产业生态化与政府规制初探.doc

会议征文产业生态化与政府规制初探卢福财卢福财（1963），男，江西资溪人，江西财经大学产业经济研究院教授，博士生导师，博士。 朱文兴朱文兴（1975），男，江西余江人，江西财经大学博士研究生，江西理工大学副教授。【摘要】 政府规制促进产业生态化的进程，改善市场资源配置的效率，实现经济发展与生态的和谐。本文认为政府规制的建设是产业生态化的战略选择，并针对产业生态化及政府规制的内涵，构建了产业生态规制体系，分析了产业生态规制建设面临的主要困难，最后提出完善产业生态规制的主要措施。【关键词】产业生态化 政府规制 规制失灵 措施Industrial Ecology and Its RegulationLu-Fucai Zhu-WenxingAbstract：Governmental regulation promotes the process of Industrial Ecology，improve the efficiency of market allocation，realize economic development and ecological harmony. This paper argues that governmental regulation is the strategic choice of industrial ecosystems，and analysis the reasons for the failure of governmental regulation according to features of Industrial Ecology， at last，proposes measures of construction of Industrial Ecology.Key words： Regulation of Industrial Ecology ; Governmental Regulation; Failure of Regulation; Measure；由于自然资源具有稀缺性和不可再生性，产业经济的发展就不能以耗竭自然资源和损害环境为代价，而应谋求与自然环境有机平衡的发展，产业生态化作为一体化的循环模式顺应了时代发展的要求。但受生态产品的外部性和公共性特征影响，生态化的市场经常失灵，难以促使经济结构内部各产业之间形成有机联系和共生关系，产业生态化规制是弥补生态市场失效的决定性因素，但是，如果政府的产业生态规制失效，则是以一种失灵替代另一种失灵，市场效率有可能更为低下。为此，如何遵循产业生态化的规律，设计科学的产业生态规制体系，合理利用市场与规制配置资源，促进产业与生态的和谐发展，就成为当前人们研究的重要课题。1产业生态化进程需要政府规制的保障1.1产业生态化内涵产业生态化是近年来可持续发展研究中的热点问题，Robert A. Frosch和Robert A. Gallopoulos(1989)提出产业生态化的内涵，认为工业系统应向自然生态系统学习，以生态工业园区为载体，建立类似于自然生态系统的工业生态系统，在企业与企业之间组建物质和能源循环利用的共生体系，以一体化的生产方式取代传统的简单化生产方式，从而减少或消除工业活动对环境的影响1。其实质就是要建立一个能够促进和实现经济系统与自然生态系统之间物质、能量和谐流动的产业经济体系2。产业生态化思想借鉴的是生态系统中的一体化模式，它不是考虑单一部门与一个过程的物质循环与资源利用效率，而是一种系统地解决产业活动与资源、环境关系的研究视角，主要研究产业活动规律以及产业与环境相互作用规律的科学，是产业经济学的一个新构成。产业生态化是一个渐进过程，将人造系统纳入自然生态系统的运行模式中，逐步实现由线性系统向循环系统转变。因此，也有人称产业生态化为循环经济3，循环经济概念最早是由Boulding（1969）在其“宇宙飞船理论”中提出的，本质上就是一种生态经济，核心是资源节约和综合利用，宗旨是经济活动的非物质化，操作以减量化、再利用、再循环的3R为原则，通过提高生态经济效率，实现经济可持续发展。