第九章行政复议.doc

第十章 行政复议制度课堂设计：本章依据行政复议法的规定和有关行政复议法的基本理论，对我国的行政复议制度作了系统阐述。由于行政复议制度与行政诉讼制度都是对受到违法具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织提供法律救济的制度，所以在学习过程中可以将本章的有关内容与行政诉讼法的相关内容加以对照，以加深理解，其重点是要理解和掌握行政复议的概念、特征、基本原则、受案范围、管辖以及行政复议所要遵循的程序。第一节 行 政 复 议 概 述一、行政复议的概念行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为具有行政职权的机关、组织及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，由受理机关以法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出行政复议决定的行政法律制度。对此概念，我们必须明确以下几点：首先，行政复议是一种依申请的行政行为。只有行政相对人以行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益为理由提起复议申请，才有复议机关对此进行审查并作出复议决定的行为。如果没有相对人的申请，行政复议也就不可能启动运行。当然，行政相对人的申请也必须符合法定条件和程序。其次，行政复议的复议主体是具有行政复议权的行政机关受理。行政复议只能由有复议权的行政机关进行，这里的复议权是指法律、法规授予对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的权力。按照行政复议法规定，行政复议机关通常是指与作出原具体行政行为的行政机关有领导或指导关系的本级人民政府或者其直接上级主管机关。最后，行政复议的目的是通过审查和纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以达到监督行政机关依法行使职权并保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的。二、行政复议的性质行政复议行为的性质，即行政复议的定性问题。关于行政复议的性质，目前学术界主要有以下三种观点：第一种观点认为，行政复议是一种纯行政性活动，属于具体的行政执法行为。第二种观点认为，行政复议是一种行政救济活动，与行政诉讼一起构成对行政相对人的合法权益提供救济和保障的法律制度。第三种观点认为，行政复议是一种行政司法活动，一方面，由于行政复议是由行政机关依职权作出，从而具有行政性；另一方面，行政复议是由行政复议机关作为第三者运用法定程序解决行政争议双方之间的纠纷，从而具有司法性质。上述观点各有利弊，但对于我们整体认识和把握行政复议的性质打下了基础，我们认为，行政复议的性质可以从以下几个方面来理解：（一）行政复议是具有一定的司法性的活动行政复议的司法性表现在：1、行政复议权与司法权的行使一样，都必须遵循“不告不理”的规则，即如果没有行政相对人依法提出复议申请，就没有行政复议程序的开始；2、在行政复议中，复议机关作为第三者对行政机关和行政相对人之间的行政纠纷进行审查并作出裁决，其地位类似于法院在司法审判中的地位；3、行政复议机关在复议过程中所适用的法定程序非常规范、严格，类似于司法程序；4、行政复议的最终目的是解决行政争议，其内容和实质就是解决争议，而解决争议就是司法行为的功能。（二）行政复议是具有行政内部监督属性的行为行政复议是由行政系统内部的行政机关对下级或其所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错的行为。它既不同于法院对具体行政行为的合法性进行审查而实施的外部监督行为，也不同于行政监察机关以职权主动实施的内部监督行政行为。因此，作为行政机关内部纠错机制环节的行政复议，应当兼顾效率和公平，以达到监督行政机关依法行政的目的。(三)行政复议还具有对行政相对人合法权益进行救济的属性行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，如果发现有违法或适当的情形就给予撤销或变更，从而使得行政相对人原被侵犯的合法权益得到救济和保护。因此，行政复议还是国家行政救济机制的重要组成部分。三、行政复议的特征（一）行政复议所处理的争议是行政争议。行政争议是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的纠纷，其争议的核心是具体行政行为是否合法、适当。行政复议不解决民事争议，如果行政主体针对民事纠纷进行调解或者仲裁，则不是行政复议，而是行政机关作出的民事调解行为或者仲裁行为。因此，划分行政争议与民事争议是区分行政复议和行政机关作出的其它行为的重要前提。（二）行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。前者是针对特定对象作出的、只对特定对象产生约束力的行为，如行政处罚、行政强制、行政许可等；后者是针对不特定对象制定的、具有普遍约束力并能反复适用的行为规范的活动，如制定和发布行政法规、规章和其它规范性文件等。按照我国行政复议法规定，行政复议以具体行政行为为审查对象，但认为规章以下的规范性文件违法，行政相对人可以在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出对文件的审查申请。