监管执法工作计划(论文).doc

安全生产监管监察执法工作计划的编 制 与 实 施彭邦俊根据安全生产监管监察职责和法责任追究的暂行规定（以下称24号令）第六条和第十九条第五项的规定，安全监管监察部门应当制定本部门年度安全监管或者煤矿安全监察执法工作计划（以下称执法工作计划）；按照批准、备案的执法工作计划、现场检查方案和法律、法规、规章规定的方式、程序已经履行安全生产监管监察职责的，安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任。虽然执法工作计划从安监部门建立之初就已经在做，但作为一种制度、一个规范是前所未有的。因此，编制实施执法工作计划具有依法治安、依法行政、依法履职、依法免责的重要意义和作用，标志着安全生产监管执法和责任追究制度的进一步完善和规范。如何编制实施执法工作计划，是目前各地安监部门面临的一个重要课题，本文试图作些探讨。一、 执法工作计划的前提24号令第五条规定，安监部门“对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位实施安全生产监督管理”。因此，编制实施执法工作计划，首先要确定监管对象。生产经营单位的安全生产工作，那些应当、那些不应当由安监部门主管，应当由那一级安监部门主管，必须十分清楚。如果对象不清，一是会出现监管空白，不能现实全覆盖，监管责任难以划分；二是受人员、装备、经费等限制，对象太多又无法完成监管执法任务。因此，依法、合理确定监管对象，是编制执法工作计划的前提和基础。确定监管对象应遵循三条基本原则。首先是分级管理原则。一要按照国务院办公厅关于加强中央企业安全生产工作的通知（国办200452号）要求，确定国有独资和控股企业的监管对象；二要按照地税关系确定非国有企业的监管对象，即地税关系在那一级就由那一级负责安全监管。其次是行业管理原则。安全监管“全覆盖”，并不是安监部门一家的责任，应当由各个负有安全监管职责的部门共同完成。原则上所有取得安监部门安全生产（经营）许可证的生产经营单位，都应该是安监部门的“责任田”。不论是那一级安监部门监管，一个都不能少。不属安监部门颁发许可证，或者不实行安全生产（经营）许可证制度的生产经营单位是“自留地”，应按照“谁主管、谁负责，谁审批、谁负责，谁许可、谁负责”的原则，确定监管归属部门。最后是属地管理原则。在按分级管理和行业管理原则确定监管对象后，余下的生产经营单位再按属地管理原则确定监管归属。这主要是不实行安全生产许可证的私营民营生产企业，包括规模以上和规模以下的所有生产企业，数量比较大。对规模以上企业，原则上应由县级安监部门监管。如果规模以上企业太多，县级安监部门监管不过来，可划定一个标准，一部分由县级安监部门监管，一部分由乡级安监机构监管。对规模以下企业，基本上都应由乡级安监机构或社区（村）监管。在适用属地管理原则时，要防止有的地方为了减轻本级监管责任，滥用安全生产属地原则，把本该自己监管的对象下放到下一级，还美其名曰是放权；然后是上行下效，层层下放至到街道办事处和乡镇。这是一种逃避、推卸监管责任的行为。属地原则只能建立在分级管理和行业管理之上,按照分级管理和行业管理原则确定监管对象之后，余下的企业才能按属地原则确定。确定监管对象的主要形式和基本途径,就是通过各级各部门与生产经营单位签订安全生产目标责任书，以此确立监管关系，明确监管对象，划分监管责任，落实监管任务。二、执法工作计划的编制24号令颁布之前，有的地方将执法工作计划称之为“计划执法”，有的称之为“现场执法计划”，等等，现在应按24号令应统一称为“执法工作计划”。执法工作计划编制的基本要求应该是，第一要规范。规范的标准就是24号令规定的内容；第二要合适。即要充分考虑计划能否做到；第三要实用。