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农地开发秩序如何可能鄂中X开发区Q村“征地平缓、拆迁失范”现象观察* 基金项目：中南财经政法大学博士研究生创新课题“村落共同体转型背景下村民自治的困境与出路”(项目编号:2011B0501)的阶段性研究成果之一本文发表于私法研究2011年第2卷，总第11卷秦小建* 中南财经政法大学博士研究生，中国信访与社会稳定研究中心研究人员。*目次一、问题的提出二、平稳征地何以可能？三、拆迁失范缘何而生？四、“征地平稳，拆迁失范”的对比分析五、村庄治理资源的整合与基层法治一、问题的提出21世纪以来，以“工业化”和“城镇化”为引擎的经济社会转型进入提速时期，由此引发的所谓“新三农问题” 具体是指失地农民、农民工与村落终结，归根结底，“新三农问题”，最终可归结为城市化进程中农民的生存权保障问题。华生：“老三农问题的终结与新三农问题的挑战”，经济观察报，2011年8月12日。也随之凸显。作为工业化和城市化必经环节的农地征收和农村房屋拆迁，更是因为直接关联着农民、集体、政府与资本等各方利益，而成为利益冲突的聚集点。2011年7月，笔者跟随华中科技大学中国乡村治理研究中心在鄂中X开发区Q村进行了为期25天的驻村调查。X开发区正处于土地征收和园区建设的关键时期，Q村所在的T办事处位于开发范围之中。我们重点对该村的土地征收和房屋拆迁工作进行了深入了解。调查发现，在该地区，农地征收普遍处于相对缓和的状态，而房屋拆迁则冲突频仍。Q村第一轮征地始于2009年春，具体工作自2009年7月开始，至9月结束。期间纠纷仅限于村民之间关于村小组所属水塘征地款分配以及果园承包权赔偿争议，没有发生被征地农民针对村集体或开发区的抗议、暴力抗争与上访等行为，征地过程并没有多大波澜。村民唯一的不满在于，村集体提留的征地款没有为村民购买养老保险。实际上，此事已经被提上村工作日程，Q村村委会计划于2011年底给村里60岁以上老人每月发放50元养老金。总体来看，Q村征地的秩序相对稳定。Q村拆迁工作从2011年5月启动，7月31日是拆迁工作的最后期限。进入7月后，拆迁工作进入紧张时期。T办事处不断发布时间底线，要求村民在指定时间完成搬迁。在紧张的时间面前，村民一方面争分夺秒地建造还建房，另一方面开始由初期的离散状态组织起来与办事处和村里对抗。7月中旬，混混开始在村里游荡，时不时地和村民发生冲突。分管Q村的办事处副主任成天蹲在拆迁点，实施着最后的攻坚战。村民想方设法地博取利益最大化，曾数次冲击村委会、剪断工地电线，以此作为获取利益的手段。媒体关于现代化的场景描述塑造了人们的思维惯性，人们总是先入为主地认为征地拆迁一定会带来矛盾。我们调研发现这里的征地相对平缓这一现象时，也是十分讶异。当然，在相关制度规则缺失的情况下，农村征地与拆迁过程中确实存在大量的失范现象。但是社会科学研究不能先见性地预设研究现象，尤其是农村研究，必须回归“村庄生活的视角”，即在村庄生活的逻辑中理解村治现象，也就是结构化地理解各种村庄现象，形成对村庄的整体认知，从而理解所研究的专题问题与其他村庄政治社会现象之间的关联。 陈柏峰：“华中村治研究：问题与方法”，载甘肃行政学院学报2010年第3期。 何况，X开发区“征地平缓，拆迁失范”的现象，虽与众多文献描述不一致，但并非绝无仅有。北京市信访办下辖的信访矛盾分析研究中心在2010年所做的“征地拆迁专题报告”的总体研究结论，从量化角度映证了我们的发现。该报告使用公众定量调查的方法，以年龄在25岁至70虽之间经历过征地拆迁的公民为调查对象，采用结构式问卷获取数据，调查发现：受访者对于征地过程的满意度为52.2分，对拆迁过程的满意度为47.2分；对征地的不满度为30.3分，对拆迁的不满度为47.3分；在补偿方面，征地户的不满度为30.3分，显著低于拆迁户的48.2分。征地户中无利益受损者比例为4.2%，虽低于拆迁户的30.7%，但拆迁户的利益受到损害的程度更高，达1.37（平均每名拆迁户遇到过1.37个拆迁方面的切身问题）。