行政相对人如认为行政法规、规章违法，只能按照立法法的规定，通过其它途径解决。（三）行政复议以书面审理为主要方式，必要时可以通过听证或者开庭审理的方式。这也是行政复议制度不同于司法审查制度的显著特征。行政复议采用书面审查方式的目的主要是确保行政复议的效率。因此，行政复议程序不得简单地照搬行政诉讼程序。第二节 行政复议的基本原则一、一级复议原则一级复议原则是指行政争议经行政复议机关一次复议并作出裁决即告终结，即使相对人对复议决定不服，也不得向行政机关再次申请复议，而只能寻求别的救济途径来解决。我国原行政复议条例曾明确规定：“除法律、行政法规另有规定的外，行政复议实行一级复议。”在行政复议法草案和修改稿中也规定：“行政复议实行一级复议制，法律另有规定的除外。”在现行行政复议法中虽未对一级复议原则作明确规定，但从具体的法条以及单行的法律、法规的规定来看，行政复议仍然以一级复议为原则，两级或多级复议为例外。我国行政复议以一级复议为原则，是基于以下两点考虑：第一，尽快解决行政争议。无论行政复议制度如何设置，如何完善，它终究是行政系统内部的一个自我纠错机制，从而具有自身难以克服的缺陷，即在审查具体行政行为时很难做到完全的客观、公正。如果采取多级复议，不仅不能避免本身的缺陷，反而增加行政成本，延迟解决行政争议的时间；第二，司法最终裁决。行政复议仅仅是给行政机关一个自我纠正错误的机会，对大多数行政复议决定不服，当事人还可向法院提起行政诉讼，由司法提供最后的救济和保障，因此，也没有必要实行多级复议。 但并非所有的复议案件均实行一级复议，也有例外情况，这主要是对某些专业性和技术性较强的行政管理领域，法律上规定了两级复议制。如我国海关法第46条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当先缴纳税款，然后自海关填发税款缴纳证之日起30日内，向海关书面申请复议，海关应当自收到复议申请之日起15日内作出复议决定；纳税义务人对海关的复议决定不服的，可以自收到复议决定之日起15日内向海关总署申请复议，对海关总署作出的复议决定仍然不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。”另外，对级别较高的行政机关作出的具体行政行为不服提起复议的问题，行政复议法也作了特别规定。如行政复议法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”在这里，级别较高的行政机关是指国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府，所以这条规定实际上是对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府对自己作出的复议决定的处理问题，即要么选择行政诉讼，要么选择两级复议终决制。二、合法、公正、公开、及时、便民原则行政复议法第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”这一原则包含以下5个具体原则：（一）合法原则合法原则是指行政复议机关及其工作人员在行政复议活动中应按照法定的权限和程序，对申请复议的具体行政行为和有关的抽象行政行为进行审查，并严格按照法律规定作出复议决定。其内容主要包括以下三个方面：1、主体合法。主体合法是指行政复议机关合法。一方面，行政复议机关必须是依法享有行政复议权并履行行政复议职责的行政机关，除此之外的行政机关及其它国家机关即使作出了行政复议决定，也不具有合法性；另一方面，不同的行政复议机关对不同的行政案件享有管辖权，某一行政机关即使是法律规定的复议机关，但如果对某一具体行政案件没有受理与审判权，也不得受理并审理该具体行政行为，否则，也不具有合法性；2、依据合法。依据合法是指行政复议机关在审理行政复议案件时适用的依据必须合法，即所依据的法律、行政法规、地方性法规、规章以及其它规范性文件等必须是现行有效而且合法。下列法律规定就不能作为行政复议的依据：第一、被申请复议的具体行政行为作出时，该法律规定尚未生效，且该法律规定不具有溯及既往的效力；第二、被申请复议的具体行政行为作出时，该法律规定已经丧失法律效力，包括自然失效和被明令宣布废止或因违法已被撤销等情况；第三、该法律规定与上位法律规定冲突或相抵触；3、程序合法。行政复议不仅要求依据实体法规定，而且要严格按照行政复议法和有关的法律、法规规定的程序进行，即行政复议机关在行政复议活动中必须遵循法定的方式、步骤、顺序和时限，不得违背。(二) 公正原则所谓公正，就是指公平正直，没有偏私。在行政复议中，由于行政复议机关既要对原具体行政行为进行合法性审查，又要对其进行合理性审查。公正原则就是指行政复议机关在进行合理性审查时，必须在法定幅度和范围内做到不偏不倚，不畸轻畸重。可见，合法是公正的前提，公正是合法的必要补充。如果说合法原则是对行政复议机关履行行政复议职责的本质要求，那么公正原则就是对行政复议机关高质量地履行行政复议职责的具体要求。因为，很多复议机关其实就是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，为了避免官官相护，上下相护，尤其要求行政复议机关体现公正的原则。在行政复议中，公正性原则体现在以下几个方面：1、申请人认为审理行政复议案件的工作人员与本案有利害关系，可能影响公正审理的，有权要求审理人员回避；2、在行政复议过程中，行政复议机关应当给申请人和被申请人同样陈述理由的机会，听取他们的意见，同时，要给予双方进行质证的机会，特别是在重大复杂的案件审理中，更应组织双方当事人就有关事实证据进行质证与辩论，以澄清事实，做出公正的复议决定；3、行政复议机关针对案件事实、性质、情节基本相同的案件不能给予不相同的处理或畸轻畸重，明显有失公正。