预测_实测与产权登记面积_论登记机构对房屋面积的审核职责.docx

预测、实测与产权登记面积论登记机构对房屋面积的审核职责文志敏 成都市房屋产权登记中心近年来，有关房屋建筑面积的投诉量已连续几年呈两位数增长，成为房地产投诉十大热点之 一。这种纠纷在一定程度上激化了购房者与开发 企业、甚至是房屋登记机构的矛盾，影响了房地 产市场的整体形象。物权法确立了不动产登记 簿至高无上的法律地位。那么，在房屋面积的问 题上，登记机构对登记簿记载的房屋面积是否承 担相应的责任？确切地说，一旦登记簿记载的房 屋面积错误，登记机构是否会面临登记错误或审 核不力的赔偿责任？追踪和深入探究这一问题，有利于正确认识 登记簿记载房屋面积的性质和作用，对登记机构 降低甚至免除诉讼风险亦具有十分重要的意义。一、房屋面积概述1985 年，第一次全国城镇房屋普查之后，原城乡建设环境保护部于 1986 年 2 月 5 日发出关于开展房产产权登记、核发产权证工作的通 知，要求从 1987 年开始，在全国范围内开展建 国以来第一次城镇房屋所有权登记和核发全国 统一格式的房屋所有权证。随后颁布了相关的规 章和政策，如 1987 年 4 月 21 日城镇房地产所 有权登记暂行办法，1990 年 12 月 31 日建设部 发布城市房屋产权产籍管理暂行办法，1995 年1 月 1 日施行的城市房地产管理法第 5 章“房地 产权属登记管理”以法律的形式首次确立了国家 实行房屋所有权登记发证制度，从而房地产的权 属登记在法律上得以确立，房产证登记建筑面积 法定权益性就是产权主依法拥有房屋所有权的 房屋建筑面积。国家测绘局以国测发1991120 号文发布的房产测量规范，是我国第一部房产测量的行业 标准。1995 年开始销售和登记的建筑面积已有 了规定：1995 年 12 月 1 日起施行的关于 商品 房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则 （试 行）（建房1995517 号）第 5 条规定，商品房按 套或单元出售，商品房的销售面积为套内建筑面 积与应分摊的公用建筑面积之和。上述规定却不 是针对房屋面积计算的专门规定。2000 年 8 月 1 日起实施且沿用至今的新房产测量规范（GB T17996.12000）对房屋面积进行了准确定义。（一）房屋面积的技术分类从房产测量规范上来说，房屋面积包括房屋 建筑面积、共有建筑面积、产权面积、使用面积 等。房屋建筑面积指房屋外墙(柱)勒脚以上各层的外围水平投影面积，包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等，且具备有上盖，结构牢固，层高2.20 米以上(含 2.20 米)的永久性建筑。房屋共 有建筑面积系指各产权主共同占有或共同使用 的建筑面积。房屋产权面积（也称为产权登记面 积）系指产权主依法拥有房屋所有权的房屋建筑 面积。房屋产权面积由房地产行政主管部门登记 确权认定。房屋使用面积系指房屋户内全部可供 使用的空间面积，按房屋的内墙面水平投影计 算。（二）房屋面积的进度分类城市房地产管理法实施后，我国商品房预售制度。随着商品房预售制度的兴起，商品房预测（面积）的概念和技术规范开始实行也随之产综合版2012.235房地产行政管理 生，商品房面积根据施工进度和客观物理状况，又可分为预测面积和实测面积。1.预测面积。预测面积是指在商品房竣工验 收前，根据国家规定，由房地产主管机构认定具 有测绘资质的房屋测量机构，主要依据施工图 纸、实地考察和国家测量规范对尚未施工的房屋 面积进行预先测量计算的行为，它是开发商进行 合法销售的面积依据。竣工前预测建筑面积可为 商品房预售登记、开发商预售房屋、房地产管理 等提供参考依据。为规范预算商品房面积测绘工作，国内部分 省市对预测面积的性质和作用所作的相关规定 也颇具科学性和指导性。