而在利益受损后的被动行为选择上，拆迁户参与集体行为的意愿为20.5%，远高于征地户的9.1%；在主动行为选择上，征地户在自身利益受损后依然沉默不作为的比例达65.2%，远高于拆迁户的26.8%。综上可见，拆迁对于社会秩序的损害程度远比征地要高。 北京市信访矛盾分析研究中心：征地拆迁专题报告，第8-12页。 因此，从这个意义上讲，X开发区“征地平缓，拆迁失范”，一定程度上是一个受到学界忽视的问题意识。既有的研究普遍关注单向度的征地矛盾或拆迁矛盾，鲜有针对二者对于农村社会稳定的不同影响做适当的对比分析。实际上，征地对于农村的影响是全方位的，包括代际关系、家庭关系、生活方式在内的村庄生存和发展模式潜移默化地变化着；而拆迁对于农村的影响范围则相对较小，但来势却是十分凶猛。正是这一明显的差异，决定着征地和拆迁在对农村秩序的影响力度、影响范围等各个方面有着显著不同。对此进行研究，可以明确影响当前农村开发背景下维系农村秩序和农村稳定的重点因素，可以有的放矢地探寻社会稳定的核心对策。虽然这一问题仅仅是一个对比分析，无法关照全局，但却是可以被视为“片面的深刻” 吴毅：“何以个案，为何叙述对经典农村研究方法质疑的反思”，载探索与争鸣2007年第4期。概言之，征地平稳如果只是一种偶然，那么如何将这种“偶然”转化为“必然”？拆迁失范如果是常态，那么如何矫正？征地与拆迁统一于开发过程，并同时置身于村庄社会结构之中，二者之间的对比分析，是否可以揭示差异所在，进而寻求当前法制完善不完善背景下的农村开发秩序维系之道？这些问题构成本文的问题意识，下文将详细述之。二、平稳征地何以可能？作为外来资源的输入方式之一，征地在短期内为村庄创造了巨大的利益空间，各种势力因此被迅速调动起来进行利益争夺。由于现有制度规范缺乏清晰的利益分配规则，加之地方政府的谋利倾向，导致了利益分配对于处于弱势地位的失地农民的不公，这被视为引发征地冲突的主要原因。 刘田：“征地问题沉思录”，载中国土地2002年第8期。失地后的农民一方面失去农业的收入渠道，另一方面生活成本增加，原有生活水准大为降低，一次性的征地款不足以支撑其长久生计。加之配套社会保障体制改革没有及时跟进，无疑使其成为社会保障辐射范围的“真空区域”，从而陷入半城半乡的尴尬境地。 秦小建、赵谦：“城乡土地增减挂钩政策的现实困境及可能出路”，载安徽行政学院学报2011年第1期。中南财经政法大学“农村土地问题立法研究”课题组在对全国10省调研时发现，政府除发放土地征收补偿款外,能提供给农民的其他安置措施十分有限,而依靠打工维持生活的农民普遍对其晚年或没有劳动能力时的生活保障感到忧虑,对生活前景缺乏足够的信心。 “农村土地问题立法研究”课题组：“农村土地法律制度运行的现实考察对我国10个省调查的总报告”，载法商研究2010年第1期。而农民现实的不满则来自于农地用途转换后的土地增值分配形成的所谓“土地财政”， 从本质上讲，土地财政是“地方政府代行国家对农地转非的垄断权力时获得了土地增值中的垄断性收益。” 杨帅、温铁军：“经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化对中国改革开放以来三次圈地相关问题的实证分析”，载管理世界2010年第4期。也成为了刺激地方政府开发建设的动力源泉。农民不但没有分享到土地增值收益，反而不得不忍受巨大的“剪刀差”，遂易产生强烈的被剥夺感，征地矛盾由此产生。不可否认，上述观点可以解释大部分地区征地矛盾的诱发原因，但对于X开发区却未必能够完全适用。X开发区的征地是由开发区管委会主持，土地价格由开发区制定，为22500元/亩，各村按实际情况提留30%左右，地上物青苗费由开发区视打包1500-3000元每亩不等。Q村集体提留8500元每亩，地上物青苗费为1500元每亩。尽管在X开发区征地中，农民或村集体同样不享有土地是否愿意被征的决定权，征地价格及征地规则同样由X开发区单方面制定，补偿标准相对于附近地区较低，失地后社会保障同样没有及时跟上，等等，但是，现实状况是，X开发区的征地却是有序地推进，并未发生多大的冲突。通过调查，可以发现主要有以下几点原因：（一）开发区“公益”话语和“公平感”的制造公共利益作为农地征收的正当性基础，消解着国家征收农民土地产权的“先天恶性”。 