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浅论行政处罚事先告知程序指导教师：董松娥 学生：张爱娟【摘要】行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度，为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。本文旨在通过对行政处罚事先告知程序的内涵、渊源、法律价值等进行阐述，介绍我国行政处罚事先告知的基本情况，浅析告知方式不统一、告知期限、对象的缺失等方面存在的缺陷，探讨完善的策略，促进行政程序法制的良性发展。【关键词】 行政处罚 事先告知 程序公正如何保证公开、公平、公正执法已成为社会关注的焦点，审视行政处罚事先告知程序，阐明行政处罚事先告知程序的内涵和种类、内容、法律价值、渊源，探讨我国行政处罚事先告知程序存在的缺陷及其完善，促进行政处罚事先告知程序在行政程序和行政法治中良性发展。一、行政处罚事先告知程序的涵义、渊源、种类和内容（一）行政处罚事先告知程序的涵义行政处罚事先告知程序的内涵是指行政主体在作出行政处罚决定之前，将据以作出行政处罚决定的事实、理由及依据告诉当事人，并告知当事人依法享有的权利这样一种程序性法律行为。行政处罚事先告知程序是一种行政程序，其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。行政处罚事先告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。（二）行政处罚事先告知程序的渊源作为一种法律制度，行政处罚事先告知程序渊源于西方英美普通法中的自然公正原则。在英国普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：其一，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；其二，任何人或团体不能作为自己案件的法官。1786年美国宪法制定后，自然公正原则即为其修正案所接受，形成了著名的“正当法律程序”，告知被作为公正程序的重要内容。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力。行政法上所规定的程序规则，必须符合宪法上的正当法律程序标准。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见，而要做到这一点，告知程序起到了关键性的保障作用。（三）行政处罚事先告知程序的种类和内容行政处罚事先告知的种类可以依据不同的标准划分为两类：一是口头方式和书面方式；二是实际告知和推定告知。口头告知方式是指行政主体借助于口头语言来实现其行为意思的方式。这种形式的优点在于简便易行，直接迅速；缺点是缺乏文字依据，发生争议时不易处理。所以，它仅适用于比较简单的行政处罚案件。书面告知方式是指行政主体借助于书面文字来实现其行为意思的方式。书面告知方式在实际执法中是主流的告知方式，它不仅能清楚、完整地表述行政主体的行为意思，使当事人了解到其包含的有价值的信息，从而实现行政处罚事先告知程序的价值目标，而且书面形式解决了发生争议时的证据问题。从当事人是否真正知情角度，行政处罚事先告知方式可以分为实际告知和推定告知。实际告知是指行政主体当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知当事人。实际告知能够直接将相关信息传达到当事人，为当事人所实际掌握。推定告知是指行政主体无法当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知当事人时，通过法定的其它方式实施告知，并据这种告知行为所产生的结果推定已告知了当事人。推定告知是实际告知的一种补充，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时，再采用推定告知。二、行政处罚事先告知程序的法律价值行政处罚事先告知程序作为一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。（一）行政处罚事先告知程序体现了程序公开的基本原则，促进行政处罚行为的透明化，有利于提高行政效率。行政处罚事先告知是行政主体和当事人互相沟通的一种重要形式，是取得当事人认可行政处罚行为的一个重要因素。行政主体在行使行政处罚权的过程中，应当将有关事项依法告知当事人，以利于当事人及时行使权利维护自身的合法权益，同时行政处罚事先告知程序将处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利及时告知当事人，体现了现代行政程序公开的基本原则，使行政主体与当事人之间得以良好的沟通，减少了摩擦，有效地避免了由行政机关单方武断的处罚决定引发的行政复议、行政诉讼，提高了行政效率。（二）行政处罚事先告知程序是行政程序法基本制度体系的重要组成部分，它为听证制度等当事人参于制度提供了前提条件，充分保障当事人其它实体性权利和程序性权利的实现。