如武汉市 2001 年 8 月 出台的关于预售商品房面积预测算工作有关问 题的通知规定：商品房面积预测算系指商品房 项目竣工前，房产测绘单位根据商品房规划设计 图纸和资料，按照国家有关法律、法规和房产测 绘技术标准，计算出商品房套内建筑面积、共有 共用建筑面积的行为。四川省建设厅 2008 年 12 月出台的关于预售商品房面积预测工作有关问 题的通知中明确：各房地产开发企业在预售商 品房之前，应委托具有房产测绘资格的测绘机构 进行面积预测。委托合同应约定双方的权利、义 务和违约责任。房产面积预测成果是房地产管理 部门核发商品房预售许可证的基础资料之一。房售许可证。2.实测面积。实测面积是指商品房竣工验收 后，工程规划相关主管部门审核合格，开发商依 据国家规定委托具有测绘资质的房屋测绘机构 参考图纸、预测数据及国家测绘规范之规定对楼 宇进行的实地勘测、绘图、计算而得出的面积。房屋竣工前预测建筑面积和竣工后实测建 筑面积存在差异的原因是多方面的。有可能出于 规划设计的变更、在房屋施工中产生的施工误差、竣工后房屋由于部分公用面积功能改变或服务范围改变等多种原因导致预测面积与实测面 积的不相符，这些面积差异的产生有时是不可避 免的。事实上，实测面积不一定是产权登记面积， 抑或说实测面积不等于产权登记面积。（三）房屋登记簿记载的房屋面积产权登记面积，按照商品房销售管理办法 第 20 条的规定，是指“房地产行政主管部门确认 登记的房屋面积”。可见，从实测面积到最终的产 权登记面积还需要一个“认可和采信”的过程。建设部房屋登记簿管理试行办法（建住房200884 号）规定，登记簿记载的房屋基本状况 部分，其中之一即是建筑面积。建设部设计的房 屋登记簿票样基本状况页有建筑面积、套内建筑 面积、分摊共有面积、专有部分面积四项内容。新 版房屋所有权证也设计有房屋建筑面积和套内 建筑面积两项内容，均打印在房屋所有权证上。 二、测绘面积到登记面积现有模式追踪 从具有相应测绘资质的测绘单位出具的房门应当按规定，要求房地产开发企业理商品房预售许可证时提供房产面积并对其进行审核后依法核发商品房预地产管理部 在申请办 预测成果，36综合版2012.2房地产行政管理 屋面积测绘技术报告到产权登记面积，仍需要一定的审核程序或法律要求。（一）房产测绘启动初期测管一体1991 年 6 月，建设部关于加强房产测量工 作的通知明确：各地区房地产建设行政主管部 门应加强房产测绘队伍的组织建设，配备与工作 任务相适应的专业技术人员，完善规章制度，以 适应房地产行政管理工作的需要。1999 年 3 月， 建设部在关于加强房地产测量及房屋面积计算 管理工作的通知（建住房199972 号）中重申： 房地产权属登记发证制度是 城市房地产管理 法确立的一项基本法律制度。房屋权属证书上 记载的房屋面积是法定面积，直接关系着产权人 的权益。因此，各地房地产行政主管部门要维护 法律的权威性和严肃性，健全和充实房地产测量 队伍，配备与工作任务相适应的房地产测量机构 和专业人员，并把房屋产权证书登记的面积正确 率作为考核房屋权属发证工作的一个重要指标。2000 年 2 月，建设部关于进一步加强房地产测量及房屋面积计算管理工作的通知（建办住房 20004 号）再次强调：各地建设（房地产）行政 主管部门要切实履行法定职责，依法做好房地产 测量与房屋面积计算管理工作。同时也提出：抓 紧研究房地产测量机构与政府部门脱钩工作,着 手开展政府部门与房地产测量机构脱钩的前期 准备工作。可见，房产测绘工作启动初期，为避免出现 房产测量及房屋面积计算管理工作中政出多门 的现象，房产测绘经营主体与管理主体高度统 一，测管一体、“独家经营”的模式，公正性受到质 疑。（二）房产测绘市场化测管分离房地产测绘经营行为与面积审核的管理行 为集中一体的工作方式，带来了一定程度上的管 理混乱，测绘市场化改革的必要性逐渐凸显。