美国儿童福利制度.doc

美国儿童福利政策作者：薛在兴 | 最后更新：2009-7-12 【摘要】本文介绍了美国儿童福利政策的整体框架、特点以及最近所进行的改革。美国的儿童福利具有明显的残补性、分权和立法先行的特点，社会服务也很发达。上个世纪90年代从AFDC向TANF的改革被认为是美国对其社会保障法最重要的调整。本文对TANF和AFDC进行了比较，并分析了福利改革的成效和不足。【关键词】美国；儿童福利；AFDC；TANF 一、美国儿童福利制度的发端美国的儿童福利政策发轫于1909年白宫儿童会议，迄今已有百年历史。美国儿童福利政策的发展基本上可以分为形成时期、发展时期和改革时期三个不同的时期。形成时期从1909年到1935年。1935年，美国颁布社会保障法，该法案将起源于欧洲的社会保险制度、传统的公共救助制度以及新兴的公共健康和福利服务制度结合在一起，命名为“社会保障制度”。，这是社会保障这一概念在世界上首次被提出1。美国的社会保障法确立了美国社会福利体系的基础，而其中的每个部分都和儿童有或强或弱一定的关联。比如社会保险制度中的失业保险，就为失业家庭中的儿童提供了宝贵的生活来源保障。但其中和儿童福利直接相关的，还是公共援助中的有依赖子女家庭救助（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC）以及公共福利服务中的收养、看护、残疾儿童服务以及单亲家庭服务等。从1935年到1975年是美国儿童福利的发展时期。这段时期，美国先后通过了一系列儿童福利计划，其中最重要的是1974年国会通过的儿童虐待预防法案。该法案建立了儿童虐待与疏忽的全国性标准定义、创设了对疏忽与虐待的调查与通报制度并要求提供通报儿童虐待或疏忽个案者保密与安全保护的措施。另外，除了直接对儿童虐待与疏忽加以仲裁外，该法案更强调以预防的公共教育与倡导的方式，唤起社会大众的注意与防范。美国的儿童福利事业在上个世纪70年代中叶进入鼎盛时期，此后便进入改革阶段。1975年美国通过社会保障法第20条修正案，将过去联邦政府主导儿童福利的行政、规划与决策权，逐渐下放到州、乃至郡政府的手中。1980年国会通过收养补助与儿童福利改革法案。美国的儿童福利制度改革目前仍在进行之中，本文则重点讨论美国上个世纪90年代所进行的两项最重要儿童福利制度改革贫困儿童救助制度改革和儿童虐待防治与家庭收养制度改革，它们分别代表美国在贫困儿童救助和危难儿童服务两个领域的改革，特别是前者更被视为美国儿童福利制度的根本转变。二、美国儿童福利的总体框架与特色美国的各项儿童福利都离不开明确的法律规范，透过这些法律规范我们可以从总体上了解美国儿童福利的整体构架。在联邦层次上，根据1990年国会的一项报告，直接跟儿童福利有关的法案就有127项以上，这还不包括一些经费低于100万美元的小项目，或那些专门补助儿童研究、训练或研习班的活动项目2。大致上这些福利可分为六大项：收入补助、营养、社会服务、教育和训练、保健和住宅。其中，相关法规数目最多的是教育和训练，其次为社会服务，保健和收入补助则分居三、四位。美国儿童福利服务的对象以“所有十八岁以下者”占多数，占42.9%；其次是在学学生21.8%。不过，其中营养类的服务受益对象以学前儿童、幼儿、在校学生居多。卡都兴（A. Kadushin）将美国的儿童福利服务具体分为三类：支持性服务、补充性服务和替代性服务3。支持性服务是协助家庭成员运用自己的力量，来减轻亲子间的压力和紧张，主要包括两种类型：一是儿童辅导机构通过对儿童的直接辅导，使儿童对父母的管教有着适当的反应；二是家庭服务机构经由服务来增强父母的能力，使其能适当地扮演亲职角色。此外，儿童福利机构为受虐待与疏忽儿童提供的保护，也属于支持性服务。补充性服务则是指用来补充父母职责和家庭功能的儿童福利服务。主要包括当因家长失业、残疾而造成家庭贫困时，为保证儿童的基本生活所提供的各项措施以及因父母都要工作而无人照料子女的日间托儿和住宅服务等。替代性服务则是儿童保护的最后防线，包括寄养服务、机构式服务和领养服务。