（三）公开原则所谓公开，就是要增加透明度，要当事人与社会都能了解，以便保障申请人充分享有和切实行使其复议权利，也便于监督行政复议机关依法复议。行政复议遵循公开原则，是现代行政管理法制化的基本要求，也是行政复议的合法原则和公正原则得以实现的基本条件和外部保障。行政复议的公开原则具体表现在以下几个方面：1、材料公开。行政复议机关应当将案件有关的一切材料，包括被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，都应当公开，以便当事人查阅和有效参与到行政复议中去；2、过程公开。它要求行政复议机关的复议过程透明化、公开化，应尽可能听取当事人和第三人的意见，让他们更多地介入到行政复议的程序中。如行政复议法第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”3、结果公开。就是要求行政复议机关在作出复议决定时，必须制作行政复议决定书，并按时送达给行政复议当事人。行政复议决定书中必须载明行政复议结论、行政复议决定所依据的事实、理由和法律法规等规范性文件以及当事人负有的义务、履行期限和不服行政复议决定提起诉讼的权利和期限等。（四）及时原则及时原则又叫效率原则，是指行政复议机关应当在法定的期限内尽快完成对复议案件的审查，并作出复议决定。强调行政复议的及时原则，有以下几点理由：第一，行政复议实质上是一种行政活动，它必须体现现代行政管理的高效率特征；第二，行政复议也是行政相对人合法权益的救济途径，为了避免案件久拖不决使相对人的合法权益得到及时补救，也必须要求行政复议机关迅速处理；第三，大多数行政复议都不是终局裁决，行政相对人对此不服，还可以提起行政诉讼，寻求司法救济，因此，作为行政相对人合法权益保护和救济体系中的一个环节，行政复议也必须尽快结案。总之，行政复议不仅要依法作出公正裁决，还要注重效率。行政复议的及时原则体现在以下几个方面：1、受理复议申请要及时。行政复议法第17条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”可见，行政复议机关决定受理或不受理复议申请都要及时，尽快作出决断。2、对复议案件的审理和作出决定要及时。按照行政复议法的规定，行政复议机关要在决定受理行政复议申请的同时，确定复议案件的具体承办人员；负责法制工作的机构和人员应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送申请人；同时规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出复议决定，情况复杂，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。3、要及时敦促当事人履行行政复议决定。对申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的或者不履行最终裁决的行政复议决定，而复议决定又改变了原具体行政行为的，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，由行政复议机关责令其限期旅行，并追究有关人员的行政责任。（5）便民原则便民原则是指在行政复议活动中，应当尽量给行政复议申请人即公民、法人或者其他组织提供便利条件，最大限度地节省他们的人力、物力和财力，以确保他们顺利通过行政复议来维护自己合法权益不被侵犯。这条原则在行政复议法中得到了很好的体现，如行政复议机关受理复议申请，不得向申请人收取任何费用；公民、法人或者其他组织申请行政复议的期限从原行政复议条例规定的一般为15日延长到现在的一般为60日；行政相对人申请行政复议的方式，即可以书面申请，又可以口头申请；对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上级主管部门申请行政复议；申请人在申请行政复议时，即使没有提出行政赔偿请求，行政复议机关也可在作出复议决定时，以职权主动作出附带的赔偿决定等。三、复议期间不停止执行原则复议期间不停止执行原则是指行政机关作出的具体行政行为不因行政相对人提起复议申请而停止执行，即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，申请行政复议后，原具体行政行为在被依法撤销或改变之前，继续执行，对当事人产生约束力。行政复议法确定复议期间不停止执行原则是基于以下两点考虑：第一，行政机关是国家权力机关的执行机关，是代表国家行使行政管理职权的法定机关，其作出的具体行政行为具有法律上的确定力、拘束力和执行力，在没有被有权国家机关经法定程序认定违法而撤销之前，均推定合法，当事人必须服从；第二，由于行政机关是公共利益的代表者和公共秩序的维护者，如果只要行政向对人提起复议申请就可以停止具体行政行为的话，那么，行政相对人就会乐此不疲，经常逃避具体行政行为的执行，如此，将使整个国家行政管理无法正常进行，行政法律秩序无法良性运转，给国家和社会公共利益将造成重大损失。