸如从环境保护到教育水平的提高及就业机会的创造等,其 内容涉及公共资源的投资效率、管理水平、项目效果等。现在,在美国的公司 与企业中,也有增强后评价工作的趋势。一些企业开始使用被称为“战略计划" 的方式,通过所确立的发展目标,公司可以不断地检查其计划,根据实际结果 监测和评价其部门的执行情况,不断调整和修订其目标和策略。美国国会共有 四个机构向国会提供后评价信息,它们是美国会计总署、国会图书馆和国会研 究服务中心、国会预算办公室及技术评价办公室。 英国被认为是项目后评价发展第一次浪潮中的国家,但其后评价的发展过 程却相当缓慢。这种后评价状况直到1 9 9 4 年下半年成立英国后评价协会后,才 在一定程度上得到了扭转。但英国海外开发署( o d a ) 的后评价工作是值得一提 的。o d a 是设在英国联邦办公室的一个政府部门,每年约有10 0 个国外投资项 目,投资金额高达数亿英镑。o d a 从1 9 7 5 年开展项目的影响评价,并于1 9 8 2 年 正式在署内设立专门的后评价局,该局有多名从事项目管理和组织实施的工作 人员,负责项目后评价的政策、计划、执行、报告和反馈,并选用外部的评价 人员或评价小组从事具体项目的后评价。每年花费大约8 0 万英镑对1 0 n 1 5 个项 目进行后评价,除此以外,还进行部门或地区的后评价,取得良好的效果。 加拿大联邦政府在实践中认识到,为了提高政府的管理水平,必须有一个 好的效果衡量及报告系统,经过4 0 多年的努力,加拿大已建立了一套后评价制 度,包括中央政府政策要求、中央政府协调、行业部门从事后评价的规定以及 内部审计和议会审计制度。于1 9 7 7 年建立了总监办公室。该办公室的主要任务 是进行效率和效果评价,即后评价。总监办公室被授权对各部门进行监督,要 求各部门建立设施和准备资金从事后评价工作;同时,还要求各部门建立效率 和效果测度系统,总审计长办公室负责审计项目效果测度和报告的执行情况。 现在,加拿大政府己把后评价与项目实施过程中的评价结合起来,提高了后评 价的效果。 2 .发展中国家的项目后评价 近年来,发展中国家的后评价有了很大的发展。‘据联合国开发计划署 ( u n d p ) 的资料介绍,8 5 个发展中国家已经成立了中央评价机构,这些机构 中,约5 0 %设在计划部门或社会发展部门;16 %在财政和国家预算部f - j ;8 %在 其他部门。 除美国外,印度也是后评价做得比较好的国家之一。印度自取得独立以后, 3 就开始实施有计划有组织的经济发展规划。第一个五年计划( 1 9 5 1 - 1 9 5 5 ) 期间成 立了规划评议组织( p e d ) ,负责组织项目后评价工作。到目前为止,包括中央 和各邦在内,印度大约有8 7 0 个专业评议员。在当今的所有发展中国家、发达 国家和国际机构中,一度拥有世界上规模最大的后评价机构。p e d 在国家计划 委员会内,总部设在新德里,是一个三级组织。最高层是总部,设有一个总顾 问和1 2 个副顾问,他们都由不同专业的专家组成;中间一级有7 个地区评议组 织( r e d ) ,各个地区评议组织设有2 - 6 名项目评议委员;最基层组织由3 4 个现 场办公室组成,其分布在不同的邦,办公室工作人员都是专职项目后评价人员。 p e d 直接向计划委员会副主席报告工作,它只对计划委员会而不对任何其他行 政部门负责。 此外,其他发展中国家如菲律宾、泰国、巴西、墨西哥等也开展了建设项 目后评价工作,并取得了一定成绩。但是,这些国家的“评价机构”大多从属 或挂靠政府的下属机构,相对独立的后评价机构尚未真正形成。 3 .国际金融机构的后评价工作 国际金融组织非常重视项目后评价工作,不仅建立了独立的项目后评价机 构和严格的项目后评价程序,而且还采用了科学的项目后评价方法,再加上项 目后评价成果的有效扩散、反馈和成功应用,使得国际金融组织的项目后评价 成果显著,其项目后评价管理方式和实施程序已为多数发展中国家所接受,形 成了国际模式。 