笔者认为产业生态化的外延小于循环经济，循环经济从宏观层次的国家产业发展的战略选择、管理立法，中观层次区域产业园区的建设、布局，到微观层面企业的生产技术改造、管理实践，生态化的概念始终是贯穿其中的主线4，但产业生态化的侧重点在于产业与生态之间的平衡，把产业链转化为生态链，把一种产业生产的废料用于另一种产业，相关产业形成良性运行的微观机制，强调产业由线型、不完全循环到完全循环的三级生态进化过程5。显然，产业生态化的实现是以产业的动态协同共生为经济活动方式，强调经济结构内部各产业之间的有机联系和共生关系，把企业作为基本的行为调节对象，形成“政府主导、企业主体、公众参与、信息替代、市场驱动、法律规范、政策引导”的调节机制，从而实现是经济与生态的协同发展的目标。1.2 产业生态化进程中的制约因素产业生态化发展进程受制约的根本性原因为在于产业系统与生态系统以不同的系统发展原理运作而导致的结果，因此必须通过导入新的组织形式、调整政策来恢复和保持各种形式的社会、经济和生态的调节能力，而在这两大系统协同耦合的过程当中受到诸多的限制，具体体现在：产业生态化组织的成员企业利益关系、风险难以协调，协同成本较高；产业生态化的标准缺乏；产业体系生态化效率低；产业之间生态联系缺乏，生态链的割裂；投资者的利益回报不稳定等限制因素。1.2.1生态产品外部性导致市场失灵，制约了资源的优化配置产业生态化涉及区域面广、主体众多、目标多元化、时间跨度长，纯粹由市场自发的调节，难以实现社会的公平及效益，尤其是生态市场的外部性及公共性特征，导致社会成本与私人成本，社会收益与私人收益之间的某种偏离，从而产生市场失灵，难以实现市场的资源配置最优化。1.2.2产业之间缺乏生态联系，导致生态链的割裂过去对产业结构的研究，偏重于产业之间的比例以及产业结构的高级化，却忽视了经济和自然生态之间的物质能量和信息的交换，难以促使经济结构内部各产业之间形成有机联系和共生关系；产业生态化要求关注产业结构与生态的适应性，通过生态资源与其它资源的合理利用促进产业结构的调整与优化。产业系统与生态资源的交互作用被忽略，造成系统反馈功能缺失或弱化，对自然资源的攫取而缺乏正强化反馈机制，造成资源的过度开发，生态效率低下，甚至丧失生产能力。1.2.3产业生态网络内部成员企业交易成本过高，利益关系难以协调产业生态化共生组织的本质是成员企业相互之间利益关系的联结而形成的一个开放性的复杂网络系统，成员企业之间和谐的关联关系对系统绩效的产生至关重要。不同的利益主体在不同的利益关系和网络运行的不同环节所承受的收益和责任是不同的，且各成员企业有着不相同的利益、目标、企业文化、运作模式、核心业务和能力等，异质性非常鲜明，成员企业之间是相互独立的，既没有严格的组织保障和约束，也缺乏充分有效的市场纽带，具有典型的委托代理关系特征，并存在明显的机会主义风险，因此，如何对成员企业的利益关系协调管理，使成员企业都尽其所能、同舟共济，是产业生态化中的一个关键问题。另一方面，成员企业之间的关系存在一个基本问题，即集体理性与个体理性的冲突，这可能导致不能实现帕累托均衡。如何有效地协调成员企之间的关系，防范道德与机会主义风险，减少摩擦和冲突，最大限度地减少由此造成的损害，是整个产业生态化成功的又一个关键问题。1.2.4产业生态化进程中有效的生态标准缺乏由于生态产品的外部性及公共性，按照市场交易的供需要求建立的标准，往往促使环境资源的过度开发，造成大量的环境污染；产业生态化从单一企业向企业共生，从单一产业到产业多样性进化的过程中，上下游企业的相互依赖性、下游企业对原料质量有严格要求，且涉及大量的信息保护和信息交换，造成信息不对称，缺乏适应生态化的合理依据和标准，导致产业之间难以建立对接，各经济主体难以辨别产品的质量优劣，促使道德风险和逆向选择的产生。