前 文已经提到，2000 年初，以测管分离为目标的房 地产测绘体制改革已经开始酝酿。房产测量规 范出台后，建设部在其后的关于认真贯彻执行 加强房产测绘管理的通知（建住房2000166 号）中强调：各地要结合地方政府机构改革，按照房产测绘市场化、专业化、规范化的要求，积极推进房产测绘体制改革，使房 产测绘监督管理与测绘经营行为分离，房产测绘 单位成为独立的法人实体和市场主体。早在1995 年 5 月，湖南省建设委员会在关于转发建 设部 的通知中提出的：“各地应将现 有的房屋面积测量队转换为可独立承担民事责 任的房地产测量事务所。事务所要建立规章制 度，合理收费，实行社会公开承诺制，以廉洁、高 效、优质的服务，树立公开、公平、公正的行业形 象”的操作意见，已颇具前瞻性和借鉴性。从测管一体到测绘市场化、规范化并没有明 显的界限分割。各地房地产测绘改革的启动时 间、改革力度、改革成效差异很大。各地根据本地 的实际情况，分别形成了不同的模式。一是测绘完全市场化：测绘业务完全依照市 场规则由独立的测绘企业承担，房管部门不介入 经营竞争行为，仅对施测单位的主体资格、测算 依据与方法等内容进行把关。实行测绘市场化， 开发商可自由委托具有资质的测绘队伍进行测 绘；消费者也可委托测绘公司进行测绘；测绘队 伍办事效率，服务质量水平明显提高；市场竞争 也带来了更加优惠的测绘服务价格；一旦产生纠 纷双方也可以通过协商或诉讼解决。但测绘队伍 专业技术水平、业务素质良莠不齐，测绘质量参 差不齐。二是测绘市场仍未放开，但测绘机构实现企 业化运作：通常将原来房管部门内设的测绘机构 撤并或转型，进行企业化运作，但房产测绘市场 仍相对垄断，不允许其他测绘企业或单位参与房 产测绘竞争，另设测绘管理办公室进行测绘成果 管理，遇有测绘纠纷，有专设的房屋面积鉴定委 员会或上级申诉部门，居间裁判。由于国家技术 标准房产测量规范中关于建筑面积计算和共 有建筑面积分摊的规定缺乏可操作性，以致不同的测绘公司对同一栋房屋进行测绘后，可能产生不同的测绘成果势必造成更多的测绘纠纷，导致房地产市场的混乱。测绘市场的垄断一定程度上避免了上述问题的出现。综合版2012.237房地产行政管理 三、形式 / 实质审查登记机构面临的尺度难题无论是房产测绘市场完全放开还是有限放 开，测绘单位出具的房产测绘成果都不可能直接 用于房屋权属登记。登记机构要采用施测单位出 具的房屋面积测量报告，势必要开展一定程度的要求房管部门要对房产测绘成果进行实质性的审核确认或认可，就只能通过房管部门内部专业测绘人员重新测绘、计算，才能作出鉴别，这样却违背了房产测绘逐步市场化的初衷。如果只对测绘单位提供的测绘成果作形式上的把关或审核 认可，一旦利用错误的测绘成果进行了权属登记 而引发争议，房管部门必然成为直接的责任部门 而牵连其中。（三）登记机构对登记簿记载房屋面积的责 任房管部门对登记簿记载房屋面积的责任，涵盖了两个层面的内容：一是对用于房屋权属登记 的测绘成果本身是否承担质量责任；二是对房屋 权属登记测绘成果（主要指房屋面积）的错误利 用是否需要承担相应的责任。测绘法明文规定：测绘单位应当对其完成 的测绘成果质量负责。房产测绘管理办法第 3 条规定：房产测绘单位应当严格遵守国家有关法律、法规，执行国家房产测量规范和有关技术标准、规定，对其完成的房产测绘成果质量负责。地 方性规范也有类似规定，如海南省实施中华人 民共和国测绘法办法第 27 条明确规定：测绘 单位应当对其完成的测绘成果质量负责，并承担 相应责任。福建省测绘条例第 17 条规定：测绘 单位应当建立健全测绘成果的质量保证体系，对 测绘成果质量负责。浙江省测绘成果管理办法 第 6 条规定：测绘单位应当加强测绘成果质量管 理，落实测绘成果质量检验、管理和责任制度，并 对其完成的测绘成果质量负责。可见，在测绘单位提供的申请用于房屋权属 登记的测绘成果报告的质量问题上，毫无疑问， 应由出具该成果的单位承担质量责任。