行政处罚事先告知程序是行政处罚程序链条上的一个重要环节，是行政程序法基本制度体系的重要组成部分，是程序法中其它制度赖以存在的基础和条件。在现代行政程序法中，当事人是否享有被告知权和听证权是区分行政程序是否公正与正当的分水岭，众所周知，在行政程序中体现当事人参与原则有一项最基本的要求是听取当事人的意见，在行政处罚程序中表现为当事人享有陈述权和申辩权，对处罚较重的案件当事人还享有听证权。而当事人要想参与行政处罚程序中去，必须要对行政机关作出行政处罚的事实根据和法律依据有一定的了解，否则就无法充分为自己进行辩护、发表意见。传统的行政处罚程序中行政机关垄断了所有信息资源，进行暗箱操作，当事人对行政机关的行为一无所知只能被动地服从和接受处罚。为解决这一问题，法律强制性规定行政机关在行政处罚时负有事先告知当事人的义务，因此可以说行政处罚事先告知程序是听证制度等当事人参于制度的前提和保障，为当事人其它实体性权利和程序性权利的实现发挥着重要的作用。（三）行政处罚事先告知程序在事实上起到了宣传法律的作用。行政处罚事先告知程序在贯彻行政处罚的公开、公正原则的同时也体现了处罚与教育相结合的原则。行政处罚事先告知程序告知的内容在事实上起到了宣传法律的作用。告知的内容一般认为应包括告知处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，通过这些信息的公布，使得当事人及其亲属都受到了一场生动的法制教育。当事人为了捍卫自己的权利，对行政机关告知的这些内容必定进行认真地研究，查看有关法律书籍或者询问律师，其它告知方式如公告告知还会在一定范围内产生这种效果，所有这些都在事实上起到了宣传法律的作用。三、完善我国行政处罚法事先告知程序的思考（一）行政处罚法关于行政处罚事先告知程序的相关规定。行政处罚事先告知程序在我国的发展时间较短，1990年国家税务总局制定的税务机关查处税务案件办法（试行）笫15条规定：“调查机关和调查人员应将认定的事实同被查处对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”这个规定可以看做是行政处罚事先告知程序的萌芽和雏形。1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的中华人民共和国行政处罚法第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法笫31条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”笫32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政机关在作出行政处罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申辩，依照法律行政处罚事先告知规定是“应当告知”。这是行政机关的法定义务，是法律对行政机关行政处罚决定的要求。中华人民共和国行政处罚法笫41条进一步规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。（二）浅析行政处罚事先告知程序的缺陷。1、告知方式不确定。告知的方式在行政处罚事先告知程序中有着举足轻重的作用，由于我国行政处罚法没有明确规定行政机关在行政处罚程序中采取何种方式履行事先告知义务，致使行政机关在行政处罚事先告知程序中是八仙过海、各显神通，有的是采取在询（讯）问笔录中告知，有的是采取在处罚前使用简易表格的方式告知，有的是采取公告告知方式，甚至于采用电报或电话、网站查询告知方式。告知方式的不统一必然导致在执法实践中行政处罚法规定的告知内容告知不全面、不完整或不及时，事实上侵犯了当事人的被告知权。告知方式的不统一也是导致行政处罚事先告知程序中其它问题的重要原因。2、告知期限缺失。在行政处罚法中唯一表述了告知期限的是该法笫42条笫1款笫1项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”对行政处罚事先告知程序中可能出现的不同情况缺少针对性的规定，如陈述权、申辩权应当在什么期限内行使，现行的理解就是当事人必定在告知时当面向行政执法人员提出，否则视为放弃权利，这样做其结果是当事人得到行政机关将作出对自己不利的处罚时缺少咨询法律知识、了解情况后再去行使陈述权和申辩权的时限。3、未明确规定利害关系人享有被告知权。我国行政处罚事先告知程序中的当事人不包含利害关系人；行政处罚法对“当事人”没有明确规定是指何人，但从立法者的本意来看，这里的“当事人”应当是指行政机关认为有违法行为，将给予行政处罚的公民、法人或其它组织。行政处罚法笫23条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”笫24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”笫31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”从以上规定可以看出，这里的当事人指的就是受到行政处罚的人。