1.2.5生态企业财务的稳定难以保障按照生态运行方式和生态标准建立工业和生活废弃物的回收、处理与资源化系统，往往存在投资规模大、 回收期长、高贴现、低资源增长等问题，另外企业绩效受区域发展基础、资源条件、技术水平、投资规模、产业的多样性、社会资本等因素的影响6 7 8，企业相互依赖性很强，各方为共生体系进行大量专用性投资，如果某个企业外部市场发生急剧变动，可能会采取不利于共生体系的投资行为，这对其它企业来说，面临的风险是巨大的，仅仅依靠市场资源的配置，投资者的收益难以保障，这就限制了企业进入生态领域，束缚了产业生态化的进一步演进。1.3政府规制的建设是产业生态化的必然选择1.3.1政府规制政府规制简称规制，在我国又称管制、监管、调节，通常是指政府利用国家强制权对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预，其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化。规制是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府为实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理来实现9。规制的实质是政府命令对竞争的明显取代，不同于政府宏观调控，宏观调控是间接的、总量上的调控，它借助财政、货币政策等工具直接作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为；而规制则是直接的、个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范约束和限制企业行为10。1.3.2产业生态规制生态规制按照其对经济主体排污行为的不同约束方式主要分为命令控制型生态规制和以市场为基础的激励型生态规制，除上述两种正式的生态规制模式之外，还存在着非正式的生态规制，非正式的生态规制主要方法包括环境管理认证与审计、生态标签、环境协议等11。产业生态化的规制涉及环境生态领域，属于社会规制范畴，但由于其主要是调节产业系统与生态系统的平衡，规制调节的主体为企业，具有明显的经济行为特征，所以笔者认为产业生态规制是以社会规制为主，以经济规制为辅，对影响产业与生态系统的微观主体进行约束与限制的政府行为，其主要目的针对生态化过程中市场失灵，采用特定规制体系，实现生态系统与产业系统的平衡协同发展。1.3.3 产业生态化需要政府规制保障政府规制作为政府行为在经济运行中的体现形式之一，其对产业生态化的影响引起了许多学者的关注。产业生态化的本质是把产业活动纳入生态系统的循环中，把产业活动对自然资源的消耗和对环境的影响置于生态系统物质能量的总交换过程中，实现产业活动与生态系统的良性循环和可持续发展，但由于现实市场的条件的不完备性，仅仅依靠市场机制的自发调节，显然无法解决产业发展所面临的环境问题；而产业生态化在政策、法律、制度方面缺乏有效的支持成为产业生态应用的另一个障碍。解决生态问题需要制定一定的政府规制，既为企业创造一个具有强制性的法规制度环境，又为企业创造一个具有利益激励的市场环境和奖励机制。政府必须通过制定和实施有关的规制体系，运用各种规制手段，包括社会规制、经济规制、自愿参与等手段协助市场发挥作用。同时，运用政府自身的调控手段，优化资源配置，激励生态创新，以保证自然资源能够得到有效合理的利用。2 产业生态规制的结构体系为了保证产业生态化的质量，需提高产业生态化的效率，必须完善产业生态规制体系。产业生态规制是一个严密的体系，包括规制依据、规制目标、规制主体、规制客体、规制内容、规制方式等要素，诸要素之间相互作用共同决定着规制质量和效率的高低12。规制立法是政府实施规制的法律依据，从总体上确立规制运行的基本准则，规定了规制的目标和规制的主体；规制目标是规制体系的任务导向，也是规制评价的标准，目标的实现程度反映了规制质量的好坏；规制机构是规制的主体，是规制政策、规制方式的制定者和具体实施者；规制内容是受到规制的行为活动，确保规制制度的有效性；规制对象规制方式是实现规制目标的手段，直接影响着规制的效果和效率；规制的对象是被规制者，规制者和被规制者之间的互动关系和互动程度及其行为方式影响规制的效率。2.1 产业生态规制依据产业生态规制依据主要是指国家的相关法律、制度与规章，是政府规制机构、企业、投资者、公众等产业生态活动相关者的行为准则。