关于完善法律援助制度的几点思考.doc

关于完善法律援助制度的几点思考 法律援助制度对和谐社会的构建具有十分重要的作用现阶段法律援助制度面临着种种困境机构定性、政府履职、受援范围、困难标准等方面存在的问题在实际工作中逐渐显现如何进一步完善法律援助制度已成为我们目前亟待解决的问题通过工作实践笔者认为法律援助制度所面临的困境是多方面的解决其困境的方法也应该是多样化的并对解决上述问题的必要性和可行性做了一些思考和分析特提出来与同行探讨 一、法律援助制度在构建和谐社会中的意义与作用 社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会法律援助制度与构建和谐社会关系密切法律援助作为一项法律保障制度通过为社会贫弱群体提供法律援助可以有效的解决利益纷争促进社会安定有序维护困难群众的合法权益使全体公民各得其所、和谐相处对推进民主法治建设、实现公平正义、构建和谐社会具有十分重要的作用 (一)法律援助是法制健全、社会文明进步的标志法律援助作为一项法律制度在法律体系中占有重要的位置至今世界上共有一百多个国家以宪法或法律的形式确立了法律援助制度建立法律援助制度确保公民权利已成为衡量一个国家法制健全、社会文明进步的重要标志是民主法治水平的体现国务院法律援助条例(以下简称“条例”)的颁布和实施是我国社会主义法制走向健全、人权受到特别保护的重要里程碑也是我国法律体系与国际法律体系接轨的标志全国文明城市测评体系规定：全国文明城市必须“建立有政府财政保障的法律援助机构”法律援助已成为我国文明城市的必备条件和标志 (二)法律援助是维护社会公平正义的重要手段一个国家法律体系是否公平国际上通行的标准是看有没有完善的律师制度;而一个社会是否公平的标准是看有没有完善的法律援助制度法律援助制度旨在对社会弱势群体提供法律帮助保护其合法权益得以实现而不致成为空中楼阁保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别而平等地享受到法律的终极关怀最大限度地保障“公民在法律面前一律平等”法律援助有助于实现所有公民法律意义上的公平和正义 (三)法律援助是维护社会稳定的有效措施社会主义和谐社会核心在和谐本质在和谐当前随着改革发展的深入各种社会矛盾也逐渐暴露拖欠民工工资产生的暴力事件、自杀事件征用农民土地与城市拆迁问题产生的群众上访并与政府发生冲突的事件近年来诸见报端影响到社会和谐与稳定究其原因很大程度是因为群众经济困难没享受到必要的法律援助或法律意识薄弱而使问题未能在法律范围内得到解决进而产生社会不和谐之音如何有效地处理各种矛盾让政府倾听贫弱者的呼声关注贫弱者的愿望解决贫弱者的困难维护贫弱者的尊严已成为构建和谐社会进程中政府的一个重要课题法律援助机构作为政府设立的解决利益冲突问题的渠道之一通过积极有效地履行法律赋予的各项职能有效推动了社会经济建设健康协调可持续发展确保了社会的稳定 二、法律援助制度在立法和司法实践中需要解决的问题 我国实施法律援助制度十多年来法律援助在维护公平正义和社会稳定等方面发挥了重要的作用有力地促进了经济建设和社会文明进步但是制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善而理论上没有终点的动态过程从这个意义上讲法律援助制度没有“最好”只有“更好” (一)机构定性方面 条例明确“法律援助是政府的责任”这一规定诠释了法律援助属于政府行为法律援助机构被赋予了代表政府在实施法律援助中行使政府行政管理的职能一是受理申请法律援助机构受理申请审查当事人是否符合法律援助条件是执行政府规定的法律援助范围和标准细化的过程法律援助机构行使的是政府对法律援助社会需求的管理权二是审查批准法律援助机构对公民的法律援助申请作出给于法律援助或不予法律援助的决定相对人对该决定可提起行政复议和诉讼法律援助机构行使的决定权是政府的行政给予行为三是指派办理条例规定：“律师事务所拒绝法律援助机构的指派不安排本所律师办理法律援助案件的由司法行政部门给予警告、责令改正情节严重的给予一个月以上三个月以下的停业整顿处罚”由此可见法律援助机构具有对法律服务人员办理法律援助事项的指派权行使的是政府对法律援助资源的管理、配置和使用权同时也涉及行政强制执行行为四是履行义务我国律师法规定：“律师必须按照国家规定承担法律援助的义务尽职尽责为受援人提供法律服务”按现行规定法律援助机构在律师年检注册时应出具律师完成法律援助义务履行情况的说明法律援助机构行使的是司法行政管理权五是核发补贴法律援助机构应当对接受指派办理法律援助案件的承办人核发办案补贴法律援助机构行使的是政府对法律援助资金管理和使用权 综上法律援助机构担负着行政管理和公共服务的职能事业机构不是行政主体不具有行政管理职能法律援助机构和人员按照事业单位进行管理和配备不利于顺畅管理体制所以法律援助机构应定性为行政性质以江苏为例全省共有121个法律援助机构其中行政性质97个事业性质24个其中启东市法律援助机构为争取人员编制几年前将原本为行政性质的法律援助机构变更成“公益型事业编制”这种职能缺位下所实施的一系列行政管理职能是不具有合法性的为此江苏省法律援助机构规范化建设提出法律援助机构应当为行政性质或参照公务员管理的事业单位 (二)经费保障方面 