试论环境弱势群体——农民环境权利的实现.doc

试论环境弱势群体农民环境权利的实现论文摘要：作为社会弱势群体，农民在政治、经济、文法等方面所遭受的不公平待遇已经引起社会各界的广泛关注但是他们在环境权利资源分配中的弱势地位却很少有人能够关注到。由于现行社会制度下农民身份的特殊性以及现有环境保护法律、法规对农民环境权利保护的忽视，农民的环境权利正在被法律边缘化。城市工业污染向农村大量转移，农村环境每况愈下，农民身体健康和生命安全遭受到了前所未有的威胁。从法律层面对农民环境权利加以特别保护和救助，以实现环境资源分配的公平和正义是法律价值的内在要求。 论文关键词：农民环境权；弱势群体；环境公平 一、环境权利弱势群体的提出 弱势群体对社会公众而言已不是一个陌生的概念，近年来，各个学术领域的学者们从社会学、政治学、伦理学、法学等角度对弱势群体保护给予了很多关注，并对弱势群体的概念达成了基本共识，即所谓弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在礼会上处于不利地位的人群。从弱势群体的概念可以看出，学者们大多关注的是弱势群体在政治、经济、文化等方面所处的不利地位，很少关注到在环境资源权益分配与享有中同样也存在着这样一个受到不平等对待的群体。 环境弱势群体的概念是学者们在研究环境公平理论的过程中提出的。环境公平是指在环境资源的使用和保护上，所有主体一律平等，享有同等的权利，负有同等的义务。即，每个公民都有公平利用资源和享受清洁环境的权利，每个公民也都有保护环境的义务，且环境破坏的责任应与环境保护的义务相对称。环境公平既是人类历史上最古老而又最恒久的法律价值之一，又是现代人类社会的一种基本法律价值，是社会公平的重要内容，它包括代际公平和代内公平。 在研究环境问题的过程中我们可以发现，环境风险并非均衡地分配于每一个社会成员，不同的社会阶层、不同的地域承受着不成比例的环境风险，这就产生了环境不公平的现象。从实践来看环境污染的成本普遍向弱势阶层转移，大量出现“强者制造污染，弱者承受污染”的不公平现象。这种不公平体现在城乡之间突出表现为城市污染和工业污染大量向农村转移。据国土资源部调查，目前全国受污染的耕地约有15亿亩(基本上来自工业污染)，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占中国耕地总面积的110以上。全国每年因重金属污染的粮食，就达到l200万吨，直接经济损失超过200亿元。中国城市的环境，从某种程度上说，是以牺牲农村的环境为代价的。而生活在广大农村地区的农民是环境破坏的直接受害者，他们的身体健康正受到日益严重的环境恶化的威胁。如何从法律层面上有效保障农民环境权利的实现，对农民在环境资源分配中的弱势地位给予特别的法律救助，以实现整个社会环境资源分配的公平和正义是每个立法者、司法者、执法者及法学者应该思考和实践的问题。 二、农民环境权实现的困境 (一)农民环境权的实现缺少法律保障 1现行法律不完善，无法有效保障农民权利实现。中国现行的环境保护法律、法规和规范虽然对农村和农业的环境保护有所涉及，但是还极不完善，规定非常粗略，缺乏可操作性，加之目前环境保护的法律、法规以及政策是遵循城市中心主义的立法思想，主要是针对城市的环境治理和保护，并不能完全适应于农村环境问题。农村环境保护被法律边缘化，农民的环境权利无法得到有效保障。 2公民环境权立法缺失，农民环境权实现无法可依。公民环境权作为一种新型的基本人权，是各种环境权的核心和基础，是实现公民财产权、生存权和生命健康权等基本权利的必需条件，已经为世界许多国家所接受和认可。但是在中国，无论是宪法、民法还是环境保护基本法或者其他环境保护单行法都没有对公民环境权做出明确的规定。因此，当农民的环境权益在在遭受侵害时不能依据中华人民共和国行政诉讼法第11条规定提起诉讼，加之中国尚未建立起环境公益诉讼制度，这就使得农民的环境权救济途径非常有限。农民环境权利的救济渠道不通畅，从根本上阻碍了农民环境权利的实现。 3农村环境执法力度差。农村环境管理机构匮乏，执法力度不够。在中国农村环保工作中，发挥主要作用的是在县及县以下环境管理部门，而目前县及县以下环境管理队伍力量薄弱，有的县甚至还没有环保机构，至于乡镇主管部门，其环境管理力量更弱，大多数都只安排一个人兼管环保工作。