当然，行政复议期间不停止原具体行政行为的执行，是行政复议中必须遵循的一个原则，但由于具体行政行为的种类繁多，性质多样，有的具体行政行为明显违法或适当，如果不停止执行，将会给行政相对人带来难以弥补的损失，甚至给国家和社会造成重大损失，因此，行政复议法第21条在规定了此原则后，又规定了可以停止执行的四种例外情况，它们是：（一）被申请人认为需要停止执行的复议期间，作为被申请人的行政机关认为自己作出的具体行政行为违法或适当，如果不停止执行，将会给行政相对人的合法权益造成难以弥补的损失，自己也将承担行政赔偿责任等不利后果。当然，被申请人不是随心所欲地认为，而必须向受理行政复议的机关说明理由，并由行政复议机关对该力又进行审查，其目的是为了防止被申请人徇私情、滥用职权。（二）复议机关认为需要停止执行的行政复议机关一般是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，从而对被申请人一般享有监督权。因此，行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，如果初步认为其违法或不当，继续执行该具体行政行为，将会给申请人造成难以弥补的损失，就可以作出暂停止执行该具体行政行为的决定。这样做，即有利于行政复议机关履行监督职责，纠正被申请人的错误，又有利于保护行政相对人的合法权益。（三）申请人申请停止执行，行政复议机关人为其要求合理，决定停止执行的在被申请人和行政复议机关都没有主动决定停止执行原具体行政行为的情况下，申请人可以提出停止具体行政行为的申请，再由行政复议机关作出是否停止执行的决定，因此，它实际上是对前两种情形的补充。只不过，在这种情形下，是否停止执行的决定权仍由行政复议机关拥有，即申请人提出申请后，必须由行政复议机关进行认真审查，如果认定申请理由成立，则及时决定停止该具体行政行为的执行。一般来说，行政复议机关决定停止执行该具体行政行为，应当具备三个条件：（1）具体行政行为有可能违法或适当；（2）具体行政行为的继续执行，将会给申请人造成难以弥补的损失；（3）具体行政行为停止执行不违背国家利益和社会公共利益。（四）法律规定停止执行的除上述情况外，其它法律还会直接规定某些具体行政行为在一定条件下可以停止执行。不过，这里的法律仅指由全国人大及其常委会所制定的法律，不包括法规和规章。目前，我国法律规定因申请行政复议而停止执行的具体行政行为一般限于限制人身自由的行政处罚。如治安管理处罚条例第40条规定：“对治安管理处罚提出申诉或提起诉讼的 ，在申诉或诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。”四、全面审查原则全面审查原则，是指行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，既要审查其合法性，也要审查其适当性；既要审查具体行政行为本身是否合法，还要对具体行政行为所依据的非法律、法规、规章和国务院的规定的其它规范性文件的合法性进行审查的全面审查原则。全面审查原则，虽未明确写进行政复议法中，但却体现于行政复议法的具体规定之中，成为区别行政诉讼的一个特有原则。一方面，鉴于行政复议机关与被申请人原则上为上下级关系的体制构建，使得行政复议机关有权对下级行政机关行使行政职权行为进行全面监督，即对具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查。审查其合法性的标准：（一）作出具体行政行为的主体是否合法，是否具有行政主体资格，是否超越职权和滥用职权；（二）作出具体行政行为的证据是否确凿、充分；（三）作出具体行政行为的程序是否合法；（四）作出具体行政行为时适用法律、法规等是否正确。审查其合理性的标准：（一）是否符合立法的目的和精神；（二）是否有合理正当的动机；（三）是否建立在正当的考虑基础之上；（四）是否畸轻畸重和不同等对待。要注意与前面所讲的合法、公正原则相区分，前者是从行政复议机关审查的对象，即审查什么的角度来讲的；而后者是从行政复议机关行为的角度，即怎么审查来讲的。另一方面，鉴于依法行政，有错必纠的原则，使得行政复议机关在行政复议过程中对具体行政行为是否合法合理进行审查的同时，也可以对具体行政行为所依据的非法律、法规、规章和国务院的规定的其它规范性文件的合法性附带进行审查。五、不适用调解原则不适用调解原则是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，只能依法对申请复议的具体行政行为的合法性和适当行进行审查并作出裁判，而不能采用调解的方法，也不能用调解的方式结案。我国原行政复议条例第八条规定：“复议机关审理行政复议案件，不适用调解。”这条规定明确了行政复议不适用调解的原则。现行政复议法虽然没有再明确规定，但该原则从行政复议法第4条所规定的“坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”和第28条所规定的复议决定中类中仍可体现出来。“有错必纠”强调对违法或适当行为坚决依法处理，没有调解的余地；在复议决定的种类中只规定了维持、撤销、变更、确认违法及责令履行法定指责5种，而没有可以以调解方式结案的规定，说明了事实上也不认可行政复议中可以调解的行为。行政复议过程中不适用调解原则主要是基于以下两点考虑：（一）行政机关只能依法行政，不享有处分权。行政复议主要是对具体行政行为进行审查，而具体行政行为是行政机关行使行政职权的结果。作为国家权力之一的行政职权属于共权力，与国家利益和社会利益相联系，与行政职责不可分割。因此，作为国家权力机关的执行机关，行政机关只能依法行使职权，不能自由处分。行政机关虽然也享有一定的行政自由裁量权，但这种自由裁量权是在法定的范围和幅度内公正合理的进行裁量的权力，也不是可以随意处置的权力，作为行政相对人的公民、法人和其他组织更无权参与对行政职权的处分。