现代各国征收法律制度均明确了公共利益作为其制度基础。“从制度的起源与本质上看，制度其实就是一种底线伦理。因此，从伦理的层面拓展，公共利益作为国家征收这样一种制度安排的正当性标准，首先应当是一种伦理理念，是衡量一个制度是否具有正当性的价值判断。” 方兴、田海平：公共利益的伦理判定与国家征收制度之正当性探析以第四十二条的法律解释为例，载哲学研究，2008年第8期。在实践层面上，公共利益必须被具体化，已经成为共识。但是由于农地征收“公共利益”界定机制的缺失，在各地征地过程中，普遍存在以公共利益之名行工商业开发之实的现象。X开发区征地目的是建设工业园区进行招商引资，按说这本已超过公共利益的范畴。但实际上，与其他地区尤其是发达地区不同，X开发区卖给投资商的土地价格仅为每亩6万元。而这一价格，远远不抵开发区前期所垫付的征地费用、园区基础设施建设费用，以及上报省里的各种审批费用（例如复垦费） 据接受访谈的一些乡村干部和村中部分经济能人介绍，保守计算，土地开发的所有成本加起来，至少11-12万元每亩，照此估计，开发区每年至少垫付4-5亿元。，因而，可以肯定的是，X开发区的征地并非基于“土地财政”的利益追求，实际上并不存在“卖地求财”的可能。X开发区的确切意图在于，通过前期投资和大范围、高起点的招商引资，迅速实现当地税收收入增长、就业机会增加、经济快速发展的多重效应。而这些效应，无一不被开发区作为“公共利益”的彰显。尽管大多数地区也打着上述幌子而大肆攫取土地财政的高额收益，但在X开发区，正是由于农地转非后的土地价格没有出现“剪刀差”，农民也在相当程度上能够树立对于开发区的信任感，能够理解开发区政府的难处所在，这就消解了农民对于征地的抵触心理，即使他们获得的征地款并不太高。与此同时，X开发区制定了征地款的分期偿付协议，并采取各种方式动员农民接受。这一协议的具体运作方式是，农民暂时不提取征地款，而是将其存在开发区财政局，这样每年可以获得开发区支付的相当于市价1500斤稻谷每亩的利息。开发区这一举措，一方面极大地缓解里开发区的财政压力，另一方面也可视为为失地农民额外提供的一份长久的生计保障。而且在部分村民看来，这份利息远比种地还划得来 我们在对村中两位承包大户访谈时也粗略地计算了一下种粮食的成本和收益，亩产800-1200斤不等，除去种子、肥料、农药、机械、灌溉等成本（不计人工成本），每亩双季稻收益在800元左右。除此之外，开发区还将铲平、围墙等简单的园区建设工程交给村集体和征地户来承包。由此，得到实惠的农民感觉到开发区征地行为“还是比较公平的”。（二）村庄宗族结构性力量的支持 X开发区仍然具有强烈的宗族色彩。以Q村为例，该村三个自然湾分别居住着万、梁、方三个大姓，位居第四的秦姓和第五的宋姓均居住在万姓所在的自然湾。该村宗族聚居，宗族活动十分丰富，如万姓的修族谱、唱族戏活动，梁姓的祖坟回迁活动等。调研发现，在Q村，宗族传统绵延至今，即使在原子化倾向明显的当下，宗族在纠纷调解、村庄公益事业、村庄选举等领域影响依旧重大。以村庄选举为例，在村民自治施行后的接近30年的村干部构成中，村支书和村委会主任均分别出自万姓和梁姓两大姓，结构非常稳定。在目前的这一届村干部中，万姓两位，梁、方、秦各一位。其中宋姓中没有村干部。这就显示了村庄宗族力量与村庄政治的高度关联。Q村第一轮征地范围主要是在万姓所在的自然湾，集中于宋姓聚居点。在万、秦两大宗族强大的人际关系网络下，两姓的少数征地户不会因为一些“蝇头小利”和本姓的村干部闹翻，更何况，他们也相信，本姓的村干部在青苗费等有所弹性的事项补偿上，一定不会让同姓吃亏。而对于宋姓而言，宋姓清楚地明白，他们的征地反抗缺乏村庄其他势力的支持，尤其是拥有村庄实权的村干部的支持。他们也无法和被征地的少数万姓及秦姓结成集体行动的联盟。如果冒昧地采取集体抗争，反而会降低既得利益。因而，在有其他收入保障无须单纯依赖土地的前提下，可行的策略就是“隐忍”。可见，在村庄宗族力量博弈的格局下，征地可能产生的不满被弹压下去。值得一提的是，据村干部介绍，在征地户中，仅有一个所谓的“狠人”角色 在村庄传统里，狠人有两种狠，一是有钱有势的说话狠，二是穷很，没有钱就会拼命。，但“一个狠人成不了帮”，因而在Q村，集体行动的催生力量并不强大。