其内容包括国务院和各部委制定的产业、循环经济、环境等方面的规章制度以及各地方行政机关根据本地区情况制定的相关规章制度，同时还包括为了鼓励环境保护行为、限制环境污染行为、促进生态产业发展而制定的财政和税收制度。规制机构依据这些法律及行政规章进行产业生态规制政策的设计、执行，企业、投资者与公众根据规制依据进行规制需求的开发与评价、监督被规制行为的保护。 2.2 产业生态规制目标产业生态规制目标就是克服生态市场的外部性及公共性的影响，解决产业生态市场失的灵，促进经济系统与自然生态系统之间物质、能量和谐流动的产业经济体系的建设，维持市场经济秩序，维护企业、投资者及公众的利益，提高资源配置的效率，增进社会福利，实现公平与效率。2.3 产业生态规制主体规制是一种政府行为，规制主体是由立法机关设立的、相对独立的行政机构，它们通过立法或其它形式被授予规制权。在产业生态化运行的调节机制中，规制者的主导作用应体现为促进产业生态化发展的责任主体，具体体现为以下几种职能：制定规制、规制执行、监督实施、绩效评估、信息服务、重大技术研发、善意设租以及产业生态化意识形态建设。2.4产业生态规制客体规制的客体就是指规制对象，是行政机构对市场经济主体的直接干预，市场经济主体就是被规制者，包括企业和个人，主要是企业。在市场运作过程中，企业以盈利为主要目标，自主经营、自负盈亏，政府一般不干涉企业的独立经营活动，但企业经营活动存在明显的负外部性、产业生态网络循环链割裂等问题时，单个企业、甚至整个产业网络内企业就成为规制的对象。2.5 产业生态规制内容产业生态规制内容为生态环境规制、产业内生态规制、产业间生态规制。生态环境规制就是规制企业对生态环境造成直接影响的负外部性活动，具体为大气污染、水污染、固体物污染、噪声污染约束与控制；产业内生态规制就是对产业生态化过程中产业产生、发展、变迁与消亡整体活动进行规制，促进产业演进的有序性及竞争效率，具体包括垄断、进入、退出、投资规模、价格等进行规制；产业间生态规制推进产业之间的生态联系，促进不同产业间的生态链上下游之间的衔接、整合，形成一个从原材料、生产、消费、废弃物回收等环节组成的一个封闭的循环, 为产业生态化提供制度支持，具体包括绩效、协作稳定性、风险、信息、交易成本等规制内容。2.6产业生态规制方式产业生态规制是以社会规制为主，以经济规制为辅，兼备两种规制的规制方式。具体表现为以行政命令为中心，采用标准、罚款、费税、权利交易、押金返还补贴等方式，对跨产业进行横向制约，为企业生态行为建立基本的活动准则，提高环境资源利用效率，实现资源开采、利用、再生、恢复的有机循环。以价格为中心，采用限价、进入限制、产品特征限制、风险控制、信息控制、企业投入与技术约束及强制刺激等手段，对产业进行纵向调调节，影响企业的资源配置，刺激企业做出调整，促使经济结构内部各产业之间形成有机联系和生态共生关系，提高产业组织的内外部效率，降低交易成本和交易风险，增强协作的稳定性，提高产业生态网络整体绩效，保障投入产业生态化运营的企业能够获得财务的稳定性。3 实现有效产业生态规制需要解决的问题政府规制是产业生态化的必然选择，但政府规制也有失灵之处。政府规制失灵是指政府规制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的，或造成了负面效应，引致经济绩效和社会福利的净损失13。下文将结合产业生态化环境与条件、主体行为、仿类生态规律和规制过程来探讨产业生态规制所面临的主要问题。3.1产业生态规制环境与条件导致规制失灵产业生态组织复杂性，限制了政府规制对跨产业进行横向制约。规制目标为促进产业生态化、多样化、网络化，但是各企业不相同的利益、目标、企业文化、运作模式、核心业务和能力等，异质性非常鲜明，由于各成员之间是相互独立的，既没有严格的组织保障，也缺乏充分有效的市场纽带，企业之间存在明显的内部性和外部性，政府必须对整体绩效与局部绩效、关键种企业与辅助企业、系统风险与局部风险、道德风险与逆向选择进行协调和约束，必然导致高昂的规制成本及组织管理低效率，形成“行政垄断失灵”。