因此，行政职权的性质决定了行政复议中不适用调解。（二）调解一般存在于对民事纠纷的处理和解决中，因为民事争议的双方都有权自由处分其民事权利，可以部分或全部地放弃或转让自己的利益，因此，可以进行调解。但在行政复议中，一则处理的是行政争议，非民事争议；二则行政机关虽然也可作为第三人参与对民事纠纷的调解或处理，但当事人对行政机关的调解或处理不服，只能依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，而不能向行政机关的主管机关申请复议，也就谈不上行政复议的调解。因此，在行政复议中缺乏适用调解的前提和基础。值得注意的是，行政复议不适用调解，是指在行政复议中对具体行政行为的合法性和适当性进行审查和处理时不适用调解，但在对行政复议案件中有关赔偿的部分则可以适用调解。另外，行政复议不适用调解，不排斥在行政复议活动中，行政复议机关对双方当事人作法制教育工作，这样做，有利于宣传、贯彻、执行法律、法规，有利于行政复议决定的执行。第三节 行政复议范围 一、 行政复议范围概述 （一）行政复议范围的概念行政复议范围是行政复议制度中必不可少的核心内容之一。所谓行政复议范围，又称复议机关受案范围，是指法律规定的行政复议机关受理行政争议案件范围，即公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提出复议申请，由行政复议机关受理并解决行政争议的权限范围。明确此概念有以下几个方面的意义：首先，它决定了行政相对人的合法权益能够得到行政司法救济的程度。对公民、法人或者其他组织来说，行政复议申请范围也就是对行政行为不服向复议机关提出申请，请求复议机关保护其合法权益和提供救济的范围。只有列入行政复议范围的事项，行政相对人才能要求复议，行政复议机关也才能进行行政复议，相反，没有列入行政复议范围的事项，公民、法人或者其他组织就不能求诸于行政复议渠道。因此，行政复议范围的大小也是我国通过行政司法的途径对公民、法人或者其他组织合法权益的保护程度的重要标志。其次，它也决定了行政复议机关实行内部监督的范围。行政复议就是由行政复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，以便纠正违法和失当的行政行为，从这个角度来说，行政复议实际上是行政机关内部监督的一种方式，行政复议机关所享有的复议权实际上也是一种监督权。因此，行政复议范围是对行政复议权的界定，对行政机关来说，就是其行政行为接受复议机关行政监督的范围。其范围的大小，直接决定了行政复议机关对原行政机关行使职权进行有效监督的深度。最后，它也确定了与其它监督行政方式的划分界限。我国监督行政的方式很多，包括执政党的监督、权力机关的监督、人民法院的监督、行政机关内部的监督以及人民群众和新闻舆论的监督等等。每一种监督均有其特定的监督职能和监督范围。如执政党的监督主要是侧重对行政机关执行政策和组织纪律方面的监督；权力机关的监督主要是对行政机关立法行为和其它抽象行政行为的监督；司法监督主要是对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查和监督；行政监察机关的监督主要是对行政机关及其工作人员违反政纪行为的监督等。而行政复议机关的监督范围比较广泛，即对原行政机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行全面审查，又可对部分抽象行政行为进行审查。因此，确定行政复议范围不仅明确了行政复议机关与其它内部行政监督机关的职能分工，也明确了行政复议与其它外部监督行政方式的划分界限。（二）确立复议范围的标准和方式1、确立复议范围的标准行政复议以行政争议为处理对象，而行政争议的范围和种类及其广泛，全部由复议机关进行审查和处理，既不现实，也不可能，如何确立行政复议受案范围呢？我国行政复议范围的确定取决于我国政治、经济、文化以及法治水平的实际情况，具体讲有以下三个标准：（1）最大限度地保护行政相对人的合法权益，同时结合我国行政复议制度发展的现状。行政复议作为一种行政监督和行政救济的重要形式，其立法宗旨之一就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政复议范围越大，它所保护的行政相对人的合法权益的范围也就越大，因此，在确立行政复议范围时，只要条件许可，应尽可能扩大行政复议范围，以充分发挥其保障行政相对人合法权益的功能。但过于扩大行政复议的范围，让相对人不受限制地申请行政复议，不仅会影响行政机关效率，可能对国家利益和公共利益的损害都有重大影响，并且有些争议因为国家政权体制、专业技术、法治现状等因素影响，暂时还不适宜纳入复议范围。因此，确立复议范围，既要考虑行政相对人合法权益的保护，又要考虑行政复议制度的现实情况。（2）符合行政机关与其它国家机关在处理行政案件上的合理分工。因行政机关行政行为导致的行政争议范围广泛、种类很多，而作出具体行政行为的行政机关只是国家机关系统中的一个组成部分，对这些行政争议不可能全部由行政复议机关受理和审查，复议机关只对一部分行政争议予以复议，对其它行政争议则由其它国家机关给予解决。如行政机关内部工作人员对行政机关给予的行政处分或者其他人事处理决定不服的，就不能向行政复议机关申请复议，而只能向其上级机关、行政监察机关或者人事部门提起申诉；对因行政机关就有关民事纠纷作出的调解、处理不服的，也不能提起行政复议，但可向仲裁机关或者人民法院提起诉讼解决。