可见，Q村利用里征地对象为反抗能力不足的少数势力和没有“狠人”的时机，避免了很多可能的争议，顺利地推进了征地。（三）Q村的有效征地策略Q村征地在T办事处的多数村之后，起步较晚，因而有充分的谋划时间。在总结其他村的经验基础上，并经开发区认可，Q村制定了“不丈量”的征地规则。所谓“不丈量”，是指不通过实际丈量，而是按照83年第一轮土地承包时的计税面积来计算征地面积。在税改之前，由于涉及到农业税额，村民尽可能地压缩计税面积，因而计税面积实际低于实际面积。这种情况下，Q村坚持“不丈量”，主要基于以下两点：一是实际丈量的弹性较大，“不丈量”是回归到最初的公平状态，可以有效地防止“老实人吃亏，狠人占便宜”。所谓“人强三分地”，在日常耕作中，狠人时不时地多占着一些地；如果丈量，狠人必然会选择动用各种关系将自身利益最大化，这样势必会损害到村集体和其他村民的利益。二是部分村在实际丈量后，由于各种利益关系和人情关系的存在，丈量总面积远大于航拍面积，而开发区拨的征地款是按照航拍面积计算的，因而不得不动用村提留款支付多出面积的征地款。由此可见，“不丈量”总体上保障了村庄中大部分老实人和村集体的利益。但是，按照计税面积计算征地面积，虽然易于操作，却降低了村民的实际征地面积，损害到村民的征地利益。为了安抚村民的情绪，Q村又宣布，每户在计税面积基础上，再增加“计税面积0.233（航拍总面积计税总面积=0.233）”的征地面积，并且对于这些面积，村集体按照每亩22500元全额发放征地款。这样，让村民感受到强烈的公平感，“不患贫而患不均”的心理在此得到充分体现。（四）繁荣的打工经济与薄弱的土地观自改革开放之初，Q村所在地区即有外出打工的传统。如今，Q村70%的青壮年劳动力均在外地打工，形成一股独特而繁荣的打工经济。Q村的打工经济有几个特点：一是打工地点集中于东北地区，打工时间一般是每年的4月10月，打工行业是建筑业中的粉刷；二是打工者一般以家庭为单位；三是打工收入比较高，年收入在6万元以上。繁荣的打工经济造就了村民薄弱的土地观念，在这种打工经济模式下，土地并非Q村农民的生存依靠，而是作为隐性力量和附随力量存在的。由此不难理解，Q村的土地抛荒曾经达到三分之一之多，土地流转也非常频繁。征地改变是依靠种地自给自足的老年人命运，而对于青壮年村民而言，土地即使作为“最后的保障”，在如此繁荣的打工经济面前，几亩地似乎也无足挂齿了。总的来看，Q村征地平缓并非偶然，而是在各方主体卓有成效的探索中，达成了相对较为理想的状态。一方面，该地区的经济状况和社会结构淡化了征地冲突的可能性；另一方面，包括开发区和村集体在内的征地主体，在理解村庄性质的基础上，采取多种策略平衡各方利益、适应农民心理，取得良好的工作效果。三、拆迁失范缘何而生？如前所述，Q村的征地相对平稳，而一年之后的拆迁工作却滋生出了诸多乱象。村民也逐步从拆迁之初的离散对抗状态向集中抗争状态转化。既有研究认为农村房屋拆迁的主要问题包括以下几方面：农村拆迁法律制度不完善；拆迁程序中被拆迁人缺乏权利保障；拆迁补偿制度不合理等。 宋章玮：城镇化进程中城郊被拆迁人的权益保障研究，华中科技大学2008年硕士论文。这些研究道出了拆迁的主要弊病所在，但仅仅停留在静态层面，缺少对拆迁过程的动态把握。拆迁是各方利益集中博弈的过程，拆迁主体的行为、心理，拆迁地区的社会传统和经济状况，都深刻影响着拆迁进程。并且，拆迁也不是一个简单的政府与民争利的行为，实际上，“种房”等非法谋利行为屡禁不止，拆迁户利益最大化的追求往往成为主导拆迁是否能够顺利推进的一个因素。因此，理解拆迁为何失范，必须综合考察拆迁主体在拆迁过程中的实际状况和各种行动策略。具体而言，Q村拆迁失范的原因主要有以下几点：（一）拆迁户的现有生活受到剧烈冲击拆迁对于农民的现实生活的影响毫无疑问是巨大的。Q村的拆迁工作始于5月份，大范围签订拆迁协议的时间是在6月份。由于补偿款项没有及时到位，办事处原先承诺的3个月建房时间突然又被提前到7月底，大部分拆迁户的还建房还没有建好。而这个季节，中青年劳动力都在外打工，建筑工一方面不好找，另一方面工钱非常高，每天达到200元，因而建房难度和建房成本大幅提高。