世界银行将贷款项目管理过程称为项目周期,世行的项目周期分为八个阶 段,如下图1 .1 所示。一个阶段导致下一个阶段,最后一阶段即项目后评价又产 生了对新项目的探讨和设想,并进而选定新项目。项目的进行周而复始,在新 的起点上不断循环前进。 图1 - 1项目建设和管理循环图 世行是世界范围内项目后评价制度建立得比较完善的机构。世行于1 9 7 0 年 成立了项目后评价机构,19 7 5 年设立了负责项目后评价的总督察( d i r e c t o r g e n e r a l ) ,并正式成立了业务评价局( o e d ) ,专门从事后评价工作。尽管这一制 度直n 2 0 世纪7 0 年代初期才建立起来的,但现己形成了独立的项目后评价机构 和一整套项目后评价的程序、方法,指导着世行项目后评价工作的开展,也带 动了其它国际金融组织及国家项目后评价工作的研究与实践。世行将项目后评 价工作分为五个阶段:自我评价阶段、对自我评价的审计、对项目审计情况的 4 概括、复评以及后评价的反馈。 世行在长期的项目后评价实践中,己逐步形成了一套比较科学的方法体系, 这些方法体系包括:过程评价方法、费用( 成本) 一效益( 效果) 评价方法和影响 评价方法。其中,过程评价方法是通过深入地研究项目的决策、实施过程,发 现项目存在的问题,分析项目成败的原因,以便改善本项目实施效果和提高今 后项目管理水平。费用( 成本) 一效益( 效果) 评价方法是通过项目的实际效益( 效 果) 与实际费用( 成本) 的测算,计算项目的实际效果,并与前评价的预测效果进 行比较,通过比较和分析来评价项目投资是否实现了预期效果,以及预期效果 的确定是否合理和准确。这其中广泛运用前后对比法。任何一个项目,不管当 初决策者的主观愿望如何,在项目建成后,必然会与当时当地的环境、社会、 技术等条件相结合,对当地的环境和社会等各方面产生影响。对这些影响做出 正确评价,世行使用的最有效方法是影响评价方法。而影响评价方法应用的前 提是有无对比法的正确使用。 除了世行以外,其他世界金融组织对后评价工作也是十分重视的。如亚洲 开发银行、非洲开发银行、欧洲投资银行、日本输入银行和德国开发银行等, 也都开展了贷款项目后评价工作。 4 .国外项目后评价的发展趋势 国外项目后评价已经形成了较为完善的体系。近几年国外项目后评价的发 展,呈现出以下几个方面的趋势: ( 1 ) 评价内容和方法由单一向多样发展,评价内容和方法的发展经历了由 单一的财务评价,向包括财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等多 种评价方法演变过程。 ( 2 ) 项目评价倾向于对投资项目全过程进行评价,如开工评价、年度评价、 完工评价等,形成了一个有效完整的管理循环和评价体系。 ( 3 ) 从具体的工程项目评价扩展到抽象的政府经济政策、工作计划、机构 设置以及社会关注问题等,“非工程项目”,即从微观评价扩展到宏观评价。 ( 4 ) 项目后评价的对象逐渐增多,由公共工程部的项目向工业、农业和其 他经济部门的项目拓展。 1 .2 .2我国项目后评价发展现状 。 国内后评价工作始于2 0 世纪8 0 年代中后期,19 8 8 原国家计委正式委托中 国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的后评价。2 0 世纪9 0 年代 中期,在全国范围内得到普遍推广。3 0 年来中国的后评价事业有了长足的进步, 初步形成了自己的后评价体系。随着经济体制改革,尤其是投资体制改革的深 入和发展,项目后评价工作逐渐受到经济界和投资界的重视。 