（3）注意稳定性和灵活性相结合。为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，行政复议范围的确定应当相对稳定，即对哪些行政行为属于行政复议范围，哪些行政行为不属于行政复议范围尽可能作出明确、具体的规定，以便于行政复议机关操作和行政相对人理解，并确保法治的稳定。但为了适应一些可能出现的新情况或将来可能发生的变化，在确定复议范围时，又必须有一定的灵活性，为那些暂不确定的行政争议留下拓展的空间和余地。 2、复议范围确立的方式世界各国确立复议受案范围的方式一般有三种：第一、概括式。概括式是由统一的行政复议法对行政复议范围作出原则性的概括规定。这种方式的优点是简单、全面、不会发生遗漏。但也有过于宽泛和不易具体掌握的缺陷。第二、列举式。列举式是由法律逐一对属于和不属于行政复议范围的案件分别进行列举。因此，列举式又有肯定式列举和否定式列举两种。这种方式的优点是具体、细致，受案或不受案的界限分明，易于掌握。但缺陷是难以穷尽列举，从而使得行政复议机关对遗漏列举案件无所适从。第三、混合式。混合式又称为结合式，即对行政复议范围的规定既有概括式列举，又明确有列举式规定，其优点是发挥前两种方式的长处，避免各自的不足，不失为确定行政复议范围的较好方式。我国行政复议法对复议范围的规定便是采用的混合式列举方式，甚至可以说是复杂的混合式。具体表现在：总概括式。如行政复议法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”肯定列举式。如行政复议法第6条第1项至第10项具体列举了属于行政复议机关受理的各类具体行政案件；列举中的概括式（又叫小概括式或分概括式）。即在肯定列举式中，对一些目前难以列举全面，且属于复议范围或今后将要纳入行政复议范围的行政案件又运用概括式作补充，如行政复议法第6条第11项规定：“认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的。”否定列举式。即对不属于行政复议范围的事项作了排除式规定，如行政复议法第8条对内部行政行为和民事纠纷的调解和处理行为的排除规定。此外，行政复议法第7条还对可附带提起审查申请的抽象行政行为作了肯定式列举。由此可见，我国行政复议法对复议范围采取的这种确立方式既简单明确又较为全面，既照顾目前法制建设实际，又为我国复议范围逐步扩大提供了发展余地，因此是较为科学的。 二、可申请复议的具体行政行为 按照行政复议法第6条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为属于下列情形之一的，可申请行政复议：（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服的。行政处罚是指具有法定处罚管辖权的行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织实施的一种行政法律制裁。凡是行政主体作出的、影响行政相对人权益的行政处罚，行政相对人不服，都可提起行政复议。行政处罚是行政复议范围内最主要的具体行政行为，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销执照、行政拘留等；（二）对行政机关作出的行政强制措施决定不服的。行政强制措施是指行政主体实施行政管理，为实现行政目的或为了国家及社会公共利益，对相对人的人身及财产等实施强制而采取的措施。行政强制措施又分为：限制人身自由的强制措施，如留置盘查、强制扣留、强制隔离、强制遣送、强制戒毒等；限制财产流通的强制措施，如查封、扣押、冻结等；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的。这类行为属于行政机关作出的行政许可行为范畴，对相对人产生的影响往往比直接侵犯人权、财产权还严重，因此，可以申请复议；（四）对行政机关作出的关于确认不动产的所有权或者使用权的决定不服的。依照法律规定，这些不动产主要是指土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的。经营自主权是指企业等经济组织及公民在经济活动中独立享有民事权利和民事义务而不受他人非法干涉的权利。行政机关对这种权利的侵犯，将直接影响行政相对人的财产权，因此，法律允许相对人对这类行为不服提起行政复议；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的。农业承包合同实际上是行政合同的一种，由于行政机关享有行政优先权，如果行政机关主动变更或者废止农业承包合同并对农民财产权造成侵害的，也可申请行政复议；（七）认为行政机关违法要求履行义务的。义务法定，如果行政机关在法律规定之外要求行政相对人履行义务，属于乱摊派行为，当然可申请行政复议。这种乱摊派行为包括违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其它义务等。（八）认为行政机关不依法办理行政许可等事项的。行政相对人认为自己符合法定条件而向行政机关申请许可证、执照、资质证、资格证等证书或者申请行政机关审批、登记等有关事项的、行政机关拒绝办理或不予答复，由于这些证书是相对人从事某种职业的前提条件，因此，也属于申请行政复议的范围。（九）认为行政机关不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责的。