地方行政领导决策中的机会主义行为探析——以政绩工程为例.doc

地方行政领导决策中的机会主义行为探析以政绩工程为例中山大学学报论丛,2006年第26卷第3期SUNYATSENUNIVERSITYFORUM,Vo1.26No.32006地方行政领导决策中的机会主义行为探析以政绩工程为例刘寿明(中山大学行政管理研究中心,政治与公共事务管理学院,广东广州510275)摘要:如果存在委托代理关系,则必然存在代理人的机会主义行为.行政领导人是公共行政权力代理人.其行为也是机会主义倾向的.政绩工程现象的泛滥就是一例.政绩工程是机会主义的行政领导决策的后果,是官僚在其谋官的自利动机驱使下,对政治体制特别是用人体制等因素进行综合博弈后的理性选择,根本的治理对策在于强化委托机制,提高机会主义者的博弈成本,规范行政权力,杜绝特权,降低机会主义者的博弈收益.关键词:行政领导;机会主义;政绩工程中图分类号:1067文献标识码:A文章编号:10071792(2006)03-0041-05一,政绩工程地方行政领导决策中的机会主义行为90年代初期,作者家乡粤西某市政府向全体市民集资摊派,筹款建造全国第一个县级民用机场.集资方式是,凡政府财政发放工资的个人,由单位在发放工资时分期代扣;农民和其他个人则采用乡镇政府组成工作组上门收集的方式,无现金的农户则以农产品折价抵偿.机场建成投入使用后,每天仅有一次航班8座的小型飞机.半年后,由于严重亏损,机场停止营运,投资几亿元建成的机场最终成为放牛场.但当时市政府的一把手却因此得到上级的赏识,被认为是十分有魄力的开拓型人才,从此官运亨通,从县级市一把手当上地级市一把手,再从地级市一把手当上省直某机关一把手.当时作者感到很困惑:家乡是落后地区,人民的生活水平低下,人民的血汗钱却被用在建造旨在制造轰动效应,为个人升迁捞取政治资本的工程,这种将自己的幸福建立在别人的痛苦之上的行为,不但违背常人的道德伦理,更与政府造福于人民的目的背道而驰,违背了行政道德伦理,为道德与法律所不容.这是一种什么现象,这种现象为什么得以发生,如何才能遏制这种现象?探讨和回答这些问题正是本文的目的.目前,上述现象已被贯以政绩工程之名,近十几年可谓到了泛滥成灾的地步,事例也频见诸报端.透过这一现象,从委托代理理论的角度审视,它实际上是公共行政权力代理人的一种机会主义行为,再细分一点,它就是事前(晋升)的机会主义行为,即当事人通过利用现行委托代理机制的缺陷,以牺牲委托人的利益为代价,营造政治资本,以达到晋升的目的,简单地说,它是公共行政权力代理人选拔中的逆向选择问题.这种逆向选择与公共行政权收稿日期:20060l一18作者简介:刘寿明(1970一),男,中山大学行政管理研究中心,政治与公共事务管理学院博士生.如一届腐败:f部的政绩,几届领导班子的饥荒,难收官的慕马政绩工程,河南卢氏县歧绩工程遗祸,见陈望2003年l2月1日第48期第4648页,2004年4月26日第l7期第4O一42;欧Ijll逸飞着:(揭露张-ft.,乇怀忠的政绩工程的)问题官员,人民日报出版社2004年3月第1版,等等,罄竹难书.力代理人的理性博弈有关,兴举政绩工程,就是代理人在行政领导决策方面的理性博弈结果和行为选择.无疑,作为一种重要的激励手段,升迁的目的是不可非议的,但关键的是手段十分恶劣.因此,本文将政绩工程现象界定为公共行政权力代理人晋升前的一种逆向选择机会主义行为现象,它是公共行政权力代理人在现行委托代理机制下,在行政领导决策方面进行理性博弈的结果和行为选择,它以沉重的代理损失为代价:(1)政治后果:造成政府合法性,信任危机(为人民服务的形象受损,公民税费负担加重,政府不良贷款造成政府信用缺失);导致劣币驱逐良币,不良政风的恶性循环(作假者得逞,诚实者失意);政府成本大大增加,行政效率严重低下.(2)经济后果:宏观调控失灵,政策得不到有效的贯彻执行,造成经济动荡;社会稀缺资源的浪费(无用工程,工程闲置,重复建设造成的浪费);公共产品次品,废品和公害品的出现;政府债务增加,地方财政不堪重负(一届政绩,几代人的负担).(3)社会后果:败坏诚实守信的社会风气(有什么的政风就有什么的民风);破坏社会道德的建设(不良官德的负面示范效应).由此可见,探讨政绩工程泛滥的原因并提出有效的治理对策,有着十分重要的理论和现实意义.二,导致政绩工程泛滥地方行政领导在决策中机会主义行事盛行的主要原因官员升迁机会最大化的自利动机,是造成政绩工程(机会主义决策的后果)泛滥的一个主观原因.