1 .基本现状 我国建设项目后评价就项目投资渠道和管理体制而言可分为:国家重点建 5 设项目后评价,由原国家计委制定评价规定,编制评价计划,委托独立咨询机 构来完成,目前主要委托中国国际工程咨询公司实施;国际金融组织贷款项目 后评价,主要指世行、亚行在华的贷款项目,由这些组织进行分析评价,部分 项目国内也要进行后评价:国家银行贷款项目后评价,近年来主要由国家开发 银行担负起对国家政策性投资业务的后评价工作;国家审计项目后评价,由审 计署自己完成;行业部门和地方项目后评价,行业部门和地方政府安排投资的 建设项目由部门和地方去安排完成。 2 .机构和管理 到1 9 9 5 年,国家开发银行、中国国际工程咨询公司和中国人民建设银行等 相继成立了后评价机构。这些机构大多类似世行的模式,具有相对的独立性。 国家级的后评价管理机构和组织正在酝酿之中。国家重点建设项目和政策性贷 款项目的后评价已经走上正轨。国家发改委和国家开发银行选择后评价的项目 的原则包括:( 1 ) 国家特大型项目,尤其是跨地区跨行业的项目:( 2 ) 与国家产 业政策密切相关的项目,特别是带有引导发展方向的项目;( 3 ) 有特点的项目, 如采用新技术、新融资渠道、新政策的项目;( 4 ) 国家急需要了解情况的项目 等。 中央政府部门中,原国家计委在19 9 8 年机构改革之前,由重点项目建设司 负责国家重点项目的后评价工作。机构改革后,新成立的重点项目稽察办公室 对重点项目的建设实施组织稽察,并负责后评价工作。国家审计署按照《审计 法》的有关规定,对国家投资项目进行绩效审计。行业部门中,部分设立了评 价机构,如交通部由其下属一一交通规划研究院负责项目的评价工作。没有设 立专门的评价机构的,如铁道部,由计划司负责项目评价工作的安排,委托其 下属的设计研究院进行项目评价工作。金融部门中,国家开发银行曾经建立了 专门的评价机构,即后评价局;建设银行建立了项目评估部,负责对贷款项目 进行评价。 1 .3我国公益性项目后评价存在的主要问题 经过近3 0 年的发展,我国的公益性建设项目后评价工作虽然取得了一定进 展并积累了丰富的经验,但是由于起步较晚,与世界其他国家和组织相比还有 很大差距,存在许多亟待解决的问题。 1 .项目的兴办者、投资者、受益者三者分离p j 公益性建设项目一般由各级政府兴办,并由其通过税收或其他方式筹集资 金;纳税单位与其他个人是真正的投资者,政府只是代为投资管理;全国或地 区各阶层人民是受益者。作为项目兴办者的各级政府不像企业那样对投资的盈 亏直接承担经济责任,而且项目的投资者和受益者又不直接参加工程项目的筹 建与管理工作。因此,公益性建设项目的兴办者、投资者与受益者通常是分离 6 的,这种分离的特点不利于促进投资者和受益者对项目投资效益的关心和监督, 也不利于加强政府部门对项目经济责任制的管理。所以,可能导致政府及大众 对其后评价工作的忽视【8 】。 2 .后评价机构的建立还不完善 没有一个统一的、相对独立的、权威性的专职从事公益性建设项目后评价 的中央评价机构,大多数是从属或挂靠政府的下属机构。因此,我国的公益性 建设项目后评价在内容、程序、方法、主客体选择等方面都缺乏统一的标准, 人们对后评价认识不清,致使工作开展困难。并且由于受到行政权力的干预和 自身利益的左右,后评价机构难以提供客观、公正、科学、可靠的服务产品, 信誉不高。 3 .后评价立法工作滞后 我国至今尚无一部比较系统和完善的公益性建设项目后评价法律,现行的 后评价管理规章存在明显缺陷。随着经济环境的变化和改革的不断深化,原有 的投资管理规章,有的已经失效或不能适应形势的发展,一些改革成果又未及 时地以立法的形式得以巩固,从而出现法律管理上的“真空’’。 4 .