4、未规定告知瑕疵的法律责任。行政处罚法笫41条的规定是对行政机关不履行告知义务应承担的法律后果所做的规定，也就是当行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩的，行政处罚决定无效，对当事人不产生法律约束力，但由于没有进一步规定告知错误、告知欠缺等告知瑕疵的法律责任，再者也没有规定行政执法人员不依法告知和告知瑕疵的法律责任，因此在执法实践中导致部分行政机关和执法人员不重视行政处罚事先告知程序，对告知采取敷衍了事甚至不负责任的态度。（三）完善行政处罚事先告知程序的思考。1、应明确规定采用书面告知的方式，并依照民事诉讼法的有关规定进行送达。笔者认为行政处罚法应明确规定在行政处罚事先告知程序中必须使用书面告知的方式，并且可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达。口头告知方式只能起到辅助性的解释、说明作用，电话、电报、网站查询、手机短信等可以作为告知程序前联系被告知对人的一种手段，而不能作为告知方式本身具有法律上的意义。首先，行政处罚法笫31条规定行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。可以说内容相当丰富，如果采用诸如简易表格、电话查询等方式根本不适合，必然阻碍法律确立的告知目标的实现。其次，行政诉讼法笫32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释笫26规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”在行政诉讼中，行政机关如果不能提供证据证明其履行了告知义务，就要为此承担不利的法律后果，采用书面告知的方式就能较好地解决在发生争执时的证据问题。再次，我国的国情决定了必须采取实际告知为主推定告知为辅的告知制度。行政程序法在我国的发展更是起步比较晚，行政程序立法受到重视还是在十一届三中全会以后，1996年笫八届全国人大四次会议通过的中华人民共和国行政处罚法第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，但是大部分群众对行政处罚事先告知程序缺乏了解，特别是在农村，很多群众对法律尤其是程序法知之甚少，他们不知道在行政处罚程序中还享有被告知权这项程序性权利，在执法实践中往往表现为当事人采取外出打工、拒绝签字等方式回避矛盾。针对这种情况，行政处罚法应明确规定在行政处罚事先告知程序中可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达载有告知内容的书面文件。但在适用上应确立一种先后次序，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时，再根据具体情况采用推定告知，也就是说在民事诉讼法规定的几种送达方式中，送达人也不能随意决定采用何种方式，而只能根据案件的实际情况决定采用何种送达方式。随着科技的发展，电脑等现代传媒工具得到广泛应用，如电子邮件的传输具有迅时性、特定性和不受地域限制性，同时电子邮件这种形式能够充分表达丰富的内容，因此笔者认为在当今人财物大流动的信息社会，电子邮件送达方式应作为书面告知方式在立法上得到体现。2、完善行政处罚事先告知程序的告知期限。告知期限对行政处罚事先告知程序价值目标的实现具有特别重要的意义，当事人和利害关系人为维护自己的合法权益，对行政机关告知的内容进行充分准备，进而有针对性的开展辩护，应当是当事人和利害关系人基于现代行政权理论所享有的基本权利。给予充分的准备时间是享有被告知权的自然延伸，如果不能给予充分的准备时间，这样的被告知权将是不完整的。但是行政实践是复杂的，充分的准备时间需视具体案件的实际情况不同而不同，同时告知期限与告知方式具有密切的联系，针对告知期限的缺失，行政处罚法应根据具体的告知方式规定不同的告知期限。如公告告知可参照民事诉讼法的有关规定经过60日，被告知人不行使陈述权、申辩权或要求听证的，应视为放弁权利。3、明确规定利害关系人享有被告知权。行政处罚可能涉及到的利害关系人，一般是受违法行为侵害的人，他与违法行为人（即当事人）同时与行政机关发生法律关系。在这种法律关系中，利害关系人的权益受到当事人的侵害是行政机关对当事人实施行政处罚的条件，根据过罚相当原则，利害关系人的损害大小是行政机关决定对当事人是否给予处罚和给予何种处罚的依据，行政机关对当事人的处罚也是对受害者权益的保护，因此，如果应当对当事人予以行政处罚而没有给予处罚或给予过轻的处罚，也就意味着对受害者合法权益没有保护或没有给予充分保护。中华人民共和国行政诉讼法笫2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释笫12规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”可见在行政诉讼法律关系中，利害关系人可以作为诉讼主体参于行政诉讼，享有救济权，因此为保护利害关系人的合法权益，减少行政诉讼、提高行政效率，应明确规定利害关系人享有