在美国，公营和私营的社会服务机构都能够提供家庭寄养服务，但领养服务则必须由非营利机构及其专业人员来执行。美国对领养的条件规定得非常严格，一是必须有重大理由（如亲生父母丧生或严重虐待），二是领养的目的是为了儿童的最大利益，而不是为原生家庭减轻负担或者为领养家庭寻找儿童。美国儿童福利行政最高领导机构是卫生及人类服务部，但实际负领导责任的却是社会保障署所辖的儿童发展局。在联邦之下，各州大多设有儿童与家庭福利科具体负责管理儿童福利事务。需要特别指出的是，在美国，具体执行儿童福利政策、提供儿童福利服务的大多并非公营的，而是非营利性质的、或者以营利为目的的福利机构。综观美国的儿童福利，具有以下特点：第一，具有明显的“残补”特色。因此，美国对儿童福利的定义是：“社会福利中特别以儿童为对象，提供在家庭中或其他社会机构所无法满足需求的一种服务”。美国儿童福利服务的对象亦多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭，如孤儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等，针对个别问题需求予以救助、保护、矫正、辅导，或养护等措施，有效改善其所面临的问题。绝大多数美国的儿童福利立法也都以这些儿童为对象，真正没有对象身份背景限制的服务项目只有17项，占13.4%。第二，立法先行，福利服务严格按照法律规定提供。美国的儿童福利之所以要立法先行，一是因为法律通过的过程就是社会各利益集团博弈的过程，尽可能保证儿童福利政策公正而且不会偏离美国主流价值观；二是因为儿童福利服务经常会和私人权利发生冲突（比如剥夺监护权），立法有利于保证相关政策的贯彻实施；三是儿童福利服务离不开资金支持，这就必须得到国会的批准。第三，联邦与州分权管理，重视州政府在儿童福利方面的责任与权力。美国儿童福利立法一般是联邦立法规定一般性的规则，各州在不违背联邦立法的前提下制订适用于本州的法案。美国在世界上最早提出“儿童福利”这一概念，现在却是全世界至今未批准联合国儿童权利公约仅有的两个国家之一，原因就是儿童权利公约禁止对未成年人实行死刑，而美国有的州有死刑法条，联邦不能干涉。第四，服务项目繁多，尽量满足各类儿童的不同需要。美国的社会服务非常发达，能够为各类儿童提供全面的服务，包括针对一般家庭的心理辅导与训练、父母教养能力训练等，针对困境家庭的居家服务和托儿服务，以及针对严重问题家庭的寄养和领养服务等。现在，无论是在支出、受益人数，还是工作人员数量方面，社会服务都超过了现金待遇项目。由专业的儿童福利机构向服务对象提供各种服务而不是简单地向他们发放救助金，既有利于满足他们的实际需要，也有利于防止资金被孩子的父母挪作他用。三、美国儿童福利政策的最新变革AFDC是美国救助贫穷儿童的补助中开支最大的计划，1996年为约1240万人提供了合计约152.4亿美元的补助金，受惠人口中三分之二为儿童4。它原先是1935年社会保障法内的一环。因为当时家庭中主要的收入来源于父亲，一旦父亲去世，孩子的生活势必陷入困顿。为此，需要向他们（有依赖子女的家庭）提供补助。但按照当初的设计思路，当整体性的社会保险制度完成之后，这些儿童可通过遗属保险或者父母的失业保险得到更好的保障，AFDC便可废除。但事与愿违，领取AFDC的人数不仅没有减少，反而不断增加。原因就在于贫困的单亲家庭越来越多。1935年，88%接受AFDC的家庭确实是因为父亲死亡5。然而美国近几十年以来单亲家庭所占的比例不断攀升。从1960年到1990年，单独与母亲住在一起的儿童比例从8.0%提高到21.6%，单独与父亲住在一起的比例也从1.1%提高到3.1%6。这些单亲家庭大多生活在贫困线以下。而且，因为单亲家长大多未曾就业或就业时间不够，导致他们没有资格领取失业保险金。结果，到1989年，仅有2%的AFDC受惠家庭为父亲亡故者，几乎所有的（92%）领AFDC的家庭为单亲家庭7。自上个世纪80年代以来，AFDC就一直受到自由主义者激励的批评。