评价内容不全面 目前主要集中于固定资产投资项目的项目决策和工程、技术、财务效益等 方面,项目的国民经济效益评价、持续性评价、环境影响评价还很薄弱,社会 影响的分析和评价基本上没有【l ⋯。 5 .后评价工作资金不足 目前尚无明确规定公益性建设项目后评价资金来源和经费标准,使得资金 的获取难以操作和把握。另外,片面认为后评价需要投入但没有产出,因此不 舍得投入资金。 正是由于上述问题的存在,我国有必要结合公益性建设项目的特点对公益 性建设项目后评价的基本理论、政治法规和组织体系,以及后评价的类型、内 容、方法等加以系统的研究,真正形成一套全国通用的后评价方法,从而使我 国公益性项目后评价工作能够在全国范围内顺利开展,并创立具有指导意义的 评价理论,提供具有可操作性的较好的评价方法。因此,本文对公益性建设项 目后评价的理论、方法及应用进行系统的研究具有重要意义。 1 .4本文的研究目的及主要研究内容 ‘ 1 .4 .1 研究目的‘ ( 1 ) 总结公益性建设项目管理的经验教训,指导未来公益性项目管理活动; ( 2 ) 帮助政府部门提高投资决策水平,改进投资决策、提高投资效益; ( 3 ) 完善公益性建设项目后评价内容,使其更加全面、科学和规范; ( 4 ) 增强人们对公益性建设项目后评价作用的认识,扩大其影响; 7 索。 ( 5 ) 为我国公益性建设项目后评价理论方法和实践的发展做出有益的探 1 .4 .2研究思路 本文试图从理论、方法与应用着手,较为系统地探讨公益性建设项目后评 价的理论、方法及其应用体系,并结合案例进行实证研究。 第一步:通过对国内外大量资料的收集、分析、提升,界定公益性建设项 目后评价体系框架的研究内容。 第二步:研究公益性建设项目后评价基本理论及评价方法,为下文对其各 个内容的具体研究奠定理论基础。 第三步:全面解析公益性建设项目后评价的内容,对项目过程、财务、国 民经济、社会影响、环境影响、持续性后评价中指标体系的建立、评价方法、 存在问题进行系统的总结和探讨。 第四步:选取典型项目进行后评价,使前文所研究理论内容得到实际应用。 1 .4 .3基本框架 论文的基本研究框架,见图1 .2 。 剥魍荆鬻 9 叛闭噬副骅$盘科裂燃住扑籁旺 蠼仅晶举 蛊m囡媒叼嚣《神燃账皑辑刚燧丑茛暇旦=燧恤裁鞲吕f 燃丑茛暇忙、呈f糯燃制露嚣1 r 燃丑藻悝韫燃制露箍“蜓辖求题唑燃世嚣援燃丑蓠呈r旦li燧制露嚣已 燃椒$ 瞄 囤球靶妖枣$皋峰皿肾魁设掣褐& n - i 匦 袈冥g匣g柚帅靶苔匣.噬越端章f曰蛊旧椒日嘲抽冥锕挂,磐旨,蜒嘲州叮群垲喽.耀靶翻罂盛啪舯联彰岳船.瞬宣蛊冒丑廿掣捌皑州叮群丑豁轴塔髀犀嘲扯叮群坦崧表.掣嘲如铎掣器掣岳概鼎蒙糯辖求.眯旱事龌体品字醴鲜管匝群制徭蒸恻 匝字箍知柑蕃鼎师棣.中*巨i$孚稚如捌鹾怵岳 刊k蜮齿蒹叠口箍品菠岷如干{蛊岳林们皿肾车盘 !.i;』{l e $%.鞲靶$士1熔掰吡 圃丑斟+1棣.剁熙妞翅暖 鹅冥相校埭鲁品磊隧噬墨删捉垣林窝籁稍坪旺啪 牛*草朴藻摧彤嚼挺皿罾帽辎.墨离妞翅亘i蕃聪暂.蜂靶$瞄球鲁监林呈f儿辎哑群斟土牛*嘲扣甚弘髀牛蜘驰捌{f}捌皿肾*张犀睁*糕麟鹦辎怄鞘.摹jij搴酮嘲辟掣品旱事硼.辖求丑靛螺趔眯旱葶最瞩师眯旱事监林冀喇蚂世h冥睁*剐扣雹吾!l!捌刊踩隍f难刊皿罾$盘 蛊皿 $盘型端鞭刖捆 $生型端挑锄捌$盎型躺搬磐瞬$盎型躺鞭蜒嘲$盘怔辱溢辉旨 $生崾兽溢锄树 $瞄怔惦蜊呶回 车陆怔埭盔 $盘崾尉抽御嶝$盎崾吾||:捌h耀车生呈r世h印掣$盎呈f糕倦群倒 仲霍 $ 瞄掣荤;晕f$ 生怔字黼$ 瞄怔蟾蜊s瞄呈『吾!i!捌 第二章公益性建设项目后评价的基本理论及研究方法 项目后评价与其他建设阶段一起在项目建设周期中呈现出这样的一种顺 序:项目建议书一可行性研究报告一初步设计一施工图设计一施工准备一建设 实施和生产准备一竣工验收一试运转一后评价,这是一个完整的链式结构,正 是后评价的存在使得这个链首尾相连,循环反复。