而此时，还建区的水、电、路都没有通，即使建好后也无法居住。因此，大多数拆迁户拒绝立刻搬迁。此外，拆迁户提出的养鸡、养猪等要求，也被办事处以影响还建区村容村貌断然回绝；调整菜地的要求被村支书以其他小组不同意为由拒绝。因此，拆迁户原本安静平和的生活，被拆迁无情地打破。另外一个问题是，Q村拆迁还建的模式较为独特，即无论宅基地大小，统一还建三层半共计350平米的楼房，样式由开发区统一设计，地基也由开发区出钱建好。但是，大部分拆迁户所获的补偿无法负担350平米的建房成本，即使勉强建成，也无力装修。在开发区强行一致的形象要求面前，拆迁户显然难以为继。（二）补偿费用“打包”引发误解拆迁补偿款项较多，办事处为方便起见，将搬迁费、渣滓费、过渡费等按照800-1000每平方的价格打包计算，而且在签合同的时候也没有对拆迁户做过多解释。这样，拆迁户以为打包价格只是房屋补偿价格，认为办事处没有支付他们的搬迁费、误工费，因而意见比较大。我们在调研中遇到一位拆迁户，他是最早签订协议的，原先还劝导过村民早些搬迁，但是后来一直拒绝搬迁，并在其后的集体抗争中成为主要的反抗角色。原因是，他认为办事处原先承诺给他的4万元拆迁奖励费到现在也没有支付，办事处欺骗了他。而我们向办事处主任询问时，他说这笔费用已经打包计算在拆迁费中了，是那位拆迁户误解了协议。也正是这种误解，表明了拆迁户与办事处的沟通的缺失，因此引发双方的误解，使拆迁工作陷入被动。（三）“各个击破、分化治理”切断村庄人际关系网络Q村拆迁采取的“各个击破、分化治理”工作模式，即与拆迁户逐个谈判，拆迁价格不对外公开。拆迁是政府主导的行为，这一工作模式，正是以政府与拆迁户之间关于拆迁的信息不对称以及政府独享的房屋价格决定权为前提的。政府可以选择是拆迁补偿的公开或不公开。公开补偿，势必引发拆迁户之间的攀比，工作更不好开展。不公开补偿，则可以拥有足够大的操作空间，从而掌握谈判的主动权。而对于拆迁户而言，拆迁补偿信息的不公开，意味着暗箱操作的可能，从而强化了对政府的不信任感。更为严重的是，这一分化治理的方式，人为切割了村庄中无处不在的人际关系网络。很显然，它忽视了宗族内部个体重新走向凝聚的可能。处于暂时不信任状态的个体，最终会因人际关系网络的修复和外在的不公重新走向团结。此时，个体之间重获信任的手段只剩下通过集中攻击“挑拨离间”者而获得对方的谅解。Q村实际上正是如此，拆迁户们在由最开始的相互隐瞒和背后的相互指责，最终转化为在聚会时的对于办事处的一致指责。“各个击破、分化治理”的工作方式，最终“搬起石头砸了自己的脚”。（四）村庄宗族间积怨的集中宣泄Q村拆迁涉及的是宋姓聚居区。宋姓属于村庄中的少数势力，在包括村干部分布、低保名额分配以及最近的征地等事上，他们认为一直受到村中大姓，尤其是村支书所在的万姓的欺负，因为人少也无法反映自身意见。宋姓认为，正是村支书年轻时和宋姓因为承包砖厂的矛盾，是他一直故意为难宋姓的主要原因。万姓与宋姓之间的积怨已久，但由于大多事情没有涉及到根本利益，宋姓一直采取隐忍的态度。但在拆迁中，按照宋姓人的说法，村里完全不管事，大大小小的事情，村委会都没有和小组长及宋姓中的党员打招呼。村委会主任在协助办事处谈判时候承诺的一些事情，又被村支书否定。而且搬迁后土地平整等工程，又全部被村支书所在大姓组成的公司承包过去。在拆迁现场，村民打了数通电话，也没有将村支书叫过来。因此，所以积怨的焦点，集中指向了村支书。最终，拆迁户在涌向村委会找村支书未果后，以再次剪断工地电线相威胁终于见到村支书。在这一曲折的过程，以前堆积的怨气，与因拆迁带来的强烈不满相互缠绕，矛盾不断激化。（五）灰黑势力介入引爆矛盾以拆迁公司为代表的灰黑势力介入拆迁，实际上是办事处与拆迁公司的“共谋”。在开发商交地时间（8月25日）的临近和上级政府每周一汇报的施压模式下，办事处面临着空前的压力，但是，囿于其层级和职权所限，办事处的执行力严重不足。此时，为顺利完成上级指令，办事处开始寻求灰黑势力的帮助。有着灰黑势力背景的拆迁公司的进入，成为必然。拆迁公司则按照政府意愿化解矛盾，充当乡镇治理工具，最终也是最真实的目的是获取现实利益。 李祖佩：“混混、乡村组织与基层治理内卷化乡村混混的力量表达及后果”，载青年研究2011年第3期。