课件3森林火灾应急预案的制订与响应

第三个内容森林火灾应急预案的制订与响应 我省森林火灾应急预案的沿革 森林火灾是一种突发性强 破坏性大 危险性高 处置难度大的自然灾害 森林火灾应急预案是开展森林防火工作的重要前提和基础 是应对突发森林火灾的重中之重 我省能够胜利实现连续31年无重大森林火灾的目标 与各级政府重视森林火灾应急预案编制工作是分不开的 2001年4月 我省森防指印发施行了 吉林省森林火灾事故处理预案 多年的扑救森林火灾和森林防火演练实践 促使我省多次开展修订森林火灾应急预案工作 使其可操作性和适用性更强 2004年 省森防指按照国务院和省政府有关制定突发公共事件应急预案的总体部署 根据各地森林扑火专业队伍变化很大的实际和森林火灾扑救工作分级负责的原则 经广泛征询省森防指各成员单位和各地意见 我省对 吉林省森林火灾事故处理预案 进行了修订 调整为 吉林省森林火灾扑救预案 并于同年9月21日正式发布施行 2005年 省政府办公厅印发了 关于国家处置重 特大森林火灾应急预案吉林省响应实施意见 就重要森林火情信息的报告和处理 分级响应实施措施 居民点和重要设施及群众的安全防护 信息发布 资金保障 奖励和责任追究等方面分别进行了明确 2006年 省政府办公厅再次对 吉林省森林火灾扑救预案 进行了全面补充完善 并调整为 吉林省处置重 特大森林火灾应急预案 于同年5月24日正式发布施行 新预案充分注重军队兵力部署特点 划分战区时落实军队执行任务覆盖范围 明确军队执行任务实行各战区扑火力量梯次出动标准 将军队由过去参与森林防火工作的临时应对性提升为应急规范性 极大地规范了军队参与扑火救灾的调动程序 新修订的预案充分提高了预案的扩展性 丰富了体系内容 细化了各类信息 明确了职责分工 确保预案实施时能够形成合力 及时开展高效的应急扑救工作 通过不断加强森林火灾应急预案体系的建设 使我们充分认识到 只有真正树立忧患意识 加强沟通协调 带动应急投入 推动培训演练 不断改革创新 建立健全切实可行的应急预案体系和保障工作机制 才能在处置突发森林火灾时实施快速出动 重兵扑救 实现打早 打小 打了的目标 第一部分森林火灾应急预案的基础要点第二部分森林火灾应急预案编制的基本原则和规定内容第三部分森林火灾扑救的分级响应第四部分森林火灾应急预案的编制程序和方法 一 森林火灾应急预案的基础要点 一 按照应急管理理论 应急预案是为应对某一突发事件 依据相关法律法规而为政府和群众事先确立的行动准则 森林火灾应急预案 实质 以有效应对 处置森林火灾为核心任务的预先性工作方案 依据 1 国家相关法律及森林防火法规 行政规章 2 当地森林火灾规律及现有扑火措施 3 当地自然和社会状况及扑火资源状况 4 当地森林火灾的管理目标 目的 提高各级政府和相关部门 单位保障森林安全和高效应对 处置森林火灾的效率和能力 最大限度地减少森林火灾的危害 保护森林和人民生命财产安全 维护社会稳定和发展 二 森林火灾属于国家规定的自然灾害类突发事件 1 森林火灾具有突发性 多发性和不确定性的特点 在处置上要求的时间紧迫性很强 2 扑救森林火灾往往需要多种社会资源的紧急投入 火灾面积越大 或者越靠近其它资源 在处置过程中涉及到的社会资源就越多 3 森林火灾预案既是扑火组织指挥的基本依据 也是扑火资源的战略性配置方案 4 森林火灾处置预案中包含着政府对森林火灾的控制目标和管理意志 具有很强的规限性和一定强制性 三 森林火灾处置预案在国家应急预案体系中的位置 1 森林火灾是国家法定的突发事件之一 被归入到自然灾害类突发事件内 2 应对和处置森林火灾 