国家公务员制度的产生.doc

三、国家公务员制度的产生改革开放以来，中国党和政府做出各种努力，不断探索和改革传统的干部人事制度。 1984年，中央提出要制定国家机关工作人员法，后因国家机关人员范围过大，故改名国家行政机关工作人员条例。1988年，为推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。1993年8月14日，国务院颁布国家公务员暂行条例，同年10月1日起开始实施。此后，国家相继颁布了12个全国性的有关国家公务员制度的单项法规、规章，标志着公务员制度的确立。2005年4月27日，第十届全国人大会常委会第十五次会议通过了中华人民共和国公务员法，自2006年1月1日起开始实施。四、公务员的概念、范围、权力和义务（一）公务员的概念在国外，公务员的概念有大有小，范围也不尽一致，但主要有三种类型：一是将公务员限定在行政系统内，并排除选举职和任命职。按照这一划定，公务员一般是指政府中事务次官以下的所有工作人员，有的国家称之为“常任文官”或“事务官”。这一类型以英国最为典型。英国文官是指那些不与内阁共进退、经过公开竞争考试、无过失即可长期任职的常任文职人员，其范围上自常务次官，下至清洁工。二是将公务员范围扩大到整个行政系统的所有工作人员，包括选举产生和政治任命的政务官在内。美国即属这一类型。美国是实行“三权分立”较为典型的国家，行政部门的文职官员统称“文官”（“公务员”），包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的其他文职人员，而立法部门的参议员和众议员、国会雇用的职员以及司法部门的法官均不属文官。而且适用公务员法规的只是职类人员和非职类人员，不包括军事人员。三是将所有国家机关，包括立法、行政、司法三大系统的工作人员以及公共企事业单位的人员（如邮局职工、公共汽车司机等）统称为公务员。法国属于这一类型。在法国，公务员包括中央、大区、省、市镇及其公务法人的行政组织中的文职人员、议会工作人员和司法部门的法官、军事人员以及工商业性的国家管理部门、公用事业和公立公益机构的人员。按照中华人民共和国公务员法（以下简称公务员法）第二条的规定，公务员必须同时具备三个要件：一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会公共事务职能；二是纳入国家行政编制；三是由国家财政负担工资福利。依据上述界定，中国公务员实际上包括除工勤人员以外的七类机关工作人员，即在中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中的工作人员。按照这一范围，中国目前公务员的数量大致为600万人。此外，依据公务员法第一百零六条的规定，具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。（二）公务员的权利与义务公务员的义务与权利是公务员制度的重要组成部分。公务员的身份一经确立，就需要从法律上明确国家与公务员的关系。国家有权要求公务员履行其法定的应尽职责，同时也有义务保障公务员为更好地履行职责所必需的权利；公务员有忠实履行其职责的义务，同时也有权依法要求为履行其职责所必需的权益保障。公务员的权利和义务是一个不可分割的整体，没有一定的权利，就无法执行公务；没有一定的义务，就不能防止公务员滥用职权。只有既享受权利又履行义务，才能保证公务员依法行政。1.公务员的义务按照公务员法第十二条的规定，公务员必须履行九项义务：一是模范遵守宪法和法律；二是按照规定的权限和程序，认真履行职责，努力提高工作效率；三是全心全意为人民服务，接受人民监督；四是维护国家的安全、荣誉和利益；（二）公务员的权利与义务公务员的义务与权利是公务员制度的重要组成部分。公务员的身份一经确立，就需要从法律上明确国家与公务员的关系。国家有权要求公务员履行其法定的应尽职责，同时也有义务保障公务员为更好地履行职责所必需的权利；公务员有忠实履行其职责的义务，同时也有权依法要求为履行其职责所必需的权益保障。公务员的权利和义务是一个不可分割的整体，没有一定的权利，就无法执行公务；没有一定的义务，就不能防止公务员滥用职权。只有既享受权利又履行义务，才能保证公务员依法行政。1.公务员的义务按照公务员法第十二条的规定，公务员必须履行九项义务：一是模范遵守宪法和法律；二是按照规定的权限和程序，认真履行职责，努力提高工作效率；三是全心全意为人民服务，接受人民监督；四是维护国家的安全、荣誉和利益；五是忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的决定和命令；六是保守国家秘密和工作秘密；七是遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；八是清正廉洁，公道正派；九是法律规定的其他义务。公务员未能履行应尽义务的，即视为违纪行为，轻者进行批评教育，重者给与行政处分，触犯刑律构成犯罪的，依法追究刑事责任。2.公务员的权利公务员的权利，即国家法律基于公务员的职责和身份，对公务员有资格享受某种权益，有权做出或不做出某种行为以及要求他人做出或不做出某种行为的许可和保障。