我国法律援助资金来源主要是财政拨款资金来源的单一性在现阶段决定了法律援助资金困境的必然性从南通市前三年的统计数据可以直观了解到法律援助经费的现状一是经费增幅不大xx年至xx年南通全市法律援助专项经费分别为172万元、171万元和211万元案件办理数分别为4093件、5349件和8385件同比法律援助经费与办案数增长率分别为0.06%、23.4%和30.7%、56.8%法律援助经费增长率远远低于办案数的增长率如果按照平均每个案件补贴1000元XX年全市法律援助办案经费共需838.5万元扣除省级财政支付转移100万元南通市仅办案经费一项缺口就高达527.5万元二是经费保障不平衡近三年来南通8个县(市)区法律援助机构年均办案数1000余件、年均地方财政拨款20余万元江苏省财政建立了对贫困地区法律援助支持计划南通市北三县、南二县年均可分别获得2040万元和89万元的政策倾斜补助由此享受省级财政倾斜的县级法律援助机构经费明显高于其他三个区级法律援助机构法律援助经费保障失衡在一定程度上挫伤了这些机构加大案件办理的积极性 政府对法律援助提供财政支持方面虽然有了较明显的提高但与日益增长的人民群众对法律援助的需求相比还存在差距究其原因建议一是要加大法律援助宣传力度提高各级政府对法律援助工作的重视程度;二是要在夯实法律援助经费主渠道的同时积极寻求财政拨款之外的其他途径的经费来源;三是省级法律援助经费政策向县级倾斜时应参考法律援助群体案件多发于非贫困县的现状适当兼顾市区法律援助机构;四是应通过专门立法规定建立起法律援助经费财政保障制度从立法层面促进法律援助保障水平的提升 (三)队伍建设方面 社会对法律援助的需求到底有多大目前尚无权威性的统计但可以作一些预测以南通市为例全市各种贫困和残疾人有45万之多其中残疾人33.9万、城市低保1.99万、农村低保7.6万、五保1.6万此外还有130万的未成年人和93万的老年人近年来南通市各级法院司法救助对象年均4000人法律援助较之范围更宽泛是司法救助的2倍多因此南通市每年大约有万余件法律援助案件等待办理以上计算方法虽有交叉但仍属于极为保守的数字据报道在美国满足法律援助需求量的最低标准是每万穷人中需配备两名专职法律援助律师据此南通市贫困人口一项就需专职法律援助律师90人目前南通市9家法律援助机构23名工作人员中6人具有律师资格仅占26%为缓解法律援助机构人少质弱的问题从xx年起南通各法律援助机构均长期聘用25名社会律师这些律师通过长期办理劳动争议、工伤保险、人身损害等方面的案件逐渐形成经验型、专业化的专职法律援助律师从而办出精品案件在江苏省法律援助“十大优秀案件”评选中南通始终位居前列实践证明专职法律援助律师队伍成为法律援助工作的主体有利于法律援助工作效率的提高在挑选专职法律援助律师时应注重政治素质和业务素质的统一、工作热情和敬业精神的一致在我国专职法律援助律师流失严重的现状下应尽快将专职法律援助律师列入公职律师系列改善他们的工作条件以最大限度调动法律援助公职律师的积极性 (四)受理案件范围方面 近年来随着我国经济和社会的快速发展以及城市化和工业化进程的加快与困难群众切身利益休戚相关的案件不断增加XX年江苏省根据实际需要增加了“自选动作”将“因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系的因遭受家庭暴力、虐待、遗弃、对方重婚或者有配偶者与他人同居的受害方要求离婚的”等纳入法律援助范围今年又将土地征用、拆迁安置、假农药假种子坑农等关乎民生的案件列入了法律援助范围但在实践中目前的法律援助范围相对于弱势群体的需求还是太窄如法律援助机构经常会遇到这类妇女求助者她们收入很低或没有收入或重病缠身她们长期忍受着来自丈夫的家庭暴力甚至遗弃在丈夫或因有外遇提出离婚时她们则因为处于被告地位而不能获准法律援助前年如东一位中年妇女因患严重风湿性关节炎多年身体已严重变形当其丈夫提出离婚时她仍因是被告而不符合法律援助条件虽然该案最终在法律援助机构的协调下撤诉但这并不是当事人的初衷该妇女也同意结束婚姻关系她只是希望通过法律援助能够获更多的生活保障类似的案件在无力聘请律师的情况下许多离婚妇女的财产权益很可能得不到充分保障这必然影响到社会的安定和谐因此应尽可能多的把那些有可能影响到社会稳定的案件纳入法律援助范围包括困难妇女离婚案件直至取消法律援助受案范围的限制 (五)经济困难标准方面 审查申请人是够符合法律援助经济困难标准首先涉及到如何理解经济困难标准问题从现行立法看绝大多数地方对于经济困难标准的规定基本一致即以地方政府规定的最低生活保障标准为法律援助经济困难标准但是各地在审查申请人经济困难标准时对于经济困难标准的理解和掌握不尽相同其原因主要是现行法律规章制度本身存在明显缺陷一是标准过低该经济困难标准的规定没有体现法律援助制度的内在规律也不符合社会发展的实际水平最低生活保障标准是根据地方发展水平确定的公民维持基本生存所必须的开支标准而法律援助经济困难标准则是公民在具备基本的生存保障前提下遇到法律问题需要支付法律费用的标准后者显然要高于前者以南通市为例目前市区城市居民的低保标准为每月400元而律师收费的起点为1200元在实践中各地受理的法律援助案件中属于低保标准的受援人不超过10%如果严格以低保标准为限势必有很大一部分确实需要法律援助的困难群体将被排除在外xx年南通市政府再次将法律援助纳入为民办实事工程将公民申请法律援助的标准放宽至最低生活保障线的两倍进一步降低法律援助门槛努力实现“应援尽援”