行政管理学PPT课件全套

行政管理学PUBLICADMINISTRATION 王辉 第一章绪论 第一节公共行政概述一 公共行政学的涵义1 什么叫行政 是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力 管理公共事务 提供公共服务的活动 指国家行政组织依法对国家公共事务进行有效管理的活动 2 什么叫行政学 是研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学 3 公共行政学 新公共行政学 公共管理学 新公共服务 二 公共行政学的特征1 政治性和社会性的统一2 理论性与应用性的统一3 综合性与独立性的统一4 规范性与权变性的统一 第二节行政学的产生与发展 一 行政学是现代社会发展进步的产物产业革命后带来的社会化大生产和科学技术的进步 为行政学的产生奠定了物质基础 企业管理 行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料 政治学 法学 经济学 心理学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想资料 外加一批学者的努力研究 行政学正是在这样的历史条件下应运而生 行政学作为一门独立学科之所以于19世纪末20世纪初首先产生在美国 然后迅速扩及到西方各国 绝非偶然 而是有着深刻的社会历史背静的 1 西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大 提出了行政学研究的要求 2 科学管理运动的兴起 推动了行政学的形成 3 相关学科的理论发展和政府的行政管理实践 为西方行政学的产生奠定了重要的基础 尤其是政治学 更是其直接的理论基础 二 行政学的历史发展 三 现阶段公共行政学面临的挑战1 关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题2 关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题3 关于平衡政府与市场的作用 以促进政府治理的有效性问题4 关于回应全球化挑战问题5 关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题 6 关于如何应付越来越多的官僚腐败 重振公民对政府的信任问题7 关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题8 关于重振政府治理能力问题9 关于如何发展有效的组织体制问题10 关于如何构建国家与社会共同治理模式问题11 关于重建公共管理的道德秩序问题 第三节公共行政的基本问题 一 社会公共需求与政府公共供给 一 公共行政的内涵与主题1 公共行政的内涵公共行政是指政府处理公共事务 提供公共服务的管理活动 公共行政是 公共的 行政 1 行政权力是公共权力 政府公共权力是人民赋予的 为人民服务并受人民的监督 政府公共权力来源于人民的授权 同时受立法机关所通过的法律的制约 还受到司法部门的监督和制约 2 政府是公共利益的代表 政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品 为社会提供公共服务 实现公共利益 满足社会公共需要 3 政府活动是对公共事务的处理 私人事务不属于政府的管辖范围 4 政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础 政府应该善于运用政府机制 市场机制 社会自治机制等 充分利用公共资源与民间资源 5 政府必须承担公共责任 包括政治责任 法律责任 经济责任 领导责任和道德责任 6 公民第一 是公共行政的核心原则 公共行政应有民主性和透明性 公民在公共决策上享有知情权和参与权 7 公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正 2 公共行政的主题公共行政的基本主题是公共供求关系 即社会公共需求与政府公共供给的关系 主要是因为 1 公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本关系 2 公共需求与公共供给的矛盾构成公共行政发展的动力 3 社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史 二 社会公共需求社会公共需求是政府存在的原因 决定着政府活动的范围 政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求 公共供给必须适应公共需求的规律 或者说公共供给必须与公共需求想平衡的规律 是公共行政的基本规律 社会公共需求是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要 它是指社会成员在社会生产 生活中的共同需要 社会公共需求是在个人需要满足之后 公民寻求解决公共问题 安全 自尊 享受和发展等所产生的公共需要 现代公共需求分为如下几个方面 1 维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要 主要是国防 公安 外交 行政管理等 2 维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要 主要是市场监管 知识产权保护 法律体系建设 公正司法与公正执法等 3 为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需要 如公共卫生设施与医疗保健 义务教育及学校 公共图书馆 公园 体育馆等 4 建立社会保障体系与救济体系 扶助社会弱势群体的公共需要 如政府扶贫 救灾 社会救济 社会福利 社会保险等 5 公共资源与公共财产管理的公共需要 如国有资产管理 公共企业的管理 社会共有资源的管理 保护自然资源等等 6 人民对人权 自由等公共权利的公共需求 它以人民的安全需要 