不宜太细太复杂，如监管执法工作日的计算与确定，既缺乏依据，又有点作茧自缚，也没有太大的实际意义。有的地方在年度计划之外，还要做月度检查计划、重点检查计划、专项检查计划、定期检查计划，感觉太复杂。有一个年度计划，然后通过制定现场检查方案逐一实施应当可行。24令第六条第三款规定了执法工作计划应当包括监管的对象、时间、次数、主要事项、方式和职责分工等，这是执法工作计划编制的基本内容。1、对象。应以本级直管（或主管）企业为对象，即与安监部门签订了安全生产责任书的企业，这是计划的主要针对者，必须全覆盖。对本辖区由下一级安监部门监管的大中型高危企业，可有选择地适当纳入计划，实施重点监管。此外，综合监管对象要不要纳入计划？综合监管对象一是本级其它负有安全监管职责的部门，二是本级其它部门主管的企业，三是虽然在本地但按分级原则由上一级安监部门主管的企业；对部门只能检查，不能“执法”；对本级其它部门主管和上一级监管的企业，可列入计划抽查检查。2、时间。执法工作计划在时间安排上，一要根据监管对象的数量合理确定检查次数，然后按照每个企业的检查次数确定检查时间；二要结合重大节日、特殊时段和季节特点，统筹安排。3、次数。次数没有统一规定，但可考虑一个原则，即量力而行、体现区别。如高危企业一年至6次，非高危企业一年至4次，对下一级监管的重点企业一年抽查至2次。4、事项。事项可视为检查项目，一是共性项目，即号令第八条规定的项重点监督检查事项；二是专业项目，即矿山、危化、烟花爆竹等专项法律、法规、规章的规定；三是其它项目，主要是特定时段和季节性安全检查，上级安监部门或本级政府临时安排布置的检查。5、方式。一是检查的组织方式。主要有独立检查、联合检查（内设机构联合、部门联合），或者重点检查、专项检查、定期检查。二是检查的工作方式。应包括“听汇报、查资料、看现场、访员工、做记录、出文书”等。6、分工。职责分工主要是联合检查时要予以明确。7、其它。需要说明的其它事项或要求。关于执法工作计划的编制程序：一是提出草案。各内设机构提出计划草案；二是汇总审核。负责法制工作的机构审汇总核，草拟文稿；三是党组或局长办公会议审议通过；四是政府审批。应以政府正式行文批复为主，也可由政府分管领导签批。安监部门印发计划时，应注明“经政府同意”、或者“经政府分管领导同意”；五是报上一级安监部门备案。三、执法工作计划的实施年度执法工作计划主要是通过编制现场检查方案来实施，应当做好四件事。 一是编制现场检查方案。编制现场检查方案是落实执法计划的关键环节，是履行职责的具体体现，是实施监管的有效手段。要考虑三点，第一是原则。应遵循“一企一案、每查必编”的原则；第二是内容。应包括查对象、检查依据、检查时间、检查人员、检查项目、检查方法、检查要求、检查表格。第三是程序。现场检查方案由检查机构制定，分管领导审批（必要时主要领导审批），法制工作机构负责备案。二是坚持执法工作程序。全部程序应当包括：印发计划，主送监管对象；送达方案，谁检查谁送达；实施检查，工作方式到位；做好记录，包括检查表格；作出结论，提出整改事项；听取陈述，企业陈述申辩；出具文书，包括现场处置措施（6种）、行政强制措施（2种）、行政处罚（安监部门实施的7种）中无前置条件行政处罚的法律文书；复查验收，复查整改事项；行政处罚，复查验收不合格的，进入有前置条件的行政处罚程序。三是做好资料整理归档。应当建立安全监管执法工作计划专门档案，或称“安全监管执法档案”。 建档原则应是“一企一档、一案一档”，即一家企业一份监管执法档案，一个现场检查方案一份档案。档案内容应包括检查方案、检查记录、检查表格、检查结论、企业陈述、法律文书、复查结论、处罚文书等。工作要求是谁检查谁建档、全面收集检查资料、及时整理归档。四是完善执法管理规定。24号令规定了9种责