而这群理性相对缺失的农村边缘群体，却是拆迁户最为厌恶的对象，也因此成为最易引发冲突的因素。在现实中确是如此，拆迁公司的介入也正是矛盾扩散的主要诱因，拆迁户积压的各种情绪也通常因此而一并宣泄出来。Q村拆迁中曾发生数次拆迁户与混混的肢体冲突，而每一次冲突之后，则是更为高涨的群情激愤。在无理侵犯的外部势力面前，村庄作为一个熟人共同体其内聚力被激发出来。尤其在类似于Q村的宗族聚居地，外在威胁往往成为村民从离散走向合作的推动因素。（六）部分“钉子户”推波助澜农民集体行动往往有所谓“维权精英”的存在 于建嵘：“当前农民维权活动的一个解释框架”，载社会学研究2004年第2期。，也有学者分析了农村集体行动的草根动员机制，指出“草根行动者是一个既不完全认同于精英、也不完全代表底层，而是有着自身独特行动目标和逻辑的行动者。” 应星：“草根动员与农民群体利益的表达机制”，载社会学研究2007年第2期。Q村拆迁中的集体行动同样有这种类型的角色存在。这类角色具有几点特征：一是有明确的拆迁利益诉求，有的要求承包工程，有的要求还建屠宰场，并且他们的要求往往超出普通拆迁户。二是基本上是村庄精英人物，口才好，有胆识。他们曾经都有过在外承包过工程的经历。三是他们都是各自房头的代表人数，如本次拆迁中就是宋姓最大房头的老大。上述三点特征正是他们能够成功将分散的拆迁户组织起来的保证，而上文分析的各种因素则成为拆迁户组织的重要催生力量。在组织之下，拆迁户每晚定点聚集在小卖部，相互诉苦，表达对办事处和村干部的不满。这无疑是一种动员机制。在大家的热情被彻底激发出来之后，组织者们适时制定了下一步行动策略。在成功地组织了几次集体行动后，不出所料，这些组织者最终获得了最大利益，不仅“种”的违章房全部得到赔偿，而且得到了承包工程的机会。应该承认，拆迁本身蕴藏着极大的冲突可能性，而Q村主导拆迁的开发区办事处采取的多种措施，一定程度上将潜在的冲突激发出来。究其原因，一方面，农村房屋拆迁的立法空白无法提供利益博弈平台，导致拆迁行为主体在利益集中化后争取利益最大化的各种手段往往超出法治框架。办事处相对有限的治理手段，无法应付超出法治框架的利益博弈。秩序处于失范的边缘。另一方面，办事处不恰当的工作方式，往往与村庄性质背道而驰，有的甚至成为冲突的诱发因素。可以说，对于村庄宗族性村庄的生活方式和村民的行为心理的忽视，是政府行为失灵与拆迁秩序失范的现实原因。四、“征地平稳，拆迁失范”的对比分析 上文分别分析了“征地平稳”与“拆迁失范”两种现象的具体原因，揭示了征地平稳“偶然”背后的“必然”，以及拆迁失范常态背后潜在的村庄因素。既然二者同处于村庄结构之中，所涉及的行为主体也相同（宋姓既失地又被拆迁），那么为何消解征地集体抗争的各种力量，无法在拆迁中发挥作用？上文在总结时已经有所涉及，在此试具体分析几个主要影响因素。（一）利益空间的弹性大小具体而言，征地利益空间较小，弹性有限，且这一空间被征地标准公开化所压缩；而拆迁利益空间较大，弹性十足，且不断被拆迁“各个击破、分化治理”模式所拉升。Q村征地执行的是开发区制定的补偿标准，村集体提留37.7%，基本符合开发区规定的村集体提留标准。“不丈量”的村庄征地规则阻断了征地关系网络，压缩了可能存在的征地利益空间。至于青苗费，则是由开发区按每亩1500元打包给村集体，村集体再按照每个坟750元、棉花400元、树苗协商处理的细化标准，以人性化的态度和村民协商解决。每家每户的征地面积、计算方法均予以公布，实现标准公开化，杜绝了各种莫须有的猜疑。在统一的标准和公开化的实际操作下，无论土地优劣程度，无论人强人弱，征地所获补偿整体上差异并不大，没有多少可以谋利的空间。反观拆迁，Q村补偿标准并不统一。补偿事项除房屋补偿之外，还包括拆迁奖励、困难补助费等部分。这些补偿事项虽可在一定程度上鼓励拆迁户早搬迁，但它明确地向拆迁户表明，拆迁补偿其实具有非常大的弹性，因而也具有极大的谈判空间，这就增强了拆迁户的价格预期。但是这一预期在谈判过程多数无法得到满足，拆迁户的心理落差由此产生。一旦有其他不稳定因素的鼓动，这种心理将会集中爆发，各种形式的反抗随之而来。同时，由于普遍存在且被媒体渲染的房屋评估公正和权威问题，民众对于房屋评估机构业已丧失了信任。