生存需要和发展需要的全面满足为前提 并且以法治社会和良好治理秩序为基础 三 政府公共服务政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求 提供公共服务行为的总称 公共产品是指这样的产品 即每个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费 这种产品具有非竞争性 非排他性 非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应 非排他性是指任何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外 公共产品主要分为三种 1 基本公共产品或纯公共产品 2 混合公共产品或称半公共产品 3 由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务 并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共服务 只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务 政府公共服务或公共供给分为如下几种 1 基本公共服务 包括法律法规体系 公民权利保护 财政税收和金融政策 社会保险与社会福利政策 国防 外交 国家安全 环保 航天科技 公费中小学教育 公费医疗系统等等 2 混合公共服务 如下水道系统 供水供气系统 铁路运输系统 公路交通系统 电力输送系统 电话电讯系统 电视广播系统 邮政服务系统 政府公共信息与统计情报等等 3 管制性公共服务 如政府对企业进行监督 要求企业产品符合统一的质量标准 卫生标准 技术标准 安全标准等等 政府负有提供公共服务的责任 但公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供 还可以采取政府负责 社会与企业提供 政府与企业合作提供公共产品等多种方式 公共服务的提供方式主要是 1 由政府部门提供的方式 产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供 可采用明确目的和任务 强化遵守规章制度 加强舆论监督机制的方法提供服务 如纯粹由政府独资经营的公共产业 警察服务 义务教育 社会保障等 2 由市场和私人部门提供的方式 产出易界定和可强制履行合同的服务行业 可承包给民营企业或非政府组织 可采取竞争方式的服务行业 可以通过法规加强市场作用 形成竞争的方式由私人部门提供 政府应监督私人供货商在提供服务保证质量 成本和数量 3 由政府公共部门与非政府组织 私人企业合作的提供方式 政府与社会组织 民营企业共同负责公共产品的生产与提供 如我国的公安机关 社区服务组织 居民委员会三方一起组织社区安全保护网络等 二 国家竞争力与政府管理竞争力增强国家竞争力和政府管理竞争力是中国公共行政的首要问题 政府必须在基本职能方面发挥核心作用 提供充分的公共科技 公共教育 社会保障等基本公共产品 1 国家竞争力及其指标国家竞争力是指一个国家或地区在世界经济中 与其他各国与地区竞争力相比较 其创造增加值和国民财富持续增长的能力 2 政府管理竞争力及其指标 所谓政府管理国际竞争力 就是一国政府在稳定宏观经济运行 增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力 评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准 一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化 二是政府能否为微观经济主体提供可预测的客观社会环境 三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境 三 中国公共行政的发展1 中国公共行政的基本原则中国行政是在马克思主义毛泽东思想指导下建立起来 在邓小平理论指导下改革与发展的 中国现代行政体制的基本原则是 1 人民主权原则 2 社会主义宪政原则 3 党领导行政的原则 4 民主集中制原则 5 责任制原则 2 中国公共行政改革的指导思想以邓小平理论和 三个代表 重要思想为指导 按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求 坚持政企分开 精简 统一 效能和依法行政的原则 进一步转变政府职能 改进管理方式 推进电子政务 提高行政效率 降低行政成本 形成行为规范 运转协调 公正通明 廉洁 高效的行政管理体制 第二章行政职能 第一节行政职能概述一 行政职能的概念 特征和地位 一 行政职能的概念所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家 社会生活诸领域的功能和作用 主要涉及到政府应该管什么 怎么管 发挥什么作用的问题 二 行政职能具有如下特征 1 服务性 现代政府是由人民大众产生的 政府的本质是为人民服务 2 系统性 行政职能是一个完整 有机的系统 它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的 3 动态性 在不同的国家 同一个国家的不同阶段 行政职能的内容 职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展 三 行政职能的地位和作用行政职能的地位和作用可表述为以下几方面 1 行政职能是国家行政管理的性质 方向 目标的直接体现 2 行政职能是建立行政组织的重要依据 3 行政职能是行政运行机制科学化 程序化的依据 二 政府职能的分类和内容 一 政府职能的基本类型通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能 行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用 包括政府管理的基本内容 并且为所有政府机关所共有的职能 这些职能是其他职能的基础 