可见,项目后评价是项目周 期中不可或缺的重要环节。本章结合公益性建设项目的特点介绍了公益性建设 项目后评价的定义、原则及其与其他评价的区别等基本概念,并对公益性建设 项目后评价的主要方法进行了详细研究。 2 .1公益性建设项目的相关概念 2 .1 .1公益性建设项目的含义和分类 公益性建设项目,是指那些不为盈利而为实现一定的社会职能或满足社会 的公共需要及人民福利而进行的投资【1 1 】。它不同于竞争性建设项目和基础性建 设项目,主要由政府决策其具体投向、投资规模、资金筹措等。政府投资兴办 公益性建设项的目的是谋求社会效益、增进社会福利,而不是谋求盈利。 公益性建设项目按其满足社会需要的不同,可分为: ( 1 ) 国防建设与社会安全工程项目。如:军事工程、城市消防和治安系统 工程项目; ( 2 ) 环境保护与灾害防治工程项目。如防洪、防涝、水土保持、污染治理、 野生资源保护与水利资源综合利用等工程项目; ( 3 ) 教育、科学、文化、卫生、体育事业; ( 4 ) 社会公共设施建设以及福利事业。 2 .1 .2公益性建设项目的特点 研究公益性建设项目的特点对正确进行公益性建设项目后评价具有重要意 义。 ( 1 ) 公益性建设项目以谋求社会效益为目的。这类项目不以盈利为目的, 而是以满足一定社会职能和社会公益性需要为目标,其产品或服务是以低价或 免费方式向各阶层提供的。 ( 2 ) 公益性建设项目的兴办者、投资者、受益者三者通常是分离的【8 j 。公 益性建设项目一般由各级政府兴办,并由其通过税收或其他方式筹集资金:纳 税单位与其他个人是真正的投资者,政府只是代为投资管理:全国或地区各阶 层人民是受益者,三者是完全或部分分离的。这种分离的特点不利于促进投资 者和受益者对项目投资效益的关心和监督,也不利于加强政府部门对项目经济 责任制的管理。 1 0 ( 3 ) 公益性建设项目通常具有规模大、投资多、受益面宽、服务年限长、 影响深远等特点。出于这些特点,对公益性建设项目的评价要比一般建设项目 更为复杂,其决策是否正确,影响也更为重大。 2 .2公益性建设项目后评价的相关概念 2 .2 .1公益性建设项目后评价的定义 所谓公益性建设项目后评价,是指公益性建设项目竣工验收完毕并投入使 用一段时间后,通过对项目前期工作、项目准备工作以及项目实施、管理等情 况的综合研究,衡量和分析项目的实际情况与预测情况的偏离程度,评价项目 的实际效果、效益、影响和持续性等方面,找出成败原因并总结经验教训,通 过及时有效的信息反馈为今后改进项目准备、决策、管理、监督等工作提供条 件,同时也为提高项目投资效益提出确实可行的对策措施。 2 .2 .2 公益性建设项目后评价的原则 公益性建设项目后评价应遵循公正性和独立性、可信性和透明性、现实性、 实用性、反馈性、探索性等原则【l 引,现将各原则分述如下: ( 1 ) 公正性和独立性。公正性标志着后评价及评价者的信誉,避免在发现 问题、分析原因和做结论时做出不客观的评价。独立性是指项目后评价应从第 三者的角度出发,独立地进行,特别要避免项目决策者和管理者自己评价自己 的情况发生。公正性和独立性应贯穿后评价的全过程。 ( 2 ) 可信性和透明性。后评价的可信性取决于评价的独立性、评价者丰富 的经验、资料信息的可靠性和评价方法的适用性。为增强评价者的责任感和可 信度,评价报告中应注明评价者的名称或姓名,说明所用资料的来源或出处, 报告的分析和结论采用的依据以及评价所采用的方法。后评价往往引起公众对 国家预算内资金和公众储蓄资金的投资决策活动及其实施效果的关注和更有效 的社会监督。所以,后评价的透明度越大,可信度越高。 ( 3 ) 现实性。