是从中央政府到各级地方政府的应急管理或公共危机管理的一个重要方面 3 森林火灾处置预案是当地政府应急预案体系中的一个重要部分 是在 总体预案 之下的专项预案 是政府的预案 有别于沙尘暴 林业有害生物等等部门预案 4 森林火灾处置预案一般由林业主管部门组织编制和提报 由本级政府应急管理部门或机构组织协调 审核 由当地政府批准和印发 同时 下一级政府要向上一级林业主管部门上报和备案 四 实行森林火灾预案制度是国家的法定职责和规限 1 国务院 森林防火条例 第十六条明确规定 国务院林业主管部门应当按照有关规定编制国家重大 特大森林火灾应急预案 报国务院批准 县级以上地方人民政府林业主管部门应当按照有关规定编制森林火灾应急预案 报本级人民政府批准 并报上一级人民政府林业主管部门备案 县级以上地方人民政府应当组织乡 镇 人民政府根据森林火灾应急预案制定森林火灾应急处置办法 村民委员会应当按照森林火灾应急预案和森林火灾应急处置办法的规定 协助做好森林火灾应急处置工作 县级以上人民政府及其有关部门应当组织开展必要的森林火灾应急预案的演练 2 国务院 森林防火条例 第三十三条规定 发生森林火灾 县级以上地方人民政府森林防火指挥机构应当按照规定立即启动森林火灾应急预案 发生重大 特别重大森林火灾 国家森林防火指机构应当立即启动重大 特别重大森林火灾预案 3 国务院 森林防火条例 第三十四条规定 森林防火指挥机构应当按照森林火灾应急预案 统一组织和指挥森林火灾的扑救 4 国务院 森林防火条例 第三十七条规定 发生森林火灾 有关部门应当按照森林火灾应急预案和森林防火指挥机构的统一指挥 做好扑救森林火灾的有关工作 5 国务院 森林防火条例 第四十七条对 未按照有关规定编制森林火灾应急预案的 明确规定了法律责任 6 按照上述规定 在森林火灾预案问题上要把握以下几点 森林火灾应急预案不是可有可无 而是林业主管部门应当依法编制 政府依法审核 批准的法定事项 没有及时制定和落实预案 就等于当地林业主管部门和防火机构没有依法行政和依法办事 是部门工作缺失 并要承担法定责任 森林火灾应急预案在不同行政管理层级上有不同的火灾类别分工 国家仅针对重大 特大森林火灾来编制预案 省级以下地方人民政府没有明确规定火灾级别 但按照森林火灾由小到大的变化规律 省级一般应从重大森林火灾为应急起点 市以具有重大森林火灾危险的火灾为响应起点 县级则应以一般森林火灾为启动点 预案必须与实际的资源紧密结合 并反复进行演练 检验 确保其实用性 可操作性和有效性 扑救森林火灾必须以森林火灾应急预案为行动依据 各个部门和单位必须以预案为统一行动的准则 各级森林防火指挥机构必须遵循 森林火灾应急预案 行使统一指挥和扑火组织工作 7 2006年国务院发布了 国家处置重 特大森林火灾应急预案 在实行几年之后 正针对一些问题和扑火资源的变化情况进行修订 目前正在国务院审核之中 各级地方政府也已经按照有关规定和国家对预案的专项管理规定编制了各自的森林火灾应急预案 应当说 我国自上而下的森林火灾应急预案体系已经形成 实际上 我们林业是我国最早实行森林火灾应急预案的部门 早在1988年 当时的中央森林防火总指挥部就已制定了 处理特别重大森林火灾事故预案 地方县级以上人民政府也都按照总指挥部的要求 制定和实行了预案制度 并在多次森林火灾扑救中起到了很好的作用 二 森林火灾应急预案编制的基本原则和规定内容 一 编制森林火灾应急预案的指导思想 1 立足现有资源 适度增配必需资源 并力求区域性合理布局 2 立足于求早求快和打早打小 重兵出击 力求首战胜利 3 部门协同 应急联动 地空与毗邻多方响应和支援 4 严明政纪 务求号令统一 