马斯洛在其名着人的激励理论中指出,人是有欲望的,由欲望而产生动机,由动机而引致行为.官僚机会主义决策的行径,大兴政绩工程,正是其升官欲望的现实表现.戴维-麦克利兰在其名篇权力的两面性中也指出,权力有两面性,或者说有两种不同的权力动机,权力的一面是个人化动机,另一面是社会化的动机.公共选择理论认为,官僚也像常人一样是理性人,他是效用最大化者,其在行政组织中的表现不是为了最大限度地实现公共利益,而是为了最大限度地获取权力,声望,安全以及收入,j(而不是像意识形态所描述的那样整体上存在全心全意为人民服务的领导者.政府未来的治理模式的作者盖伊-彼得斯也指出,作为个体的官僚成员可能心怀私欲,或至少是自我放纵的,他们总是利用其对机关事务的垄断来最大限度地增加个人的利益;他认为,公共部门是各行其是的机关,只关心其成员尤其是领导者个人的提升,并不考虑为整个公众和政治首长服务.L2(1:30,36)那么,官僚为什么会对升迁有如此大的欲望呢?马克斯-韦伯在其着作经济与社会中从官僚制的角度作了论述.他认为,这是官僚受到所谓官职荣誉动机的强烈驱使.官职荣誉除包含任职含义之外,还典型地包含着对自己资格和能力之高,别人不堪比拟的优越感.这种官职荣誉的优越感,迫使官吏在官僚制的等级阶梯上拼命追逐.因为官僚制的不同等级显示着个人在政治上的成就,个人能力的社会实现程度以及个人抱负的自我实现程度儿.而在我国,还有一个重要的原因是,官吏,特别是拥有大权的官吏,可以享有很多的特权和谋取很多的私利,或者至少对机会主义者来说是如此.对他们来说,权力里面有黄金屋,也有颜如玉.这正是他们冒死吃河豚,在行政领导决策中机会主义行事以博取升官的根本原因.试想,如果谋取官位真的是要卖命去全心全意为人民服务,对这批理性人来说,是培了夫人又折兵的蠢事,那样的事他们是不会干的.机会主义者作出兴举政绩工程之类的决策博取升官,难道不会被上级和公众发现吗?这个问题机会主义者倒不用担心,他可以对公共选择理论,委托一代理理论和博弈理论加以鬼才地42歪曲利用.他很明白,由于信息的不对称,上级(任命者)并不一定拥有全部关于他的信息,特别是关于他机会主义地决策的信息.况且他很了解我国的权力体制,在高度集权的体制下,是长官说了算,他可以向上级(任命者)寻租,上级考察时也可以机会主义地决策.他也很明白,由于我国的官僚制发育不全,用人上并不像官僚制中所描述的那种情形依靠法规.由于上级(任命者)是委托他行使公共权力的决定性因素,而公众通过权力机关去委托则成了次要,他大可以放心去机会主义地决策,而不必去理会公众的反应.他也很明白,我国的委托代理关系有点变形扭曲,人大,公民的委托权力极其薄弱,政治与行政关系中,行政居于核心地位.在委托人监管乏力的情况下,他可以轻易地作出利已的决策,而叉轻易地实施这些决策,因为决策的作出与经费的划拨都无须经过委托机构(人大)审核(至少在某些地方,特别是基层是如此),他大可以用人民的血汗钱去搞他的政绩工程,而不是民心工程.这与威尔逊的政治与行政分离,行政管执行,而不是不经民意而进行重大决策而后执行行政决策的理论相去甚远.经过形式主义者的一番理性博弈,他最终会明智地选择机会主义地决策去博取升官.因为这是零和博弈:委托方输,代理方赢,而且是成本极低(机会主义决策受到惩罚的町能性极低,如被上级降职或公众弹劾),收益极高(权力,特权,私利,荣耀和声望,如此等等)的博弈.马克思认为,人在300%利润的诱惑下就会铤而走险,更何况利润已大大高出这个数,而没有什么危险,有谁不会去干呢?这正是机会主义决策盛行,政绩工程泛滥的原因.我们可以进一步用官僚制理论,行政生态学从社会原因的角度作深入的分析.按照韦伯的理论,机会主义者是不容易作出搞政绩工程之类的决策的.理想的官僚制是一种正式的,非人格化的,法规化,层级节制的体制,决策将会并且应是按照可靠的规定做出而且不考虑个人因素.权威的等级制和规章制度将有助于决策的确定性,制度的非人格化意指,在同样的环境中可重复做出同样的决策.决策的制定不能独断专行.但由于我国是一个过渡型社会,并没有出现起码接近于韦伯所描述的理想官僚制.弗雷得?里格斯在其着作行政生态学中指出,过渡型社会有三个特点:第一,异质性,是指一个社会在同一时间里,同时存在着不同的制度,行为和观点;第二,重叠性,即行政机构的重叠现象,具体地说是指,行政机构并不一定产生其应当有的功能,行政行为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定;第三,形式主义,即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设,徒有虚名.