按照公务员法第十三条的规定，公务员享有的权利有八项：一是获得履行职责应当具有的工作条件；二是非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；三是获得工资报酬，享受福利、保险待遇；四是参加培训；五是对机关工作和领导人员提出批评和建议；六是提出申诉和控告；七是申请辞职；八是法律规定的其他权利。五、公务员职位分类制度职位分类是现代公务员制度的基础，也是公务员管理的出发点。现代公务员职位分类制度主要由两种基本方式：一是以英国为代表的品位分类制，一是以美国为代表的职位分类制。前者是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；后者是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。近年来，两种分类方式有相互兼融的发展趋势。中国公务员职位分类制度以职位分类为导向，同时兼顾和吸收品级分类的合理因素。1.职位与职位分类职位是职位分类的基础，是特定职务、职权、职责的集合体，由符合一定规格标准的公务人员担任。职位具有四个基本特征：其一，职位是以“事”为中心确立的；其二，职位数量是有限的；其三，职位可按不同的标准分类，且可按照职责程度的不同，划分为若干等级；其四，职位不随人走，同一职位可在不同时间由不同的人担任。职位分类，即对机关的各种常任职位进行分类划等。也就是说，依据规范化标准，将机关的工作职位按业务性质、繁简难易程度、责任轻重及所需资格条件进行分析评价和整理，并对各种职位制定“职位说明书”，表明各职位的名称、编号、工作性质和内容、职责与权利范围、同相关职位的关系、任职者应具备的资格、工作条件、工资待遇、升迁途径、培训方式等，以便对从事不同工作性质的人，用不同的要求和方法管理，对同类同级的人员用统一的标准管理，从而实现人事管理的科学化。按照公务员法第十四条的规定，中国公务员的职位类别按照其职位性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。综合管理类职位是指履行综合管理及机关内部管理等职责的职位，具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。专业技术类职位是指履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。这类职位具有纯技术性（只对专业技术本身负责）、不可替代性和技术权威性等特征。行政执法类职位是指行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。这类职位具有纯粹执行性、现场强制性等特征，主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保等政府部门，且只存在于这些政府部门中的基层单位。需要指出的是，其一，除上述三类职位外，还有分别行使国家审判权与检察权的法官、检察官职位。其二，国务院可根据管理实践的需要，依据公务员法的授权，增设其他新的职位类别。2.公务员的职务由于不同的职位类别具有不同的性质、特点和管理需要，因此需要设置不同的职务序列与之相对应。（1）根据产生、任免方式及管理主体的不同，中国公务员法将公务员分为领导职务和非领导职务。领导职务是指在各级国家机关中，具有组织、决策、指挥等职能的职务，即机关的领导人员。其职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务是指在各级国家机关中不具有组织、决策、指挥职能的职务，其职务层次在厅局级以下。其中，综合管理类非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。公务员法没有规定综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列。（2）根据任用方式的不同，中国公务员法将公务员分为委任制公务员和聘任制公务员。委任制公务员经录用、调任或公开选拔进入公务员队伍后，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退，保留公务员身份直至退休。聘任制公务员则按照平等自愿、协商一致的原则与机关签订期限为一至五年的聘任合同，聘任期满，任用关系自然解除，不再保留公务员身份。（3）国家根据法官、检察官的工作特点，设置相应的职务。3.公务员的级别级别是确立公务员工资以及其他待遇的重要依据，也是公务员职业发展的重要渠道。世界各国在确定公务员的级别时所强调的因素有所不同：有的强调职位因素，依职位的级别确定公务员的级别；有的强调公务员的身份、经历、学历等自身条件。中国公务员法第十九条规定，确定公务员级别的依据有四个：一是公务员所担任的职务（领导职务或非领导职务以及职位的责任大小、工作难易程度）；二是公务员的工作实绩；三是公务员的德才表现；四是公务员的资历（主要包括任现职的时间和工作年限）。其中，职务与工作实绩属于