步调一致 二 编制森林火灾应急预案应遵循的原则 预防为主 积极消灭原则 国家法定的扑火基本策略和基本要求 要把灾前预警响应纳入到预案中 并体现出 有火就要扑救 和 打早 打小 打了 统一领导 权威指挥原则 体现出各级政府和森林防火指挥部统一组织和调动扑火资源的最高决策地位和权威性 以多方统一和协同行动为规限重点 防止各自为战 打乱仗 属地管理 联动支援原则 预案应立足于本地实际 立足于自身能力 并按照属地管理原则由当地政府森林防火指挥部组织指挥 区域性扑火专业保障力量可纳入预案 但周边支援力量则应在上一级预案中体现和安排 以人为本原则 要把火灾危及的人民生命财产保护作为应急重点 把扑火人员的人身安全和防护装备作为资源配置和战术安排的重点 快速反应 重兵扑救原则 对火险预警响应级别 火情监视报告要有安排 对扑火力量的配置要力求第一梯队最强 最快 并适当增加数量 规范管理原则 要保持严格按照国家或省的统一规定内容和体例编制 特别是在启动标准和分级响应方面一定要保持上下紧密衔接 三 森林火灾应急预案的规定内容 按照国务院应急管理办公室的要求 我国现行的各种应急预案都必须按照统一规定的基本内容和体例来编制 可以细化和具体化 但不能随意增减主体内容 一般以国家专项预案或国家部门预案为泛本 然后一级遵循一级 同时 在修订时 也要按照规定程序来运行 1 总则部分 包括预案的编制目的 编制依据 适用范围 基本原则和预案启动条件 2 森林火灾扑救的组织指挥体系 包括指挥机构 指挥机构成员单位及本级政府各相关应急支持保障部门的任务 临时性机构或现场扑火组织 专家组等 3 预警 监测 信息报告和处理 包括森林火灾预防 火险监测预报 预警响应 林火监测 人工影响天气 信息报告和处理等 4 森林火灾扑救 依次为分级响应 扑火指挥 扑火力量配置 各类扑火力量的基本任务 扑火原则 应急通讯 扑火安全 居民点及群众安全防护 医疗救护 火案查处 信息发布 应急结束等约12项基本内容 5 后期处置 火灾评估 灾民安置及灾后重建 工作总结等 6 综合保障 通信与信息保障 后备力量保障 物资储备保障 资金保障 技术保障 培训演练等 7 附则 术语说明 预案管理 奖励与责任追究 预案生效时间 8 附件 可以将扑火作战区划及扑火力量配置 跨区域支援扑火力量编成及扑火力量配置图表等放在附件中 这部分不是规定的基本内容 三 森林火灾扑救的分级响应 是不同管理层级对不同程度的森林火灾及时启动预案 采取具体扑火相应措施的活动 一 分级响应原则1 自下而上逐级响应原则 无论森林火灾最终发展到多大 都必须经过一个由小到大的演变过程 尽管这个过程在时间上差异很大 无论是多大的森林火灾 都是首先在最基层的行政单位或森林管理单位管辖区内发生的 因此 一般情况下 首先是在基层的林场 乡镇和县级 林业局层面上最先得到火情 最先实施扑救 然后才能逐次传导到上级部门 2 启动与响应并举原则 一旦森林火情初步确定后 就要根据火情的大小 启动预案 同时做出启动几级响应的决定 一旦派出扑火队伍 在县级单位就要有响应的响应级别规定 事实上 启动预案就是响应的开始 3 相关的各个方面联动响应原则 一旦启动哪一级的响应 和这一响应级别相关的各个部门 单位都要依案行动 4 与物化措施紧密结合原则 启动某一级别的响应 实际上是动用 几号行动方案 的问题 因此 在预案编制中 要特别注意各个响应等级对应的部门相应措施和行动安排 特别注意各个响应等级的扑火资源配置 如果没有这些具体措施的预安排 响应就可能变成一句口号 扑火措施还是临场临时安排部署 和没有预案没有区别 二 分级响应标准 1 国家统一规定用四级的办法划分 