他们认为，AFDC受益者是“社会福利的慢性依赖者”。另外，人们指责AFDC减少了离婚和非婚生育对母亲的经济限制，而导致单亲家庭增加。还有，AFDC在待遇设计方也面确有不合理之处。正如下表所示，当AFDC和收入所得税等制度共同作用的时候，某些受益者实际得到的可支配收入会高于就业者的可支配收入，这就会限制他们摆脱福利依赖，寻求工作的努力，即产生了“贫困陷阱”的负面作用。表1：AFDC的“贫困陷阱” 效应年收入（有子女2人）福利救济者母亲就业母亲福利$50520食品券$2427$2503薪资0$8000减税0$1384总收入$7479$11887工作上支出0$1900社会保障税0$612托儿所支出0$2700可支配收入$7479$6675资料来源：Kirkland， R.I. “What can we do now.” Fortune，125：11，1992，99.41-48.结果，美国公众对AFDC持不满态度的越来越多。1995年进行的两次民意调查表明，大约有70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”；大约有60%的人认为“如果不是福利，妇女生育的孩子可能不会像现在这么多”8。1993年调查显示，超过90%的人认为应该要求依赖福利的、失业的、育有孩子的父亲工作；60%的人赞成对育有学龄前儿童的母亲附加工作要求，41%的人赞成对带有婴儿的母亲附加工作要求，57%的人赞成对带有3岁以下小孩的单亲父母附加工作要求，即使对于那些家中有明显生理或心理缺陷的人的父母，也有34%的人赞成要对他们附加工作要求9。在此情形下，美国于1997年7月1日开始实施对贫穷家庭临时补助计划（Temporary Assistance for Needy Families，简称TANF），以替代1935年以来一直实施的AFDC和始于1988年的工作计划和基本技能训练法案（Job Opportunities and Basic Skills Training，简称JOBS）。TANF是根据美国1996年通过的个人责任与工作计划折衷法案（Personal Resposibility and Work Opportunity Reconciliation Act，简称PRWORA）实施的 ，后者是一项美国联邦法律，它被认为是美国联邦政府对穷人实施现金救助方式和目标的根本转变。根据社会保障法第401款，TANF计划的目的在于：（1）向贫穷家庭提供补助，以便孩子能够在自己或者亲戚的家中受到照料；（2）通过提升就业准备、工作和婚姻，结束贫穷家长对政府福利的依赖；（3）防止并减少婚外孕发生，并确立每年防止和减少这类事件的定量目标；（4）鼓励形成并维持双亲家庭。TANF和AFDC及JOBS的主要区别包括：第一，拨款方式不同。TANF和AFDC及JOBS都实行联邦和州两级拨款制，但联邦对AFDC的拨款采取的是“实报实销”的办法根据各州的实际支付需要予以拨款，没有上限规定。联邦和州按比例分担AFDC和JOBS计划的总费用，联邦联邦拨款的份额与各州人均收入成反比关系。在对于TANF计划，联邦拨款则实行的是“定量包干”的办法按照定额向各州拨款，不足部分由各州承担。相对于AFDC和JOBS，TANF给予了各州更大的自主权和激励机制。在联邦拨款的基础上，各州福利支出越多，自己要承担的费用就越多。而且，联邦还直接为那些有效福利支出和非婚生子女数量的州提供资金奖励。第二，受益条件不同。联邦明确规定享受AFDC及JOBS的条件是单亲子女或者第二家长残疾或者失业，各州要向所有收入低于州标准的合格家庭提供补助。但在TANF之下，联邦只是规定了一些不能领取待遇的情况（如不能和一位负责的成人或监护人住在一起的非婚少数民族裔家长、无法确认孩子父亲身份的家庭），其他受益条件由各州自行决定，州政府获得了更大的自主权。第三，受益期限不同。在AFDC计划下，受益者只要符合条件可以一直领取福利；但在TANF计划中，一个人终生最多领取60个月的福利金，某些州可能规定的更短。