政府的基本职能可以概括为政治职能 经济职能 文化职能和社会职能 行政的运行职能也称行政管理的程序性职能 它反映了政府管理社会公共事务的程序 方式和方法 由于人们对这一规律的认识存在一些差异 因此对运行职能的概括也有一些区别 三职能说 五职能说 七职能说等等 我们的教材将其概括为四项职能 即决策 组织 协调和控制职能 二 行政的基本职能当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位 既避免 市场至上 带来的市场垄断和市场失灵 也避免 政府至上 带来的政府垄断和政府失灵 现代市场经济条件下 政府的职能定位主要是 弥补市场不足 促进社会公平 根据这一概括 政府职能又可从政治 经济 文化 社会等方面进行分类 保卫国家安全 协调对外关系 保证民主权益 界定保护产权 以及维护社会秩序等等 促进教育科学 文化的发展 政府在政治 经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能 宏观经济调节 市场监督管理 国有资产管理 环境保护以及公用基础设施建设等 三 行政的运行职能 第二节行政环境与行政职能 一 行政环境与行政职能的关系 一 行政环境的含义行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程 活动方式 并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和 这些要素中 既有物质的 也有精神的 既有社会的 也有自然的 既有国内的 也有国外的 1 政治环境所有的行政系统都在不同程度上受政治环境的影响 政治环境的基本要素包括政治体制 政党制度 政治形势和立法制度等 政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用 政党制度决定着行政活动的政治方向 政治目标和行政的地位 政治形势决定了行政管理当前的主要任务 我国目前的政治形势决定了政府的主要任务是推动改革和发展民主 政治环境对政府管理起着直接的制约作用 2 经济环境经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度 具体有以下几方面 1 经济体制决定了政府的基本职能和行为方式 2 经济利益决定了行政行为的目标 3 经济实力为政府提供了权力能量 4 物质技术水平的高低以及拥有量的多少直接影响公共行政活动的效率和水平 3 文化环境文化环境的基本要素包括知识 价值 意识形态 行为规范 道德传统等方面 对行政系统的影响主要表现为 1 知识水平决定了政府工作人员处理问题的方式和技巧 2 价值左右着行政组织对待社会事务的态度 3 意识形态使行政组织的政治和经济利益目标更加鲜明 4 行为规范决定了政府如何与其他社会组织以及公民个人打交道 5 道德传统使行政组织能够不依靠强制力而自愿扮演既定社会角色 发挥角色功能 4 人口 民族 历史等社会环境因素人口问题与社会的各个领域存在着相互依赖 相互制约的密切关系 民族问题也是一个不可忽视的因素 它要求政府必须正确处理民族矛盾 尤其对民族语言 风俗习惯 宗教信仰等敏感问题应谨慎处理 历史作为社会环境的一种因素 对行政管理也起着一定的作用 由于各国历史发展有不同的特点 形成不同的传统 给各国的行政体制 观念 方式带来不同的影响 5 自然环境自然环境是指环绕和影响行政活动主体的一切自然因素的总和 包括地域环境 资源环境和气候环境三大因素 自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提 是人类社会生活的有机组成部分 人类社会同其所处的自然环境相互影响 相互作用 构成一个不可分割的有机统一体 自然环境制约政府的行政管理 反过来 政府管理也可影响或在一定程度上改变自然环境 包括改善或恶化自然环境 6 国际环境国际环境是一个国家同世界各国 各地区之间的政治 经济 文化 自然地理等方面的关系 国际的社会环境会影响一个国家的政府管理 国际的自然环境也会影响一个国家的政府管理 在这样的背景下 无论是国际的社会环境问题 还是国际的自然环境问题 都需要各国政府相互协作 采取共同措施 促进和谐与可持续发展的国际环境的形成 二 行政环境与行政职能的辨证关系行政环境决定 制约着政府职能 是政府职能确立或转变的基本条件 行政职能在适应行政环境的同时 能够能动地利用和改造环境 二 现代市场经济中的政府角色在市场经济条件下 政府究竟应该做什么 不应该做什么 这已成为世界范围内政府变革的焦点问题 世界银行在其1997年的世界发展报告中指出 每一个政府的核心使命 包括了五项最基本的责任 即 1 确定法律基础 2 保持一个未被破坏的政策环境 包括保持宏观经济的稳定 3 投资于基本的社会服务和社会基础设施 4 保护社会弱势群体 5 保护环境 美国经济学家安德森提出了七职能说 1 提供经济基础 2 提供各种公共商品和服务 3 协调与解决团体冲突 4 维护竞争 5 保护自然资源 6 为个人提供获得商品和服务的最低条件 7 保持经济稳定 三 中国政府职能转变 一 我国政府职能转变存在的问题1 政府职能的 越位 1 政府职能与市场功能不分 我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源 行政审批的不合理和过多过滥 就是政府取代市场的典型表现 过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥 降低了社会发展效率 而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提 2 政府与企业不分 表现为政府变相经营企业 经营公司 承担应当属于企业的经营管理责任 不仅为企业制定决策 筹集投资 掌管人事 而且最终还负担亏损 使企业长期处于政府的管束与庇护之下 无法成为自主经营 自负盈亏的法人 影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程 3 