行政机关是公共利益和公共秩序的维护者，对涉及行政相对人人身权、财产权和受教育权有法定保护职责的行政机关，经行政相对人申请，必须及时依法履行。行政机关拒不履行或者不予答复的，行政相对人可以提起行政复议申请。（十）认为行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。（十一）认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的。这是一条概括性规定，即虽然不属于上述列举情形的具体行政行为，但只要侵犯了行政相对人的合法权益，而又不属于法律明确规定不得申请复议的具体行政行为，行政相对人都可向行政复议机关申请复议。三、附带申请复议的抽象行政行为抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性文件的行为。它包括国务院制定、发布行政法规的行为，国务院各部委制定发布部门行政规章的行为，地方省级人民政府、省政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府及经济特区的政府制定发布地方行政规章和各级各类行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等行为。我国原行政复议条例明确规定将抽象行政行为排除在行政复议范围之外，主要基于三点考虑：一是制定抽象行政行为的权力，实质上属于立法权，来源于国家权力机关的授予，因而，对其监督和审查应由国家权力机关来进行；二是我国宪法、立法法及有关组织法已经对解决抽象行政行为违法或适当的问题规定了专门的途径；三是抽象行政行为针对的一般是不特定的、较大范围内的对象，而由行政复议机关通过对对象特定的个案的审查来决定对象不确定的抽象行政行为的合法、适当与否，本身就不合理，也不适宜。虽然，我国宪法和法律确立了一套比较完备的对抽象行政行为的审查备案制度，但近年来，有不少学者以现有抽象行政行为审查监督制度缺乏可操作性、不符合法治的精神和原则、不符合国际潮流以及实践中形同虚设，难尽人意等理由，要求将抽象行政行为至少部分抽象行政行为纳入行政复议范围和司法审查范围的呼声日趋高昂。而行政复议法则顺应潮流，率先将部分抽象行政行为纳入了行政复议范围。我国行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政机关提出对该规定的审查申请：（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”对此规定，我们必须掌握以下三点：1、对抽象行政行为提出复议审查不能单独提出，只能附带提起。也就说，对抽象行政行为的复议申请是以对具体行政行为的复议申请为前提和必要条件，没有对具体行政行为提起复议申请，也就不会有对抽象行政行为的复议审查。因此，我国对抽象行政行为的审查是附有条件的，但却迈出了法治的一大步，有着重要的理论和实践意义。2、能够附带提起审查的抽象行政行为只是全部抽象行政行为中的一部分。并非所有的抽象行政行为都能够由相对人提起对具体行政行为的复议申请时一并提起，这不现实，也不可能。目前只能对规章以下的各种规定（即其它规范性文件）可以附带提起复议申请审查，对于行政法规和行政规章，就不能附带提起复议审查申请，也即行政法规、行政规章仍然被排除在行政复议范围之外。3、对抽象行政行为的复议申请内容也仅限于该行为是否合法，而不包括合理问题。因为抽象行政行为针对的对象极为广泛，而在作出时，也只能以大多数的利益为参照，对某些对象可能不合理，如果允许对抽象行政行为的合理性也提出审查申请，不仅难以判断，而且也没有意义。四、不可申请复议的事项我国行政复议法除了用肯定的列举方式规定了属于行政复议范围的各种各类行政案件之外，还采用了否定列举式规定了不属于行政复议机关受理的几类事项，这就使得申请行政复议与不能申请复议的界限更加明确，不仅便于行政复议机关对行政案件的准确受理，也十分便于公民、法人或者其他组织具体区分与掌握，防止出现申请复议的错误。根据行政复议法第8条规定，下列两类事项不属于行政机关复议范围： （一）行政处分或者其他人事处理决定行政处分是指国家行政机关按照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家行政机关工作人员的一种行政制裁。它包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6种。行政机关的其它人事处理决定，是指行政机关根据国家公务员暂行条例等有关规定，对国家行政机关工作人员作出的奖惩、任免、调动、考核以及工资、休假、离退休、辞职、住房、福利待遇等有关人事方面的决定。行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定，都是针对行政机关内部工作人员的，因而属于内部行政行为。行政复议将其排除在受案范围之外，主要有两点考虑：（1）行政处分或者人事处理决定涉及的双方是具有行政隶属关系和人身依附关系的行政机关与其工作人员，如果有侵害权益的事实存在，也只是对行政工作人员的公务员身份或资格的评价，而不牵涉到其作为公民的合法权益的侵害；（2）我国法律、法规已经对这类行为引起的纠纷规定了专门的救济渠道，即不是通过行政复议途径来解决，而是通过向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申诉来解决。（二）对民事纠纷的调解或者其他处理行为行政机关对民事纠纷的调解或者其他处理是指行政机关作为第三方对公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷进行的处理。