从民众心理角度而言，即使房屋评估客观上是公正的，他们也不会信服评估结果，因而普遍倾向于动用各种关系来谋取最大利益。这样，无处不在的人情关系网络得以渗透其中。也正是基于这一不信任心理，占据多数的那些没有关系的农民总是先入为主地认为房屋评估对他们而言是不公正的。上述拆迁户的心理，是拆迁反抗行为的“潜在化”。而在办事处“各个击破、分化治理”的工作方式下，一定程度上又将这一潜在风险推向前台。伴随着不公开的，是各种各样的流言蜚语，而这些更是增进了拆迁户对于政府的猜疑，不信任感加剧。拆迁工作自然难以推进。而在媒体“钉子户”的报道下，拆迁户形成极强的心理暗示，即“会哭的孩子有奶喝”，政府有能力满足他们的利益需求。只有反抗，才会有收益。而这种“收益”，更多的是一种“违法”状态。在Q村20多户拆迁户中，有80%以上违规种房。而他们集体抗争的诉求，除了要求延缓时间，就是要求补偿他们“种”的为违规房了。（二）矛盾的现实关切度具体而言，征地其实是将矛盾推后，并且农民薄弱的土地观淡化了冲突的可能性；而拆迁则是现实的矛盾，直接涉及农民的基本生活。征地意味着土地性质的农转非以及由此带来的级差地租，级差地租的分配是当下征地矛盾的一个主要方面。但是，动态地看，农地转非后，地价仍有上涨的空间。从这个角度讲，征地一定程度上意味着矛盾的后移。例如，若干年后土地增值，先被征地的农民会不会不满？ 实际上，在笔者调研的北京地区，业已出现了这样的矛盾。众所周知，北京近十年来低价不断攀高，数年前被征地的农民所获的补偿远远低于当下，矛盾由此而生。一旦数年之后当地赖以生存的建筑业没有如今这么兴旺，并且土地价值不断攀升而货币不断贬值的反差加大时，农民会不会后悔当初被征了地？可以认为，货币与土地保障的不等价，正是征地矛盾后推的一个主要原因。大多数农民无法意识到这一点，尤其是当前打工收入较高、土地保障功能并未凸显的情况下，即使农民对此有所认识，也仅限于心理层面，不会付诸行动。因此，征地秩序相对平稳，并非偶然。而拆迁则明显不一样，拆迁涉及的是农民安身立命的居所，关乎的是农民实实在在的财产，甚至是大部分农民一生中的最大财产。正如上述，拆迁引发的是农民现实生活的巨大动荡，如果补偿不高，势必在短时间内大幅降低农民的生活水准。拆迁对农民生活的冲击，远比征地要更为现实，更为猛烈。而在关系到基本生存问题的情景之下，冲突的可能性将大大提高。可以看到的是，在Q村，拆迁工作刚展开之时，村庄秩序并未受到多少影响，原因正是此时的拆迁似乎还没有真正进入村民的生活，因而还建房也在不紧不慢地建造中，甚至很多村民都没有开始建房；而到了7月份，当办事处要求拆迁户限期搬离时，他们感受到巨大的压力，而此时还建房还无法入住，于是开始逐渐联合起来抵制办事处；在最后期限来临之前，拆迁户们更是每天定时定点聚集在一起商讨对策、发泄怨恨，并联合起来冲击村委会，阻碍工地施工。上述三个阶段清晰地呈现出，当拆迁对于村民的现实生活影响越大时，村民联合抗争的可能性就越大，联合抗争的程度就越高。而这种抗争，往往会超出原有正当诉求，与其他非正常诉求结合起来，例如Q村拆迁户由开始的放宽时间要求到后来的包括补偿“种房”和其他不合理要求。办事处显然无法立刻满足拆迁户的所有要求，因而，在不断的博弈中，拆迁户的反抗程度越来越高。（三）矛盾的被容纳度具体而言，征地关系的三角结构可以更好地容纳矛盾；而拆迁关系则是政府与农民的直接交锋，缺少缓冲地带。征地形成的“开发区村集体村民”的三角结构，是国家关于集体土地产权的制度安排体现。开发区征收村集体享有的集体土地所有权，而村集体则补偿村民的土地承包经营权。就表面关系而言，开发区似乎与村民不发生直接的利益关联。但实际上，村民可以通过上访等行为寻求上级政府的介入来冲破这一关系结构，约束开发区的行为。从这个角度而言，村集体作为该结构中开发区与农民之间利益博弈的一个隐性存在，形成了二者冲突的缓冲地带。这一缓冲地带存在的意义正如上文所分析的，在Q村征地过程中，村集体动用亲属网络、宗族力量等村庄结构性力量，成功地消解了潜在的矛盾。村集体介入其中，使得征地矛盾被消化于村庄内部，也没有冲出这一三角结构，从而保证了征地秩序的稳定。