另外按照生态运行方式和生态标准建立工业和生活废弃物的回收、处理与资源化系统，往往存在投资规模大、 回收期长、高贴现、低资源增长等问题，且企业绩效受区域发展基础、资源条件、技术水平、投资规模、产业的多样性、社会资本等因素的影响，不可能总是保证污染削减投资总费用分担是按照各排污企业对环境影响的大小的原则进行,企业投资风险加大，必然要求规制既要能够约束企业负外部性行为，又能够对企业的风险进行规避保护，两面性的规制政策，增加规制设计的难度。3.2不合理产业生态规制主体行为导致规制失灵首先，各级政府往往为了提升地方政府的经济业绩，廉价的利用土地、环境等地方资源，采用粗放型的发展模式，盲目扩大招商引资，造成低技术、低端产业链的企业大量涌入，如果政府采用外部成本内部化的系列措施，本地企业可能濒临倒闭的危险，地方政府为了自身政治与经济利益，降低生态要求，保护本地企业，导致X低效率的产生，从而陷入产业生态规制 “锁定性”失灵。其次，地方政府过于追求产业生态化网络整体的稳定性，限制了人财物资源对外的流动性，导致部分技术设备落后、产品不符合规制标准的网络成员企业没有及时被淘汰，客观上保护了弱竞争力企业，损耗了网络系统内外效率，增加了内外部交易成本。最后，产业生态规制机构的多部门，导致规制组织机构的失灵。政府规制组织内的官僚体制存在政出多门、专业和权责分工不明确，多部门共同实施行政规制，缺乏协调，多元的规制政策不能形成有效的合力，造成各行政规制部门的政策效应相互冲突、相互抵消，规制政策效应弱化，甚至无效。另外，由于规制者存在一定的自由裁量权，就很容易出现创租、卖租的空间。3.3 违背产业生态化的生态规律导致规制失灵生态竞争性失灵主要是对企业的竞争规制设计需符合生态化的规律，违背生态规律必将导致竞争性的低效。根据种群生态学中种群理论14，种群在一个有限的空间中增长时，随着种群密度的上升，对有限空间资源和其它生活必需条件的种内竞争也将增加，必然会影响种群的出生率和死亡率，从而降低种群的实际增长率，一直到停止增长，甚至使种群数量下降。产业发展也类似，若产业生态化规制没有对进入、退出及反垄断进行合理规划，导致区域产业生态化的整体能力弱化。种间竞争理论是在一定的环境资源的限制下，指两种或更多种生物共同利用同一资源而产生的相互竞争作用，符合逻辑蒂斯增长规律。政府规制往往被“关键种”企业“俘获”，倾向保护地方核心企业经济利益，难以调节企业之间的抑制作用，而破坏其它企业的生存空间和竞争的生态有序性，造成区域内企业竞争不公平；地方企业也经常创造规制需求，采用“撇奶油”的方式，获取最丰厚的先发利益，提高了后来企业的进入门槛，影响了竞争的效率，造成“竞争性”失灵。另外，规制经常忽视对产业生态化的循环链进行合理的规制，造成循环链的断裂，损失系统的效率。3.4产业生态规制过程导致规制失灵I首先，规制设计依据的多元性，多重标准，往往产生规制政策的冲突。围绕生态、环境、循环经济、产业发展、生态工业园等规制内容，迄今为止我国已建立环境保护法律和法规、资源法律、环境保护规制、循环经济促进法和各类环境保护标准数百项，依据现有法律制度大大的增加规制设计和执行的难度。其次，不同的规制绩效标准，限制了产业生态化发展。当前主要运用技术标准和绩效标准15，统一的技术标准，提高了共生企业的衔接效率，实现了物质流消耗的工艺匹配，但限制了优势企业的技术改进，造成动态技术低效率，抑制了企业的最优化资源配置。绩效标准能充分发挥企业创新的活力，改善企业的绩效，但在产业生态化循环系统中，单个企业的大幅度绩效标准的主动提升，经常造成整个循环系统衔接不匹配，导致整体系统的输入、输出系统不平衡，最终可能导致系统整体绩效的缓慢提升或下降，从而出现政府绩效标准失灵。最后，产业生态规制的复杂性、广泛性及弱产权性，增加了规制评价的难度。当然，产业生态规制还面临着很多规制共性问题，如公共问题诊断不准确、规制目标与规制工具不匹配、再分配偏差、信息不对称、规制执行的惯性、规制机构缺乏独立性、规制表述不准确、效率和控制不均衡等16，在此限于篇幅，不一一赘述。