行政复议法将行政机关的这类行为列为不属于行政复议范围的事项是基于以下几点考虑：（1）这种调解或处理行为虽然与职权有关但不是行政行为。因为调解或处理是否成功不是取决于行政机关依靠具有强制力的行政职权而是取决于当事人双方的意思表示。如果当事人不愿意调解或者调解不成，行政机关不得强制调解，必须尊重当事人的主观意愿。（2）行政机关虽然参与了民事纠纷的调解或处理，但不会因为行政机关的此行为给双方当事人造成合法权益的侵害。因为行政机关在调解或处理过程中自始自终扮演的都是居间者角色，只负责协调、说服教育和劝导 ，能否调解以及能否最终达成协议，不是取决于行政机关而是由双方当事人主观自愿处分自己民事权利的结果。（3）其它法律、法规已为此类行为设置了救济途径。即如果对民事纠纷调解不成或者不服行政机关的调解或处理，既可以依法向有关仲裁机关申请对民事纠纷进行仲裁，也可向人民法院提起民事诉讼。需要注意的是，如果行政机关进行强制调解强迫当事人接受调解的结果并强迫当事人履行调解协议，则行为的性质发生了变化，即调解行为已带有行政机关的强权特征，行政职权在调解行为中已发挥了关键作用，当事人对此不服，则可以对行政机关的强制调解行为申请复议或者提起行政诉讼。第四节 行政复议的机关与管辖一 、行政复议机关与行政复议机构行政复议机关是承担行政复议职能、行使行政复议审查权的国家机关。依法履行行政复议职能的行政机关是行政复议机关，但正如行政主体的行政职权需要通过其内部的工作机构及工作人员实际行使一样，行政复议机关对行政复议的受理、审查及作出决定等行为最终需要由其相应的内部机构作出，所以行政复议机关内部设立了具体负责办理复议案件的机构，这些机构就是行政复议机构。行政复议机构是具体处理复议案件的机构，复议机构一般是复议机关内负责法制工作的机构。行政复议机关内设机构，二者在行政法上的地位具有原则性的区别。行政复议机关是一个独立的行政主体，它符合行政主体所必需具备的条件，即它能享有行政权，能以自己的名义对外行使职权，并能以自己的名义独立承担相应的法律后果；具体而言，我国的行政复议机关主要有县级以上（含县级）各级人民政府以及依法履行行政复议职责的人民政府的部门；行政机构是行政机关的内设机构，对外不具有由行政法律规范所授予的行政职权，不能独立对外行使权力，它只能以行政复议机关的名义对外行使职权，其行为后果由行政复议机关承担，在行政复议中，复议机关是以自己名义独立行使复议权力的机关，而行政复议机构是不能以自己的名义独立地作出复议决定的，复议机构作出的复议决定是一种初步裁决，经复议机关首长个人或集体讨论认可，批准后，要以复议机关的名义作出并送达。我国行政复议职能由行政系统承担，且承担行政复议职能的行政机关并不是独立于行使行政管理职能的行政机关的、由特别设立的专门行政机关处理，而是采取复议机关与行政机关一致的原则，即具有行政管理职权的行政机关也就是承担行政复议职责的行政复议机关。只不过在行政复议过程中遵循作出行政行为的机关不受理因对自己作出的行政行为不服而提起的行政复议申请，而实行行政复议由其上一级行政机关受理的原则，这就意味着最为基层的行政机关则不可能承担行政复议的职能。在实践过程中，一般由各级政府的法制工作机构或行政机关的法制工作部门实际履行复议职责，因为它们均负有本机关规范性文件的起草任务或下级行政机关的规范性文件草案的审查工作，对本机关系统的法律，法规最熟悉，复议审查的主要问题之一，就是审查有关行政行为是否合乎法律法规等。因此，由法制工作机构承担复议职责比较合适。二、行政复议的管辖 行政复议管辖，是指行政复议机关受理复议申请的权限和分工，即某一行政争议发生后，应由哪一个行政机关来行使行政复议权。管辖是行政复议机关复议活动发生的基础，也是其复议活动合法化的前提。我国行政复议法采纳的是许多国家多年实行的“上一级复议”的原则，即受理行政复议申请的复议机关一般应是作出被申请复议的具体行政行为的行政机关的上一级行政机关，它们之间存在直接的层级关系，如民政部与省、自治区、直辖市的民政厅（局）等。当然，采用该原则，也有法定例外情况。行政复议实行上一级复议的好处是：1、避免本行政机关复议自身行政行为的偏颇，增加公正性；2、避免层级过高（如上二级、上三级等）给公民、法人和其他组织带来的时间长、距离远、财力支出大等负担和麻烦，符合便民原则；3、存在层级关系的上一级行政机关对被申请人的工作情况经常的、具体的、及时的有所了解，便于及时、准确复议。所以，上一级复议制是许多国家长期采取过的一项行政复议原则。我国行政复议法第12、13、14、15条对管辖作了如下规定：（一）对人民政府部门的行政复议管辖1、县级以上（含县级）地方各级人民政府部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府，也可以向上一级主管部门申请复议。这就是说，该部门存在二个上一级行政机关，都有权受理行政复议申请。向哪一个上一级机关申请行政复议，本着便民原则，由申请人自由选择。2、对实行垂直领导的海关、金融、国税、外汇、管理等行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，只能向其上一级主管部门申请行政复议。（二）对地方各级人民政府的行政复议管辖1、对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。2、对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地