项目后评价分析研究的是项目实际情况,是在项目开始运营 后的一定时期内,根据项目的实际运营结果及在此基础上重新预测的数据进行 的,而项目可行性研究和前评价分析研究的是项目预测情况,依据历史和经验 性资料,具有预测性。 ( 4 ) 实用性。后评价报告必须具有可操作性,即较强的实用性,才能使后 评价成果对决策产生作用。因此,后评价报告应能满足多方面的要求,报告编 写过程中尽量回避大量专业性太强的用语,同时应突出重点,并提出具体的措 施和要求。 ( 5 ) 反馈性。后评价的最终目标是将后评价的结果反馈到决策部门,作为 新项目的立项和前评价的基础,以及调整投资规划和政策的依据。因此,反馈 性是后评价最主要的特点。 ( 6 ) 探索性。项目后评价要分析项目现状,发现问题并探索未来发展方向, 因而要求项目后评价人员具有较高的素质和创造性,把握影响项目效益的主要 因素,并提出切实可行的改进措施。 2 .2 .3公益性建设项目后评价与其它评价的区别 对应项目的建设周期,公益性建设项目评价体系由项目前评估、中评估和 后评价构成,三者相互联系,但又存在根本性差别。 1 .与项目前评估的区别 ( 1 ) 评价目的和在投资决策中的作用不同。项目前评估的目的在于评价项 目技术上的先进性和经济上的可行性,重点分析项目本身的条件对项目未来和 长远效益的作用和影响,其作用是为项目投资决策提供依据,直接作用于项目 投资决策;项目后评价侧重于项目的影响和持续性分析,目的是总结经验教训, 改进投资决策质量,间接作用于投资决策。 ( 2 ) 所处阶段不同。项目前评估属于项目前期工作,决定着项目是否可以 上马;项目后评价是项目竣工投产并达到设计生产能力后对项目进行的再评价, 是项目管理的延伸,在项目周期中处于“承前启后" 的位置。 ( 3 ) 比较参照的标准不同。项目前评估依据国家、部门颁布的定额标准、 国家参数;后评价虽然也参照有关定额标准和国家参数,但主要是采用实际发 生的数据和后评价时点以后的预测数据,直接与项目前期评价的预测情况或其 他国内外同类项目的有关情况进行对比,同时参照进行后评价时颁布的各种参 数,检测差距,分析原因,提出改进措施。 ( 4 ) 评价的内容不同。项目前评估主要分析研究项目建设条件、工程设计 方案、项目的实施计划和项目的经济社会效益等,侧重对项目建设必要性和可 能性的评价及未来经济效益的预测;后评价主要内容除了针对前评价上述内容 进行再评价外,还包括对项目决策、项目实施效率、项目实际运营状况、影响 效果、可持续性等进行深入分析。 ( 5 ) 组织实施上不同。项目前评估由投资主体或投资计划部门组织实施; 后评价由投资运行的监督管理机构为主,组织主管部门会同其他相关部门进行 或者由单设的独立后评价机构进行。 ( 6 ) 评价的性质不同。项目前评估是以数量指标和质量指标为依据,以定 量评价为主的侧重经济评价的行为;而项目后评价是以事实为依据,以法律为 准绳,包括过程、经济、影响和持续性等综合性评价。 2 .与项目中评估的区别 ( 1 ) 目的和作用不同。项目中评估目的在于检测项目实施状况与预测目标 的偏离程度,并分析其原因,并将信息反馈到项目管理机构,以改进项目管理。 项目中评估是一个连续过程,它能及时向管理者提出反馈意见以使合理措施得 1 2 以贯彻实施;后评价的目的在于分析研究项目前期工作、项目实施、项目运营 全过程中项目实施情况与预测目标的偏差程度及其原因,并提出改进措施,将 信息反馈到投资决策部门,为投资计划、政策的制定和改进项目管理提供依据。 项目后评价已无法挽回项目实施产生的损失,只能改进今后的投资决策和管理 效益。 ( 2 ) 所处的阶段不同。项目中评估是在项目实施过程中的评价,也就是在 项目开工后至项目竣工投产之前对项目进行的再评价;而项目后评价在项目实 施过程完毕后,即在项目运营阶段进行。 ( 3 ) 选用的数据参数不同。