拆迁则是由开发区委托办事处直接与村民签订协议，村委会在其中起的是诸如“带路找人”之类的协调作用。调研发现，与征地中村委会积极参与不同，在拆迁中，村委会是一种消极介入的“悬浮”状态。这一状况与制度安排有一定的关系，但背后显然与村委会身处的实际环境有重要关系。在征地中，村委会作为村集体的代言人，享有提留土地款的权利，因而需要担负起更多的义务，也有动力促进秩序的达成。而在拆迁中，由于不是利益相关人，不作为成为村委会最好的策略。村委会如果过深介入拆迁的实体事宜，反而会处于办事处与村民的双重压力夹缝中而上下为难。即使是对于驱赶混混、维持村庄秩序这一本属于职责范围内的事情，村委会也倾向于不闻不问。这一点也折射了当下村民自治的民意表达机制的困境。缺少了村一级的缓冲，办事处与拆迁户形成了直接交锋的局面，二者之间的矛盾刚性地存在。不仅如此，相较于村委会，办事处作为村庄外在势力，无法有效利用村庄内部的治理资源来缓和这一矛盾。它所仰仗的拆迁公司，虽然遵循的是“不出事”的逻辑 贺雪峰，刘岳：“基层治理中的不出事逻辑”，载学术研究2010年第6期。，但因为逆反了生活在宗族村庄中的村民心理，而将紧张关系进一步紧绷。由此，就不难理解拆迁失范五、村庄治理资源的整合与基层法治 在很多讨论中，一个得到基本认同的观点是，法制的完善程度是决定征地拆迁能否有序推进的主要因素。这一观点也可以在现实中寻找到许多依据。正是有关农村拆迁的立法空白，为地方政府的恣意行为创造了空间；而与此相反，土地管理法则为农地征收确定了总体的法制框架，尽管这一框架并非尽善尽美，但的确大大规范了地方政府的征地行为。不可否认，在法治社会，完善的法律规定是达致秩序的前提。然而法治建设是一个渐进的过程，在走向法治的路途中，秩序如何可能？可能的秩序如何迈向法治？正如笔者在上文所分析的，Q村征地的平缓，实际上决定于征地行为主体的行动选择和村庄的结构性力量支撑，而非完善的土地法律制度 实际上，我们也观察到征地过程中诸多违反土地管理法的行为，例如，隐瞒占用大量耕地的现实以“荒地”报审；土地征用后荒置，很多超出了一年期限。；而拆迁的失范，更多的是因为治理资源严重缺失的地方政府无法缓和拆迁给农村带来的巨大冲击，而治理资源的缺失这一问题，并非单纯地依赖拆迁法律规定的完善就可以解决的。以混混介入为例分析，混混介入拆迁绝非简单的以“拆迁暴力”简单概括，实际上，压力型体制“压力型体制”是荣敬本等人在调研郑州等等县乡两级政治体制的运作特点提出来的一种概念，意指通过目标责任管理制、指标考核制等手段进行的自上而下的上下级政府间体制。参见荣敬本等，从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革，中央编译出版社，1998年版。下指标考核和上级命令的压力与行政执行力不足之间的紧张关系，逼迫着基层政府以一种非正式运作的方式来应对。拆迁法律规定的完善，显然无法根本解决这一问题。法治进程“路漫漫而修远”，从现实角度看，法律制度的完善和法治观念的进步仍然需要通过点滴努力汇聚成大流。因而，在当前制度不完善的背景下，确保秩序，就必须重视乡村社会特有的矛盾化解机制。实际上这也是挖掘和整合村庄内部治理资源的一个过程。数千年传统之下的丰富多彩的乡村是一个自给自足的社会，围绕着土地聚集而居，遵照农业生产规律而形成的“日出而作、日落而息”的生活方式和习惯，以及构筑在宗族观念之上的信仰和习俗，加之封建传统下国家政权仅触及县一级而留下广阔的乡村自治空间，累积了丰富的自治资源，共同培育了村落共同体自足、自主的个性。 秦小建：“村落第三域：村民自治的一种框架解释”，载南京农业大学学报（社会科学版），2011年第1期。近现代以降，尤其是新中国建立后，传统的村落被逐渐组织到国家政治体制中来，但其本质特征却未变化，熟人社会的传统因素依然具有顽强的生命力，并自觉而不自觉地影响着村民的生产和生活方式。概言之，村庄本身拥有丰富的治理资源，尤其在那些宗族影响依旧深刻的地区。这些治理资源包括：1.宗族力量。当前农村原子化倾向明显，作为乡村组织资源的一种，宗族是村庄内生秩序的主要载体之一。现代化的宗族是“一种组织方式，实行的是能人统治，家族的实际首领已由一些年轻的社区经济精