政府与社会中介组织不分 表现为政府组织通过主管 指导等方式直接介入各种协会 社团 居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作 使它们直接或间接处于政府组织的附属地位 难以真正依照自我管理 自我约束 自我发展的原则成长发育 阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥 4 政府与事业组织不分 我国政府组织与事业组织难以区分 既有使用事业编制的行政机关 又有使用行政编制的事业机构 有的事业单位实际上是行政部门的延伸 承担着一定的行政职能 2 政府职能的 错位 主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况 职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突 如中央政府职能对地方政府职能的挤占 上级政府职能对下级政府职能的侵蚀 同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾 从而导致职责行使中争夺权力 摩擦扯皮 推卸责任等情形 职能混淆主要指政府角色与企业角色 政府不同职能之间的相互混淆 如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理 政府直接插手干预企业人 财 物的组织安排和经营管理 将市场监管职能混淆为企业主管职能 歪曲了政府中介裁判的应有角色 不同程度地造成 裁判员 和 运动员 一身二任的现象 将政府服务职能混淆为管制行为 导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降 改变了公共行政的性质 3 政府职能的 缺位 主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务 政府却没有充分尽职尽责 甚至在某些公共领域出现了 真空 应由政府提供的水利设施 生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够 医疗 养老 失业 救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足 市场经济秩序不健全 竞争规则不完备 信用体系尚不健全 应由各级政府提供的公共教育服务 公共卫生服务 城市公用事业服务等 仍然不能满足社会公共需要 二 中国政府职能转变的基本原进一步推进政府职能转变应坚持如下原则 1 遵循政府职能和市场功能协调互补的原则 2 遵循 三个有利于 的原则3 遵循效率有先 兼顾公平的原则 三 中国政府公共行政职能体系的主要内容在社会主义市场经济条件下 政府的主要职能是经济调节 市场监管 社会管理和公共服务 第三章行政组织第一节行政组织 一 组织理论 一 组织理论涵义1 组织 人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体 2 组织理论 一种观察 解释 预测或控制组织现象的一整套知识体系 二 组织理论简介 1 西方组织理论古典组织理论 行为科学组织理论 系统权变组织理论 2 科学社会主义的行政组织理论 1 马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想 2 苏联在列宁 斯大林时期形成的政府模式 3 中国在长期革命斗争中形成的组织理论 3 我国历史上对行政组织理论的研究 二 行政组织的含义与特征 一 行政组织的含义广义 泛指一切具有计划 组织 指挥 协调 控制等功能的组织机构 既包括国家行政部门的组织 也包括国家立法 司法等部门中的履行行政职能的组织 同时还包括政府部门以外的企业 事业及社会团体中管理行政事务的机构 狭义 指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统的组织机构 即依照国家宪法和法律的规定 在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称 即政府机构 二 行政组织的特征 1 政治统治性 行政组织是国家组织的重要组成部分 代表国家行使国家行政权力 体现国家意志 2 社会管理性 为了维护统治 稳定社会秩序 必须管理社会公共事务 在现代社会 各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济 科技 文化 教育 社会保障 环境保护等社会公共事务 3 公共服务性 行政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展 为执行宪法和法律服务 为社会公众的利益服务 4 法治性 行政组织是国家权力的执行机关 其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的 其设立也必须具有法律的依据 否则就失去存在的基础 5 权威性 行政组织是代表国家行使行政管理职权 而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的 宪法和法律则是以国家武力为后盾的 自然具有权威性 三 行政组织的构成要素与类型 一 行政组织的构成要素主要包括目标 人员 结构 信息 制度 物质 精神 环境等要素 二 行政组织的类型主要包括领导机关 职能机关 辅助机关 直属机关 派出机关等 第二节行政机关 一 行政机关的概念 特征与结构概念 行政机关是指依照宪法和法律的规定建立的 行使国家行政管理权 组织管理国家行政事务的机关 是国家机关的重要组成部分 我国的行政机关由国家权力机关产生 是国家权力机关的执行机关 它对权力机关负责 接受权力机关的监督 特征 是具有国家强制性质的行政组织 具有较强的执行色彩 需按一定的层次和结构组织起来 并且按照科学方法依法进行活动 结构 国家行政机关的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式 