中评估数据收集较为简单,仅限于项目内部, 并以日常管理的信息系统的资料为评价依据;而后评价除以中期评价所用信息 数据作为重要基础外,还要利用前期评价及生产组织经营情况等作为重要的信 息来源。 ( 4 ) 组织实施不同。项目中评估不需要一个相对独立的机构来组织实施, 其组织管理机构可以设在项目管理机构内,评价任务也可以由项目管理人员承 担;而后评价的组织和实施则必须保持相对独立性,一般不能由本项目管理人 员进行。 ( 5 ) 评价的内容不同。项目中评估的内容范围限定在项目实施阶段,其重 点在于诊断和解决项目进行中发生的问题和争端,推动和保证项目的有效进行; 而后评价内容范围较广泛,且重点放在项目运营阶段、项目影响及可持续性评 价上。 ( 6 ) 评价结果的使用范围不同。中评估的建议仅限于具体项目本身,对其 他项目意义不大;而后评价则要在项目运营一段时间后对项目立项、实施的全 过程进行检查,不仅可以提高本项目在运营阶段的管理水平,更重要的是为今 后同类其他项目的投资决策和管理提供建议。 2 .3公益性建设项目后评价的运行程序、主要内容及指标体系 2 .3 .1公益性建设项目后评价的运行程序 公益性建设项目后评价的运行程序如下图2 .1 所示: 1 3 i 确定项目后评价目标及内容 上 i 编制项目后评价计划 上 i 调查收集资料 上 1 分析研究 上 l 编制项目后评价报告 图2 .1公益性建设项目后评价运行程序中的主要步骤图l i - 3 j 由上图可知公益性建设项目后评价的运行程序主要由五个步骤构成,现将 各个步骤的具体内容分述如下。 ( 1 ) 确定项目后评价目标。这是首要的工作,开展得越早越好,以便项目 管理者和执行者在项目实施过程中就注意收集资料。 ( 2 ) 编制项目后评价计划。目标确定后即可委托专门的评价机构或咨询单 位建立后评价小组,制定后评价计划。后评价计划通常以任务书形式给出,包 括确定项目后评价目的、范围、内容、评价方法、指标体系以及经费、进度等。 ( 3 ) 深入调查收集资料。翔实的基本资料是进行项目后评价的基础,后评 价成果的可靠性很大程度上取决于基本资料的真实可靠性。本阶段的主要任务 是制定详细的调查提纲,确定调查对象和调查方法并开展实际调查工作,根据 后评价规定的任务要求,搜集后评价所需的各种资料和数据。主要包括:项目 设计与建设资料、项目运行管理资料、国家相关法律法规、项目自评价报告等, 其中自评报告非常重要,没有它要进行全面的后评价工作是十分困难的。 ( 4 ) 分析研究。根据调查资料,对工程进行定性与定量相结合的分析评价, 一般按下列步骤进行: ①对调查资料和数据的完整性、准确性进行检验,并依据核实后的资料数 据进行分析研究。 ②计算各项能够定量的经济、技术、社会及环境评价指标。运用调查资料 和各种有关评价参数,通过对历史资料的分析及对同类工程历史经验的参照, 对比工程实际效果和原规划设计意图,对比有、无工程的不同情况,计算出各 项定量指标的实际数值,并评价其优劣,对比后评价实际值与前评价预测值, 找出存在的问题,总结经验教训。 ③对难以定量的效益与影响,以及工程与所在地之间的多种社会因素进行 定性分析;判断各定性指标对经济、社会发展目标与当地环境影响的程度;揭 示工程实施过程中所在地各群体因工程导致的经济、社会变化而实际产生的各 1 4 种问题,揭示工程存在的经济、社会和环境风险,提出减轻或消除不利影响的 措施。 ( 5 ) 编制项目后评价报告。将上述调查分析评价成果,写成书面报告,总 结经验教训,提出对策和建议,提交委托单位和上级有关部门。后评价报告主 要章节应包括概述、过程评价、经济评价、影响评价、可持续性评价、综合评 价、后评价结论和建议等。 2 .3 .2
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