环保机构不健全、经费不足，人员数量少、业务不精，使农村环境管理工作实施难以到位，各项环保方针政策难以落到实处。 (二)农民环境权实现缺少相关权利支持 1农村环境信息公开制度尚未确立。虽然中国的环境信息公开办法(试行)已于2008年5月1日开始施行，已经从法律层面对政府和企业公开环境信息的义务和内容做了规定，在一定程度上保障了公众获得环境信息的权利。但是在实际执行中普遍存在环境信息不公开、不对称、不透明的现象，堵塞了环保部门和公众的沟通渠道。在广大农村地区，作为社会最底层的农民，由于其外界及自身条件的限制，农民对环境的状况、环境信息几乎一无所知，更谈不上对自己环境权益的参与、保障和救济。 2农民环境参与权实现程度低。中国环境法的公众参与制度已建立，在发达地区，这一制度已经成为公众参与环境立法和决策的重要途径。但在农村，一方面由于有关单位和部门对农民环境权保护的忽视，为农民提供环境参与的机会不够；另一方面，由于农民环保知识的欠缺和权利意识淡薄，对建设项目的环境影响缺乏主动了解的积极性，对于环境影响公众意见调查不能很好地予以配合，缺乏向专家进行环境影响咨询的意识，在环评座谈会、论证会及听证会中也很少能见到农民的身影。 转(三)农民环境权实现缺少经济支撑 1农村经济普遍落后，农民环境维权意识和维权能力薄弱。“衣食足而知荣辱”这是一条亘古不变的真理。农村经济落后，广大农民无法接受良好的教育，环保意识和维权意识都非常薄弱。一方面，农民自身对影响甚至破坏环境的行为缺乏自我约束，在路边、沟渠边、责任田里随处丢弃生活垃圾，随意堆放家禽家畜的粪便、夏收季节大量焚烧秸秆污染空气等等；另一方面经济上的窘迫和沉重的生活压力使得农民常常为了获取眼前的一点利益而对自然资源进行掠夺性地开发利用，环境权益成为眼前经济利益的牺牲品。同样因为贫困，当农民的环境权益受到侵害时，没有经济能力提起诉讼以维护自己合法的环境权益，从而得不到应有的经济补偿与法律保障。 2政府对农村环保资金投入缺位，环保基础设施差。农村环境治理工作是一项工作难度大、资金投入多的公益工作。但是长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费，致使基本的环保设施空白，生活垃圾和污水污染严重。同时，由于农村的责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、经济效益相对较低，且欠缺相应的奖励机制，农村环境治理缺乏对社会资金的吸引力。缺少了必要的资金投入和环保基础设施建设，无法有效做好农村的环境保护，已经遭受到环境污染和破坏的农村地区环境难以恢复，农民也无法改善其生存环境。 三、农民环境权利实现的路径在何处 笔者认为，要做好农村的环境保护，维护农民的环境权利，首先要做到以下几个方面： 1制定和完善现行法律，严格限制城市工业污染向农村地区转移。目前城市工业污染的转移已经成为农村环境的最大威胁，而中国现有的环保法律、法规不能在遏制污染转移中发挥有效的作用。笔者认为，要加快该领域的法制建设，尽快制定相关法律配套制度，严格建设项目环保审批程序，完善环境影响评价、“三同时”和排污许可证等制度，从源头上做好污染转移控制。 2加大对农民地区的经济扶持。针对目前农村基层组织经济实力相对薄弱的现状，要始终坚持发展经济这个中心。一方面，国家要在政策和资金上加大对农村卫生基础设施的投入，建立环境保护治理专项基金，鼓励社会资金投入，拓宽投资渠道；另一方面，要逐步建立和完善政府、集体和个人多渠道融资机制，保证稳定有效的农村环境综合整治资金投入，提高农村污染防治能力。 3建立和完善环境信息公开和公众参与制度。在农民环境利益问题上，信息不完全、信息不对称妨碍了受害群体对于受害的认知、预防和救济。“国家应通过立法明确农业主管机关的行政指导职责和相关政府部门和企业的告知义务，确立和保护农民的知情权和参与权，减小信息不对称的可能和影响。”对于那些可能对环境造成损害的决策或其他措施，首要条件是必须使可能受到影响的个人事先得到通知。“国家有义务不干涉公众从国家或私人机构获得信息的行为，有义务取得并传播关于公共和私人的所有相关信息。”确立知情权与参与权，在程序意义上建立环境权的利益一权利一救济的机制，开辟农民主张环境利益的现实渠道。 4建立和完善环境司法救济制度。针对农民权利易受侵害、权利救济困难的现状，一方面我们要尽快建立环境公益诉讼制度，可以借鉴国外的