他认为,任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主义,都可以找到政策,法令不能贯彻的事例.里格斯认为,形式主义一旦与官僚权力相接触,就会产生许多矛盾和弊病.首先,一方面官僚完完全全地墨守成规,另一方面他们则常常蔑视法令,他们可以随意作决定,而不受任何有效政治控制的约束.其次,形式主义深深地影响行政行为的品质,促使贪污腐败愈演愈重.再者,成就取向很有限.至此,问题已很清楚,由于我国的官僚制发育不全,使之具有典型的相反特征人格化(如领导说了算),法规不健全.强大的行政权力面对脆弱的法规,官僚当然可以蔑视它,从而可以使机会主义者轻易作出政绩工程之类的决策.还有一点值得一提的是,正像里格斯指出的那样,由于过渡型社会新旧观念并存,旧观念仍然在顽强地支配着在形式上已建立新制度的行政行为,从今天的地方行政领导在决策中机会主义行事,政绩工程泛滥的现象,我们仍可以寻找到往昔虚报,浮夸等不良行政遗风的迁延性影响.让我们再回过头来考察人事制度的问题.里格斯认为,在过渡社会中,虽然依门第,种43族,身份等关系的用人标准己经被放弃,一种以成就为取向的考试制度已经建立起来,但是,往往整个人事政策是不确定的,即用人上也存在机会主义的问题.由于用人上权力高度集中,以及机会主义者可以置人事法规于不顾,这将在官僚集团中造成政治斗争,并由此形成多种小帝国.这种派别的存在致使行政的性质受到根本歪曲,任命与升迁不再取决于能力与资格,而取决于是否有利于加强对小帝国的控制啪,是否有利于用人者权力的巩固,势力范围与特权的扩张其实用人者也是理性博弈者.再加上过渡社会所特有的严重腐败问题(买官),进一步加剧和助长了机会主义的盛行.在这种情况下,被任用者是否真正具有能力,实绩突出已不重要,重要的是其在形式上符合了表面上已建立起来的功绩制原则有政绩工程或一大堆能显示其政绩的数字.在用人者的主观价值支配下,在这种特有的体制内,用人的人选确定,考察与任命都会充满机会主义色彩,因而得以将机会主义者推上权力的宝座.三,治理政绩工程地方行政领导在决策中的机会主义行为的根本对策作者认为,有效治理地方行政领导在决策中的机会主义行为的根本对策在于:强化委托机制,提高机会主义者的博弈成本;规范行政权力,杜绝特权,降低机会主义者的博弈收益.从而使理性的博弈者作出最明智的选择在委托人的选择与监督下,只有通过忠诚地为人民服务这一正式途径才能赢得公众委以行使行政权力的资格,达到升官的愿望.一方面,要削减行政权力,杜绝特权,降低机会主义者的博弈收益.首先,要按照理想官僚制模式从各方面完善官僚制,特别是要加强行政法制建设,逐步走向依法行政,促使行政权力理性地依法,依程序行使,根除特权.特别是当前西方大刀阔斧地进行官僚制改革的时候,中国不能盲目模仿,而必须基于本国的实际,在不断完善官僚制的基础上逐步展开改革.其次,要正确界定政府职能,行政权力要逐步从经济与社会领域退却,改变行政权力过分集中的现象.思路是转变政府提供服务的方式,政府要学会掌舵而不是划桨,即政府不是直接地投资进行经济建设,而是以催化剂和促进者的角色进行治理.政策制定与提供服务分开的体制是符合分权原则的,既可以有效避免政策制定者出于自利动机进行决策,又可以通过竞争选择服务提供者从而为公众提供更优质的服务.最后,要在全社会形成新的价值观,淡化权力的威望,消除严重的官本位思想.学而优则仕既是我国的一个古老文化传统,也是主导型的社会价值取向.发奋读书,然后考取功名,在漫长的中国历史上历来是多数知识分子的奋斗目标.在今天,我们依然可以看到这种社会价值取向的重大影响:做公务员仍然是多数大学生的首选择业目标.一句话,官职荣誉仍然在驱动今天多数的知识分子.因此,政府有必要在舆论导向上重新塑造新的社会价值观,鼓励新一代的知识分子更多地投入到社会主义市场经济建设中去,在市场竞争中为社会服务,从而实现自身的价值.这样可以减少谋取官位带来的收益,遏制通过非正式途径谋取官位的迫切冲动.另一方面要建立一种现代,科学的委托代理体制,提高机会主义者的博弈成本.必须以现代的委托代理理论和交易成本理论设计科学的委托代理制度:在这种制度下,公民成为真正有权利选择并监督公共权力代理人的委托人,公务人员必须以良好的绩效来履行对委托人的承诺和责任,作为回报,委托人支持代