纵向结构包括管理层次和管理幅度 横向结构是指各级政府横向分工形成行政组织分工明确的职能部门体系 二 行政组织设置的原则 国家行政机关的设置一般涉及两方面的因素 一是管理的实际需要 二是现代公共管理的功能 主要原则有 适应需要原则 精简原则 高效率原则 依法设置原则 第三节行政体制 一 行政体制的含义与作用概念 指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置 职权划分与运行程序等各种关系模式的总称 它属于上层建筑的范畴 是国家政治体制不可分割的重要组成部分 它由国家基本的政治制度所决定 受经济制度 历史文化传统等因素的制约 作用 科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善 有助于克服官僚主义 增强行政管理的生机和活力 有助于造就更多的行政管理人才 锻炼出一支高素质的公务员队伍 有助于维护社会公平 保证社会的长期稳定 以实现国家的繁荣和昌盛 二 行政体制的相关领域 一 行政权力体制指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关 政党组织 群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称 其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围 所占有的权力地位 行政权力体制是行政体制的首要内容 通常应由宪法和法律作出明确的规定 以利于各司其职 现代国家行政权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制 二 政府首脑体制 政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度 三 中央政府体制 中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分 活动方式和组织结构形式等制度的总称 世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种 内阁制 总统制 委员会制 国务院制 四 行政区划体制 各国行政区划主要依据以下原则 政治原则 经济原则 民族原则等 我国目前共有34个行政区 其中32个省级行政区 含23个省 5个自治区 4个直辖市 另加香港 澳门特别行政区 第四节行政体制改革 一 中国现有行政体制的主要问题1 政府职能正在转变 远未到位 行政审批和对企业的干预仍然过多 政企关系有待进一步规范 2 政府机构总量仍然偏多 职责交叉重复现象仍然存在 行政执法体制中的多层执法 多头执法 执法扰民现象严重 3 中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化 规范化 中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺 条块矛盾突出 4 政府与企业 事业 中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确 有待进一步理顺 5 行政法治建设滞后 二 行政体制改革的发展趋势与具体思路 1 行政体制改革的发展趋势社会主义市场经济的发展 要求行政体制改革与经济体制改革需要配套进行 经济全球化 对中国政府的公共政策和公共服务提出了新的挑战 民主政治建设的进程对提高政府管理的效率 实现公开化以及廉政建设提出了更高要求 党的十六大报告指出 进一步转变政府职能 改进管理方式 推进电子政务 提高行政效率 降低行政成本 形成行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制 2 行政体制改革的具体思路 1 正确处理党政关系 2 正确处理政企 政事 政社关系 3 加大政府职能转变力度 4 继续推进政府机构改革 5 依法规范中央和地方的职能和权限 6 培育和发展社会中介组织 7 改革和完善行政首长负责制 8 继续深化改变干部人事制度 9 建立和完善公共财政体制 10 改革和完善行政监督体制 第四章行政领导第一节行政领导概述 一 行政领导的含义 特点与作用1 领导 为实现公共行政目标 国家行政机关的各级领导者根据法定职权而进行的决策 指挥 控制 协调等多种形式的组织管理活动 是行政领导者 群体目标 被领导者同领导体制与环境四个方面相互作用的过程 2 行政领导的特点行政领导的特点有 法定性 政治性 权威性 等级性和协同性 3 行政领导的作用第一 决策导向作用 第二 指挥激励作用 第三 协调督促作用 第四 评判导向作用 第五 个人示范作用 二 行政领导素质 领导素质是指在先天心理与生理特征的基础上 通过后天学习和实践而逐渐形成的领导者所具备的内在和外在素质的合成 是领导者在道德 品格 知识 情操 能力 身体条件等方面综合特征的反映 行政领导者素质是指行政领导者能够有效履行领导职责 行使行政权力所应具备的各种素质条件的总和 具体可以概括为以下四个方面 1 政治素质 在现代背景下 我国行政领导者的政治素质要求是具有坚定的政治立场和政治目标 认真贯彻中央路线 方针 政策的工作态度 具有强烈的爱国热情 清正廉洁为官的信念 奉公守法的工作习惯 实事求是的工作作风 讲整体 识大局的工作境界 诚实信用的基本品行 追求绩效 以民为本的工作责任感 2 精神素质指气质条件 包括风度仪表 言谈举止 开拓胆识 应变能力 自信心 果敢度 亲和力 恒心 毅力等等 3 智能素质 包括知识和能力两个方面 知识要求 要有广博的知识面和某一方面精深的专业知识 能力要求 不断提高科学判断的能力 不断提高驾驭市场经济的能力 不断提高应对复杂局面的能力 不断提高依法执政的能力 不断提高总揽全局的能力 4 身体素质 包括生理和心理健康两个方面 第二节行政领导的产生和结构 一 行政领导的产生方式 二 行政领导结构 在国家行政系统中各种领导的总和与构成 也可以指某个具体领导班子的结构 包括人数 分工 各类领导人员的组合情况等 