第四，工作要求不同。这是TANF和AFDC及JOBS最大的区别。AFDC对受益者没有工作要求，JOBS虽然有要求，但只是要求参加工作活动（如培训）即可。但根据TANF，受益者（少数例外）一旦条件成熟必须工作，条件不成熟在开始接受福利之后的2年之内也必须工作。单亲家长每周至少参加工作30小时，双亲家庭每周必须参加工作35或55小时。不符合上述要求者会受到惩罚，减少甚至终止其待遇。各州在2004财政年度必须确保50%所有的家庭和90%的双亲家庭参与工作。如果某州在没有加严资格条件的情况下减少了受益者人数，它可以受到降低最低工作活动参与率的奖励。TANF充分体现了克林顿政府“以工作代福利”的思想。通过强化受益者的工作要求，迫使他们参加工作，自食其力摆脱对福利的依赖。这样，既保证了贫困者的生活水平不降低，又减轻了财政负担，还有利于经济发展和降低失业率。TANF在最初几年取得了巨大的成功。（1）有效地减少了福利依赖人数。1994年早期，享受AFDC待遇的家庭达500万，1996年降到440万，到2001年进一步减少到210万10。（2）实证研究发现儿童贫困率不仅没有上升，反而有所下降，1994年有21.8%的儿童生活在贫困线以下，到2000年这一比例下降到16.2%11。但是，儿童贫困率的下降速度要远远低于领取福利金的人数减少的速度。1994年，有62%的贫穷儿童领取到了AFDC补助，而1999年，则只有40%的贫穷儿童领取到了TANF补助12。也就是说，还是有20%左右的贫穷儿童因福利改革受到了影响。（3）为什么在新的补助制度限制了受益人数的情况下，儿童贫困率不升反降？其中最重要的原因就在于低收入单亲母亲就业率有了明显的提高。研究表明，大约60%停止领取救济金的人目前正在工作。人口普查局的数据表明，从1994年到1999年，收入低于贫困线200%的家庭当中，有工作的单亲母亲的比例上升了13%13。（4）很多就业者从事的是低工资、无福利的工作。根据城市研究院美国家庭全国调查，1999年停止领取补助金者的工资中位数为每小时7.15美元14。而且，停止领取补助金参加工作者中大约只有一半的人所从事的工作可以领到事假工资，可以领到病假工资的人就更少了。只有大约1/4的人可以获得雇主购买的健康保险15。总之，美国以工作导向的TANF来替代福利导向的AFDC，在最初的几年里还是非常成功的，它有效地提高了低收入单亲母亲的就业率，从而既大幅减少了领取补助金的人数，有降低了儿童贫困率。但是，就业率的增加并没有带来收入的同步增加，部分贫困儿童得不到必要的补助，这都暗示着他们的福利很可能实际上是受到了损害。四、对美国儿童福利制度改革的评价1美国近一、二十年在儿童福利领域的改革，体现了“回归家庭”的趋势“父母对儿童的养育和发展负有首要责任”是联合国儿童权利公约的明确规定，也是世界各国所普遍奉行的一条基本准则。问题在于，除了家庭和父母的“首要责任”外，政府和社会还应该负有怎样的责任。国家福利支出越大，家庭承担的责任就越小，这实际上新保守主义福利思想和福利国家思想的对峙。美国在上个世纪六、七十年代，特别在约翰逊“伟大社会”理念的指导下，儿童福利建设得到了长足的进步。但到了七十年代后半期，“福利病”越来越明显。人们指责过于慷慨的儿童福利导致父母和家长失去了责任心，更导致婚外生育和单亲家庭的增多，进一步恶化了儿童的生存状态，同时使政府背上了沉重的负担。上个世纪九十年代以来主要的两项儿童福利制度改革都是在试图解决上述问题，解决的方向就是“回归家庭”。比如TANF计划明确规定，领取补助金的非婚生育少数民族裔子女必须和一位负责的成人或监护人住在一起，必须指认孩子的父亲身份。但是，美国儿童福利领域最近的两项变革又与上个世纪八十年代在里根主义的指导下所进行的市场化和个人主义的改革不同。现在的改革并非简单地“把市场该做的交还给市场，市场不能做的留给政府”，而是在政府退出的同时，努力培育和提升家庭和个人在儿童养育方面的能力。TANF计划的重点在于迫使原来依赖福利的家庭走出福利，走向工作，依靠自己的双手实现比在福利体制下更好的生活。