登记簿记载的房屋面积，是经登记机构审核后采信的测绘单位出具的测绘成果报告转化而 来。房产测绘管理办法及其他法律法规并未明 确房管部门与测绘部门各自的职能、责任，也未 明确规定由测绘错误造成损失所引发赔偿责任 的处理办法。如房管部门对测绘单位出具的测绘 成果负有实质审查的法定义务，则一旦利用错误 的测绘成果进行登记，必然产生赔偿责任。从测审核工作，这中间的尺度如何把握，法层面始终难有明确界限。（一）对预测面积的审查律和技术虽然有关商品房预售许可的国家层面的法律规范，并未明确规定将房屋面积预测报告作为 预售许可的必要要件，但在实践中，预测成果报 告俨然已经成为预售许可不可缺少的必备材料。 房屋面积平面图、公摊等要素是商品房交易、房 屋买卖合同不可或缺的实质性内容。然而实践 中，很多地方考虑到商品房竣工验收以后实测面 积的重要性，对于预售许可阶段房屋面积的测绘 成果审核并不重视，甚至有些地方为“减少麻烦” 根本不予审核而直接采用施测单位的结果和数 据，也制造了大量的房屋交付以后产生的面积差 异纠纷。笔者认为，预售商品房面积测量成果的 审核工作十分重要，可以用技术手段控制房屋面 积计算的规范化，减少和避免预测和实测纠纷案 件的发生。对施测单位是否严格依据规划、施工、 设计图纸测算房屋面积进行审核和把关，不但有 利于维护预购人的合法权益，更加有利于推动实 测审核工作的进行。值得说明的是，预售许可阶 段所需的预测面积数据由于仅作为商品房买卖 合同的要素而非最终产权登记面积的依据，登记 机构在此阶段担负的责任微乎其微。（二）对产权登记面积的形式与实质审查建设部和国家测绘局联合出台的房产测绘 管理办法第 18 条规定：用于房屋权属登记等房 产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应 当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址 点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审 核。审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管，房管部门在进行权属登记时，要对适果进行一定的程序审核和验收。如果理。综上 用的测绘成38综合版2012.2房地产行政管理 有异议，认为其设置在登记机构内部，不具客观公正性，一旦出现登记错误给当事人造成损失的，找不到对象具体承担赔付责任。 二是在对登记簿记载的房屋面积的测算方法持有异议。比如，个别业主对建筑区划内公共 设施、设备、通道的公摊方式、公摊层级等存有意 见，认为自己的房屋公摊过大，权益未得到有效 保护。三是 作 为房 屋 权 属 登记 必 备 的资 料 之一测绘资料的范围理解上有异议。对分层平 面图、平面四至宗地图、立面图等是否属于应纳 入登记范围的测绘资料，认识和看法不一。四是设计规范与房产测量规范在技术标准 不统一，一定程度上造成了商品房预测与实测面 积差异。建筑工程建筑面积计算规范与房产 测量规范对飘窗、建筑物内的设备管道夹层是 否计算面积的规定并不相同。为减少和避免房屋面积问题给登记机构造成的“硬伤”，笔者建议做好以下工作。1.始终重视房产测绘审核在房屋登记中的 重要作用和地位，建立“测管分离”、“管用分离” 的管理体制，从源头上把好关，避免造成更长时 期的基础数据混乱以危及登记工作的高效率和 规范化发展。2.房产测绘审核过程中，积极开展全方位的 沟通交流，既注重测量专业技术人员业务能力的 提高，也时刻关注新的建筑形态的发展态势，充 分发挥专业人员的技术优势，确保房产测绘审核 的标准化、规范化。3.测绘审核部门建立完整的图形库和较为 完善的测绘成果档案资料，形成测绘成果再利用 的有效管理链条，为房屋产权登记及