具体的行政领导结构组成包括八个方面内容 第三节行政首长及其职责权的统一 一 行政首长的含义1 依据国家法律所授予的行政权力 在政府管理机关中处于领导 决策地位的人 承担一定的政治责任 工作责任 法律责任 具有与其职位相称的由法律规定的职权 与此同时 还要承担与其职权对应的职责 2 行政领导职务 职权 职责 三 我国的行政首长负责制 1 我国行政首长负责制中 首长 的范围我国行政首长负责制的 首长 包涵两大类 即法定的 首长 和推定的 首长 法定的 首长 由国务院组织法 地方各级政府组织法规定的 推定的 首长 他们虽没有法律的明文规定 但在其所在机关或系统内 负责领导和管理全国或地方的某一方面的行政事务 可以自己的名义在其权限内规定行政措施 发布全国或区域遵照执行的规范性文件 2 我国行政首长负责制的基本内容 1 行政首长的职权各级行政首长共同的主要职责有 领导本级政府的工作 通过办公机构负责处理日常工作 召集和主持本级政府的全体会议和常务会议 认真执行本级人大及其常委会的决定 2 行政首长向 谁 负责 第一 各级政府首长都要向人民负责 第二 向本级人大及其常委会负责 第三 向国务院负责 向上级行政机关负责 第四 政府部门首长向本级政府负责 3 行政首长负 何 责 第一 公务员的责任 包括接受行政处分 承担行政赔偿责任 承担刑事法律责任 第二 行政责任 违反行政法律规范给社会造成一定危害 尚未构成犯罪的应承担行政责任 即行政法律责任 第三 政治责任 包括维护党的领导 维护和巩固国家政权 维护国家的安全 荣誉和利益 遵守宪法 法律 法规 第四 领导责任 行政首长对所辖公共行政事务承担领导责任 第四节行政领导方法与艺术 一 行政领导方法行政领导方法是行政领导者为了发挥领导作用 实现管理目标采取的方法 手段与策略 行政领导的基本方法有 抓关键 实事求是 例外原则 重人才 公正 公益 公信 仁和 行政领导的日常方法有 运筹时间 处理公文 听取汇报 主持会议 咨询协商 网络领导 二 行政领导关系 包括与下属的关系 与副职的关系 与党务领导者的关系 与上级领导的关系 与部门领导者的关系 与前任领导者的关系 与后任领导者的关系等 三 行政领导艺术行政领导艺术指在行政管理活动中 运用科学的领导理论 熟练而有效地实现行政目标的技巧 手段与特殊方法 是行政领导者的胆识 智能以及知识经验的综合运用的反映 主要有 处理人际关系的艺术 尊重人的人际关系艺术 应用时间的艺术 集中利用有效时间的艺术 工作方法上的艺术 原则的坚定性与处理问题的灵活性相结合的方法 用人的艺术 用人之所长 美国南北战争中勃兰特被林肯所重用的故事以及我国汉代刘邦用人之道等 第五章人事行政第一节人事行政概述 一 人事行政的含义人事 人事管理 人事行政 是三个既有联系又有区别的概念 人事行政源于人事管理 人事管理源于人事 人事 一词 在我国是一个古老的词汇 曾被广泛使用 在日常生活中有多种不同的含义 有时它指人世间各种各样的事情 有时它指托人说情或送礼 如 后汉书 所说的 时权富子弟 多以人事得举 现代管理科学中所说的 人事 则是指人事管理 它是指运用科学的手段与方法 在管理社会生产活动中形成的人与事 人与人之间的相互关系 以及为达到用人以治事 人事两相宜而进行的一系列管理活动 人事行政 也可称国家公共部门人力资源管理 它是指以国家行政组织为主要分析对象 研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划 录用 任用 使用 工资 保障等管理活动和过程 包括宏观公共部门人事行政和微观人事行政两部分 二 人事行政的地位和作用 人事行政在国家行政管理活动中居于核心地位 国家行政管理的内容很多 但无论哪种管理活动 都需要人去完成 因此能否选好人 用好人 则是各项行政管理活动成功与否的关键 它决定着全部 国家机器 运转的速度和功能 古今中外 一切掌握了国家政权的统治阶级 无不把 人事行政 视为立国之基 治国之本 富国之道 高度重视挑选 培养和使用优秀人才 三 人事行政的原则 所谓人事行政的原则 是指在整个人事行政过程中都应共同遵循的一些总的基本规则 这些基本规则是科学的人事行政内在发展规律的反映 在当代 我国人事行政应坚持适应我国特点的如下原则 一 选贤任能 德才兼备原则 德 是指行政人员的政治素质和职业道德 能 是指行政人员的业务能力 二 扬长避短 人事两宜原则 扬长避短 指在使用人才时 要用其所长 避其所短 人事两宜 指在使用人才时 要使其知识 能力 专长等方面的条件与其所从事的工作相称 三 考试考核 晋升惟功原则考试考核 指国家录用行政机关工作人员时 要经过有关部门组织的公开考试 平等竞争 择优录用 晋升惟功 指国家行政人员的录用 提升 奖励等 均以他们的实际能力和在工作中的实际成绩作为基本标准 四 智能互补 结构合理原则 这一原则是指人事行政要根据各种组织的工作需要和职务的要求 对具有不同的年龄 性格 能力 品德 知识 专业 爱好的人员进行科学搭配 形成一个智能互补 结构合理的群体 五 不断更新 合理流动原则这一原则是指为保证行政组织适应行政管理的需要 保持行政人员队伍富有生机和活力 行政人员队伍要进行不断的新老交替工作 六 依法管理 用人治事一致原则依法管理指人事行政要通过制定一系列健全的法律 法规 对国家行政工作人员进行管理 使其纳入规范化 法制化的运作轨道 用人与治事一致指把一定的人事权力交给用人单位 使用人单位有相应的人事自主权 第二节人事行政的历史发展 一 我国的古代人事行政我国古代人事行政按其发展顺序 大致可以划分为三个阶段 萌芽阶段 从夏朝到先秦 发展阶段 从秦朝统一中国到南北朝 成熟阶段 从隋唐到清末 一 萌芽阶段 我国历史上第一个奴隶制国家 夏朝 约形成于公元前21世纪 在奴隶制社会中 中国的人事制度 基本上实行以宗法血统关系为特征的世袭制 即世卿世禄制 西周的分封制 基本上也是在宗法制基础上按血缘关系的系统进行的 春秋时期 各国设有相 三公 六官 成为以后历代国家行政机构设置的基础 战国时期 逐步设立了中央和地方政府行政机构 地方行政官员由中央委派和任免 二 发展阶段 秦统一中国 创建了我国历史上第一个统一的中央集权的国家 