总之政府产业生态规制是弥补生态市场失灵的决定性因素，但是，如果政府的产业生态化规制失效，则是以一种失灵替代另一种失灵，市场效率有可能更为低下。因此，生态市场有效率的前提条件是政府必须提供有效降低交易费用的产业生态规制。4完善产业生态规制应采取的对策为更好的提高市场的资源配置效率，克服市场及政府规制的双重失灵，还需进一步明确产业生态规制范畴，完善产业生态化制度规划设计，明晰政府规制的相关职能，健全产业生态规制的评价体系，引入产业生态规制激励手段等。4.1完善产业生态规制制度规划设计以产业系统与生态系统共生为导向，理清现有的产业生态规制的依据，在设计环境规制时,应当从系统和全局的角度出发,认真研究产业生态规制对产业发展仿生态规律的指导, 进一步颁布相应产业生态化的操作细则，从而能够准确判断新的生态规制的效果,实现规制设计者的目标。同时结合产业生态化的规律，克服规制实施中的失效问题，进行规制机构、程序、效果评估与监管控制优化与构建；建立规制的变革调整体系，以适应产业生态化的动态演变过程。4.2 明确产业生态化规制政府职能分工产业生态规制涉及生产、消费等各个经济社会领域，规制组织内的官僚体制存在政出多门、权责和专业分工不明确，多部门共同实施行政规制，缺乏协调，造成各行政规制部门的政策效应相互抵消、相互冲突，规制政策效应下降，甚至无效。同时由于规制者存在一定的自由裁量权，就很容易出现创租、卖租的空间。所以必需建立横向职能分工、纵向层级节制的规制组织体系，明确规制的设计、执行、监督与评价各部门职能分工，成立产业生态规制委员，综合运用以规则与权威为核心的程序化协调机制和以信任与合作为核心的非程序化协调机制，建立开放的信息发布与反馈制度，引入公众监督机制。4.3 建立产业生态规制的评价体系规制绩效进行测度是减少规制失灵，提高规制效率必不可少的环节。理论界对规制的绩效评估通常使用的方法是成本-收益分析法，成本-收益分析法是经济学的基本分析方法，即比较政府规制收益与政府规制成本17。建立全过程的规制评价制度，事前评价主要是在颁布规章之前，对规制原因、程度、方法、预期成本与收益等进行评价，如果规制收益大于规制的成本，规制可以生效，反之，说明规制的成本太高，规制政策无效；事后评价主要对规制绩效评估，衡量一定时期内社会福利效率，以便促进规制的调整，实现规制的预期效应。由于生态化规制的产权难以界定，以及规制效应存在社会性和公平性，增加了规制评价的难度和社会成本，所以，还需要进一步完善规制评价的手段、方法及程序，降低规制评价的社会成本。4.4引入产业生态规制激励手段政府规制通过以行政命令为中心的社会规制对企业生态行为建立基本的活动准则，通过以价格为中心的经济规制调节企业的市场行为，在实现条件方面，既需要研究产权、价格等基础性制度的激励作用，又需要研究税收、财政、法律等规范性制度的约束作用，还需要研究行业监管、产品标准、经济核算等考核性制度的评价机制，庇古崇尚用政府干预的方式解决环境污染问题18，而科斯则主张用市场交易方式实现外部性内部化19，但最终都是通过外部成本内部化影响企业的决策，将其内化为企业的调整行为。为此，产业生态规制需与放松规制、以市场为基础的规制激励相结合，全面导入特许投标制度、区域间比较竞争和社会契约制度等激励性规制政策；除此之外，还需要自愿性规制、环境管理认证与审计、生态标签、环境协议等非正式的生态规制，克服规制的刚性带来的整体绩效的下降，激活产业生态化的有效竞争，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。5 结语产业生态化过程需要提高政府规制的水平，这并不是降低市场机制的作用，而是更好的实现资源的优化配置，真正实现生态系统和产业系统内在平衡。从经济发展历程来看，规制与市场始终贯穿于产业发展与生态平衡的矛盾之中，从市场失灵，到政府规制，再到规制失灵、放松规制，始终是松紧结合，螺旋上升，政府规制需不断改善市场配置的效率，最终实现社会福利的最大化。【参考文献】1 Frosch R.Gallopoulos N. Strategies for manufact