一般可以按照火灾现有量级的大小 或者在现有灾害等级的基础上考虑快速蔓延因素 森林价值因素 对设施和生命财产威胁因素等提前加大火灾等级 一般由特大或极可能构成特大 到重大 一般 初发等复合因素 分别逐次为1 2 3 4级扑火应急响应 2 重大 特大森林火灾分级响应标准 级响应 当出现受害森林面积1000公顷以上 火场仍未得到有效控制 造成30人以上死亡或造成重大影响和财产损失 严重威胁或烧毁城镇 居民地 重要设施和原始森林 以及需要国家支援的森林火灾等四种火情之一时 国务院可根据有关省 区 市 人民政府或国家林业局的请示 授权国家林业局局长组织协调指挥火灾扑救工作 如出现特殊情况需要采取进一步措施时 国家林业局另行请示国务院 级响应 当出现火场持续72小时仍未得到有效控制 受害森林面积300公顷以上 造成10人以上 30人以下死亡或重大财产损失 威胁居民地 重要设施和原始森林 或者发生在省 自治区 直辖市交界地区 危险性较大的森林火灾 国外大面积火场距我国界或实际控制线5公里以内 并对我境内森林构成较大威胁的火灾等五种火情之一时 国家林业局立即进入紧急工作状态 及时向国务院和有关支持保障部门报告 通报 情况 拟订扑救方案 调动扑火力量 下达扑救任务 国家林业局工作组人员立即赶赴火场 级响应 经当地积极扑救 在24小时后火场没有得到控制 市级扑火前线指挥部要组建到位 48小时后火场还没有得到控制或需要跨区支援扑救的火场 要建立省级扑火前线指挥部 进行规范化的调度和科学的组织指挥 3 森林火灾分级响应的具体标准是目前我国森林防火工作正在反复研究和不断改进完善的工作 其主要的问题有两方面 一是究竟什么样的火灾 在什么情况下实施几级响应最合适 过早容易造成精力和财力物力浪费 过晚或响应级别低则易使火灾失去控制 造成失误 二是由于火灾发生当时的天气条件和植被 地形 交通等等自然条件使火灾发展具有极大的不确定性 这场火响应及时 另外一场火则可能过早或过晚 此外 政府和指挥 关注火灾扑救工作的领导机关和领导人对火灾扑救工作的要求高低也不同 往往对响应标准不满意 甚至要求改变 四 森林火灾应急预案的编制程序和方法 一 什么样的预案是好的预案与现行管理制度和管理目标吻合 与本地森林防火各类资源相吻合 并适当考虑了借用外来资源问题 与上级 与下属管辖单位的预案具有紧密联系 在执行和运用过程中可操作性强 参与扑火的部门和人员普遍感觉好用 扑火成效显著 判别方法 被防火办放在档案柜中 多数工作人员找不到的预案不是好的预案 防火办工作人员离不开 遇到火情严格按照操作的 多数工作人员都熟悉预案安排的 是好预案 管用的预案 二 编制步骤方法 1 扑火资源清查摸底 各种力量和设备的拥有量 2 控火和扑火能力评估 火灾发生率及变化趋势 目前平均火灾控制率 2小时 3小时 5小时扑灭率 过火50 80公顷的火灾发生率 重大森林火灾的发生率 平均每公顷火场实际出动的扑火人员数 平均每起火灾扑火人员到达火场的时间等等 3 确立森林火灾的预期控制目标 比如 重大森林火灾发生率在1 以下并力争不发生特大森林火灾 本地森林火灾控制率在5公顷 次或10公顷 次等指标 4 围绕火灾控制目标 依据现有和在预案生效期能达到的能力 对资源不足的地方进行突击强化 以上几个方面的基础工作由防火办具体组织实施 对能力评估部分可以邀请专家学者进行分析 评价和论证 以确保预案与资源 目标的紧密结合 保证有效性和可行性 5 预案草案的编修起草 各级森林防火管理机构应当根据专家评估组对森林防火工作的整体评估意见和对预案编制 修订提出的建议 拟定出预案草案 经过本级林业主管部门采取