第一 采用立功进仕 招聘等多种方式招揽人才 选拔官吏 第二 建立考核制度 两汉至南北朝期间 录用人才采取了新的作法 主要方式有 第一 察举 又称荐举或乡举 第二 征辟 第三 九品中正制 汉武帝时明确规定有三种课考方式 对官员实行普遍课考 上计 刺史视察郡国长官 三 成熟阶段 这一阶段人事行政的最大特点是实行了科举制度 隋朝建立后 隋文帝于开皇七年 公元587年 下诏开设 志行修谨 与 清平干济 两科以取士 即用德才两科评定士人 选拔官员 隋炀帝时增设进士科 从此开创了我国历史上延续千年之久的科举制度 这一阶段在人才培养方面 依赖于官学和私学两种制度 在监督课考方面 唐 宋 明 清各朝都在前朝的基础上有所改进 综上所述 中国古代人事行政有诸多方面值得我们今天发掘和借鉴 特别是在官吏的选拔任免 考核奖惩 监督弹劾 离任退休等方面 都形成了一套比较完备的制度 这是一笔宝贵的历史遗产 中国古代人事行政有其长处 也有其短处 其主要表现为 重人治 轻法制 在选拔 使用人才方面 往往只重经史 政治 军事人才 轻科技人才 重男轻女 埋没大批女姓人才 二 资本主义国家的文官制度 所谓文官 指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员 他们一经录用 只要无重大过失 就可长期任职 所以又称为常任文官 1855年5月 英国政府颁布了第一个改革文官制度的命令 关于录用王国政府文官的枢密院令 加拿大 美国分别于1882年和1883年建立了文官制度 随后法国 日本相继建立各自的文官制度 目前不少发展中国家也正在采用这种制度 西方文官制度虽随形势的发展和变化在不断修改和调整 但是 作为西方国家的共同制度 又有其共同特征 这些特征是 公开考试 择优录用 严格考核 功绩晋升 终身任职 生活保障 政治 中立 忠于职守 立法完备 依法管理 三 新中国人事行政体制的演变 新中国建立后 党和政府非常重视人事行政 使我国人事行政逐步趋于规范化 其中虽有曲折 但总的趋势是通过不断改革 日渐成熟 这期间可划分为三个阶段 第一阶段 1949年至1965年 第二阶段 1966年至1976年 第三阶段 1976年至今 第三节国家公务员制度概述 一 国家公务员的含义和分类 公务员 这一名词 在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员 各国对公务员的称谓不尽相同 在英国称 文官 美国叫 政府雇员 在我国 国家公务员是指依照法律在政府中行使国家行政权力 执行国家公务的在编人员 我国的公务员根据其产生的方式不同 可以划分为两类 二 我国实施公务员制度的意义 从组织上 制度上保证把优秀人才选拔到政府机关中来 有利于人事行政工作的法制建设和公开监督 使人事行政从 人治 走向 法治 有利于造就大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家 三 我国公务员制度与西方文官制度的区别 1 从公务员的组成范围上看 我国的国家公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员外的其他工作人员 而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的 2 从公务员与政党的关系看 我国的公务员制度是共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分 而西方国家的文官制度强调保证政府工作的连续性 政务官 和 事务官 严格分途 规定文官在政治上 保持中立 3 从公务员与政府和人民的关系来看 我国的公务员是人民群众的公仆 而西方国家的公务员 相对于人民来说是政府官员 相对于政府来说是雇员 他们是一特殊的利益阶层 4 从公务员队伍系统的特征来看 我国公务员队伍不是一个封闭的系统 政府机关工作人员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间 可以通过一定的程序相互交流 而西方公务员队伍是一个相对封闭的系统 其他行业的人难以进入 第四节国家公务员制度的基本内容一 国家公务员的义务 权利 一 国家公务员的义务1 遵守宪法 法律和法规 2 依照国家法律 法规和政策执行公务 3 密切联系群众 倾听群众意见 接受群众监督 努力为人民服务 4 维护国家的安全 荣誉和利益 5 忠于职守 勤奋工作 尽职尽责 服从命令 6 保守国家秘密和工作秘密 7 公正廉洁 克己奉公 8 宪法和法律规定的其他义务 二 国家公务员的权利1 非因法定事由和非经法定程序不被免职 降职 辞职或者行政处分 2 获得履行职责所应有的权力 3 获得劳动报酬和享受保险 福利待遇 4 参加政治理论和业务知识的培训 5 对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议 6 提出申诉和控告 7 依照 国家公务员暂行条例 的规定辞职 8 宪法和法律规定的其他权利 二 职位分类 所谓职位分类 是指运用科学的方法 把众多复杂的行政机关的工作岗位 根据其性质差异 责任轻重 繁简难易及所需资格条件等 划分为若干规范的种类 对每一职位给予准确的定义和说明 制成职位说明书 以此作为对公务员进行管理依据的一整套做法 进行职位分类要坚持两个原则 第一 以事为中心 第二 要使职位数量达到最低限 职位 指组织中具有一定职权和责任 需要一定资格条件的人员担任的工作岗位 职系 指工作性质相同而责任轻重和难易程度不同的职位系列 一般说来 一种专门职业就是一个职系 职级 指同一职系内工作难易程度 责任大小和所需资格条件相近的职位群体 职等 指工作性质不同但工作繁简难易程度 责任大小以及所需资格条件相近的职级群体 职类 指将几个工作性质相近的职系归并为一个类别 第五节国家公务员制度的完善 一 目前我国公务制度实施中的问题第一 组织人事制度整体改革滞后 第二 配套改革措施未能及时出台和跟进 第三 公务员制度有待进一步完善 第四 传统的行政文化也影响着公务员制度的顺利实施 二 