2福利改革努力在减少家长福利依赖的同时，保障儿童利益现金待遇和就业是一对密不可分的矛盾，待遇水平过高会降低受益人的就业意愿，导致所谓的“贫困陷阱”或“失业陷阱”。以往的相关研究大多关注的是受益人自身的就业问题，美国的儿童福利改革为我们提供了福利待遇对受益相关人就业影响的个案。TANF改革的经验证明，儿童福利和受益相关人家长的就业是密不可分的，通过限制受益条件，比如要求家长在接受福利之后的2年之内必须参加工作、并规定终生最长的受益期限。这些规定对于促进就业起到了积极的作用。但却未必增加受益者的收入。如果他们不能获得比在原福利体制下更高的可支配收入，它们就业后获得的收益会被福利改革减少（在有些条件下是取消）的收益所抵消。对整个社会而言，不管他们是否获得了更高的收益，可能都是帕累托改进；但如果他们不能获得更高的收益，对他们而言却是帕累托倒退。特别是在这个过程中受损的还有孩子，他们很可能是福利改革无辜的受害者。这是儿童福利制度改革特别棘手的地方，即如何在促使成人减少福利依赖、增进就业的同时，不影响到孩子的福利。如何实现二者的“共赢”？美国改革的经验是在严格家庭福利、促进就业的同时，注重专门针对儿童的福利的提供。美国1996年通过的个人责任与工作计划折衷法案在将AFDC转化为TANF的同时，专门设计了一个儿童照料与发展基金（Child Care and Development Fund， 简称CCDF）为各州提供一揽子拨款，用于发放低收入家庭儿童照料补助（各州在联邦拨款的基础上要配套拨款）。AFDC转换为TANF以后，为了防止对儿童形成冲击，规定按照TANF生效前夕的AFDC标准来裁定申请家庭是否具备该资格。转换期儿童照料计划为那些从福利转向就业的家庭提供儿童照料补贴。处境危险儿童照料计划则资助各州向那些收不到儿童照料补助就会陷入AFDC受益人群的人提供补助。儿童照料和发展固定拨款是联邦向各州拨款，使他们能够为低收入家庭提供补助，并资助旨在提升儿童照料质量和供给的活动，这些活动不局限于低收入家庭，而是针对所有家庭。据估计，因为福利改革美国1997年当年联邦向儿童补助的拨款至少增加了6亿美元（提高了27%）16。另外，美国如何保证针对儿童的福利金不会被家长挪用呢？他们的做法是“补贴制”，即尽量减少向这些家庭直接提供现金援助，而是为他们“购买”儿童照料服务。比如，当单亲家长因外出工作不能照料孩子时，可以委托托儿所来照料，政府负责付费。3美国儿童福利改革最大的问题在于对贫困儿童形成社会排斥一直以来，美国的整个福利体制奉行的都是残补模式，最近的改革进一步加强了这一点。残补模式福利制度的基本逻辑是：市场一般情况下总是有效的，个人首先应该靠自己的努力生活。只有在个人确实没有能力谋生的情况下，政府才应该出面予以帮助，因为这些人才是应得帮助的人。相反，如果政府向每个人都提供帮助，那些勤奋的人的勤奋精神就会受到打击，整个社会就会停滞不前。这样的逻辑表面看来自是没错，但它的问题在于无形中将整个社会划分为两类人：应得帮助的人和不应得帮助的人。贫困儿童将因此而受到双重的社会排斥。如果他们的家庭符合条件并开始领取补助金，或者接受由公共资金支持的儿童照料，他们就会成为应得帮助的家庭的孩子。这样的标签会造成儿童的生活环境对他们的排斥，儿童本人也产生对自己和家庭的不认同。在1994年有关美国大众对于贫穷态度的调查发现，超过半数的被调查者从未与穷人谈过话17。这对贫困儿童的成长是非常不利的，既不利于他们融入社会，也不利于他们树立自信，改变命运。如果他们的家庭并不符合政府划定的标准而不能领取相应待遇，无辜的儿童将会因为制度和家长的原因福利受损。尽管美国通过强化专门针对儿童福利的提供来避免福利改革对儿童的不利影响，但家庭和儿童总是连在一起的，要完全消除这种影响是不可能的。受此影响的儿童也因此成为被福利制度排斥的一群。比如，美国新的TANF计划对违反相关规定的制裁措施。调查发现，被制裁家庭的孩子是最大的受害者。在三大城市波士顿、芝加哥和旧金山进行的一项大型研究发现，受过制裁的福利家庭中的孩子比其他TANF家庭中的孩子通常更有可能罹患严重的行为或者精神问题。更显著的一项发现是，母亲因制裁而中断享受福利的孩子中56%的人在严重的行为和情绪问题测量得分受到关注18。另据统计，到2006年底，全美18岁以下儿童没有医疗保险的人数上升到870万人，比2005年增加11.7%，儿童没有保险的比率达19.3%19。导致这一局面的原因就在于美国坚持残补模式的儿童医疗保险计划。美国从1997年开始实行联邦儿童医疗保险计划，旨在为中低收入家庭的儿童提供医疗保险，目前该计划已覆盖了约660万名儿童。今年以来，民主党两度在国会推动并通过议案，要求将这一计划的覆盖范围扩大到约1000万名儿童，但均遭布什否决。布什最终在2007年底签署法案，将现行计划延长至2009年3月，而没有采纳民主党人扩大该计划覆盖范围的提议20。参考文献：1Zastrow，C. 1990. Introduction to Social Welfare （4th ed.）. California：Wadsworth Publishint Company.2U.S. House of Representatives. 1990. Federal Programs Affecting Children and Their Families. Washington，D.C.：U.S. Government Printing Office.3Kadushin，A. 1980. Child Welfare Services （3rd ed.）. N.Y.：Macmillan Publishing Co.，Inc.4U.S. Bureau of the Census. 1996. “Poverty in the United States：1996 Current Population Reports，Series P60-198 and earlier years.5Burke，V. 1991. Welfare Washington，D.C.：Congressional Research Service.6Axinn，J. and Levin，H. 1992. Social welfare：A history of American resoponse to need. New York：Longman.7U.S. Dept. of Health and Human Services. 1990. Characteristics and financial circumstances of AFDC recipients FY 1989. Washington，D.C.：Office of Family Assistance.8郑秉文. 国外低保的前车之鉴N.中国证券报，2006-7-25（A17）.9R. Kent Weaver. 2000. Ending Welfare as We Know It （Washington，D.C：Brooking Institution Press，2000），p.182. 转引自杨立雄. 贫困理论范式的转向与美国福利制度改革J.美国研究，2006（2）.10U.S. Department of Health and Human Services，U.S. Welfare Caseloads Information：January-September，2000.11Joseph Dalaker，“Poverty in the United States：2000，” Current Population Reports（Washington，DC：U.S. Census Bureau，September 2001）. 12U.S. Department of Health and Human Services，“Indicators of Welfare Dependence，”Annual Report to Cong