完善公务员制度的思考 一 创造公务员制度实施的良性社会环境 二 深化改革是完善公务员制度的有效路径 三 完善公务员制度的根本目的是加强公务员队伍建设 总之 坚持从实际出发 从国情出发 不断完善和发展我国公务员制度 这是一个长期渐进的过程 但只要我们积极奋斗 完善的公务员制度就会形成 第六章行政伦理 道德 第一节行政伦理概述一 行政伦理的含义与特点1 含义 伦理是一定社会用以调整人与人之间以及人与社会之间关系和行为的准则 规范的总和 是一种特殊的社会意识形态 行政伦理是一种特殊领域中的角色伦理 它是政府工作人员在行使公共权力 管理公共事务 提供公共服务中所必须遵循的行为规范 属于职业伦理范畴 2 行政伦理特点 1 社会示范性 行政职业的特殊性 使得行政伦理对行政人员的行为和内心世界的规范 已超出了对行政人员个体的规范 并进而通过行政人员个体达到对全社会的规范 2 相对强制性 行政伦理与法一致性的存在 许多国家和政府都将行政伦理用法的形式规定下来 各国公务员法中也具有伦理道德的规定 形成 行政伦理法制化 倾向 3 鲜明的政治性 行政伦理在本质上反映着政治的价值追求 体现着社会利益的分配 包括政治利益的分配 其实质是为统治阶级和利益服务的 3 行政伦理的功能 1 引导功能 行政伦理通过对行政人员行为的规范 为行政人员提供了社会化的行为模式 即理想行政角色模型 引导行政人员在行为上追求社会理想的目标和方向 2 规范功能 行政伦理的规范功能是指通过一定的评价方式来知道和规范国家行政人员的行政伦理行为和行政管理行为 使人们 择其善而从之 3 控制功能 行政伦理使控制社会 维系社会秩序正常运行的有力手段 4 选择功能 选择功能是指行政主体在一定行政伦理意识支配下 根据某一伦理标准 在不同的价值冲突之间作出自觉自愿的选择 4 加强行政伦理建设的现实意义 1 有利于党和国家路线 方针 政策的贯彻执行 2 有利于行政管理效能的提高 3 有利于社会风气的好转和全社会伦理水平的提高 4 有利于行政人员自我约束能力和抵御各种不良诱惑能力的增强 第二节行政责任 一 行政责任的含义和特征 1 含义 行政责任也称政府责任或公共责任 它是指政府及其公职人员发挥行政管理者的岗位职能 达到行政目标 完成行政任务的责任 行政责任有广义和狭义之分 广义行政责任是狭义行政责任的前提 狭义行政责任是广义行政责任实现的途径 两者相互制约 相辅相成 主权者要想有效控制权力 则对于任何一个机构的任何授权 必须同时规定其相应责任 这就是现代意义上行政责任的真正含义 2 行政责任特征相对于民事责任 刑事责任而言 行政责任有其明显的特征 前二者只限于追究违法当时者本人的行为责任 而行政责任却有着更广阔的社会内容和意义 其特征有 1 义务性 政府系统及其工作人员依法行使权力的过程 实际上也是承担义务的过程 即承担为社会公众谋取利益 尽责效力 完成岗位职能 履行与行政权力相对应的义务过程 2 任务性 行政责任不仅是一种义务 更是一种具有客观规定性的任务 实施上行政人员执行国家权力主体的意志 方针 政策的过程 就是具体完成权力主体交付的任务过程 行政责任表现为必须完成的任务性 3 控制性 在现代社会中 行政责任作为一种制度安排 包含着保证责任实现的责任控制机制 通过这种责任机制 防止行政机关及工作人员偏离社会大众利益而只顾其私利 3 公平 行政责任伦理的基本原则行政责任作为一个伦理范畴 表现为在处理个人对社会公众 对国家和政府以及行政机关内部的人与人之间相互关系时应履行的行政义务 从制度的层面来说 行政责任伦理追求的基本目标是公平 公平是行政行为中普遍而基本的伦理准则 为什么要追求公平 既有社会原因 也有心理原因 就社会原因而言 公平首先是人类社会的产物 也就是说 公平问题只存在于人与人的关系中 孤立的个人是不存在公平问题的 公平问题也是社会中各种利益分化的产物 就心理原因而言 它是人的自我价值意识与他人比较时的一种心理感应 随着人类文明的发展和人的自我意识的增强 主体在自我和他人时对自身价值的肯定和关切也在增加 公平存在于各种利益关系中 主要表现形式 1 实体公平 实体公平包括了社会成员的经济公平 政治公平和社会公平 经济公平是指社会成员的经济地位和经济状态公平 分为交换公平和分配公平 政治公平在现代社会中表现为公平的 参与原则 即要求所有公民有权参与政治事务 包括拥有公平权力参与立宪过程和决定选举结果 2 程序公平与规则公平 现代行政系统是高度合理化 制度化 程序化和开放的组织系统 它们需要的行政伦理首先是平等的合作 合理的规则 普遍可接受可操作的道德规范程序和具有公平合理性基础的系统秩序 3 权利与义务的平等 权利与义务的平等是社会主义行政伦理公平的基本原则 行政过程和行政行为力求做到社会利益与社会义务的平等分享与平等分担 4 行政伦理的选择行政伦理的选择 实际上是指用什么标准证明行政行为是正确的或公正的过程 行政伦理的选择模式具有多样性 主要有 1 义务行政选择模式 一是指行政选择要履行行政责任 责任就是义务 二是指行政选择在本质上要符合某一原则 2 目的论选择模式 指以行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向 3 本质论选择模式 指根据行政行为内在良好的价值判断作为行政选择的价值取向 第三节现阶段我国行政伦理建设 一 现阶段行政伦理存在的问题现阶段行政伦理失范的表现 1 权钱交易 2 权权交易 3 渎职失职行政伦理失范的原因 1 行政思想和公仆意识的丧失 2 私欲膨胀 官德扭曲 二 加强行政伦理建设的原则和途径我国行政伦理建设的原则 1 服务原则 2 公正原则 3 效率原则 加强行政伦理建设的途径 1 加强行政伦理教育 2 行政伦理建设法治化 3 实行政务公开 加强公民社会对行政活动的干预和监督 第七章公共财政第一节公共财政概述 一 公共财政的概念和特征公共财政 指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为 公共财政具有四项基本特征 1 以弥补市场失灵为行为准则 2 为市场提供一视同仁的服务 3 非市场营利性 4 法治性 二 公共财政管理的概念