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流域生态系统恢复和重建技术 2004/07/29成果名称:流域生态系统恢复和重建技术成果内容: 健全法制 注重宣传 落实补偿 调动全社会力量做好流域生态系统的治理 -福建省林业系统赴美培训报告 福建省外专局 福建省林业系统培训团 美国是世界上森林资源丰富、林业技术发达的国家之一。福建是我国南方重点集体林区，全省森林覆盖率达60.5%，居全国第一位。林业用地面积1.35亿亩，占土地总面积的74.2%，活木蓄积量4.18亿立方米，居全国第七位。已建成国家级自然保护区4处（武夷山、梅花山、龙栖山、虎伯寮），省级保护区24处，省级以下自然保护区、保护小区3345处，保护区面积1117.5万亩，占全省面积的6.14%，居华东地区首位。近年来，随着环境保护与可持续发展理念的不断增强，森林流域生态系统治理的工作显得越发重要。为了学习借鉴美国在流域生态系统恢复及重建方面的先进技术，推动我省的林业生态体系建设，福建省林业系统生态培训团于2003年4月21日至5月11日赴美国进行流域生态系统恢复及重建技术培训学习。在美期间，培训团在波特兰市世界林业研究中心进行了专业技术培训，重点了解流域生态系统恢复及重建的基本概念、指导思想、法规政策、资金筹措和技术措施等有关内容，听取了俄勒冈州林业委员会关于州有林经营管理的经验介绍，实地考察了华盛顿州斯凯美尼亚（Skamania）郡哥伦比亚河两岸和俄勒冈州提拉玛克（Tillamook）郡海岸治理情况。通过培训交流和参观考察，学员们系统地学习了美国先进的流域生态系统恢复及重建技术，对美国正在开展的流域生态系统恢复及重建的具体情况有了清晰的了解和切身的体会，并结合福建省林业生态的实际情况，提出了促进福建省流域生态环境建设的具体建议，达到了培训的预期目的。现将培训情况总结如下： 一、美国林业的基本情况美国国土总面积936.6万平方公里，总人口2.67亿；森林面积29954万公顷，居世界第4位；森林覆盖率33%，人均拥有森林面积1.12公顷；森林蓄积量213.8亿立方米，人均占有量80立方米。按区域分，美国的森林共划为北部区、南部区、落基山区和太平洋沿岸区等4个大区，每个大区又划分为2个亚区，美国的森林主要分布在3个地区，其中东部的森林覆盖率在60%以上，太平洋沿岸的森林覆盖率为38%，落基山区及中南部的森林覆盖率在25-32%，中部大草原地带特别是中北部的森林覆盖率在3%以下。按用途分，美国将森林分为三大类，即：用材林（每公顷年产材能力在1.4立方米以上）面积19800万公顷，占森林总面积的66.1%；保留林（根据法规禁止采伐的林木，如自然保护区、国家公园等）面积1554万公顷，占5.2%；非用材林（每公顷年产材能力在1.4立方米以下）面积8600万公顷，占28.7%。按所有制分，美国的森林分为公有林和私有林。其中公有林包括国有林（联邦政府所有）和其他公有林（州、县政府部门所有）两类；私有林包括企业私有林和农场主及其他小私有林两类。国有林面积占全国森林总面积的34%，其他公有林占6%，私有林占60%。在用材林中，国有林占17%，其他公有林占10%，企业私有林占14%，农场主及其他小私有林占59%。国有林主要分布在落基山区，其他公有林主要分布在中北部和西北部，企业私有林主要分布在中南部和东南部、其次为西北部，农场主及其他小私有林主要分布在东部和中部。美国从中央到地方有一套完整的林业管理体系。统管全国林业事务的行政部门是联邦政府农业部林务局，这是农业部中最大的局。林务局的主要任务是负责全国的国有林管理、林业科学研究、政策法规制定、人员培训及使用、木材生产、指导州有林和私有林经营、行政管理等业务。美国的国有林实行联邦林务局、大林区、林管区和营林区4级管理。其中林务局对森林资源的监测和管理主要通过制定、实施、评价和修订各级林业计划来实现，形成对国家林业的宏观调控与指导。全国划分成8个大林区，每个林区设1个林业实验站或研究中心，负责森林经营和科研管理工作。大林区下设林管区，林管区下设若干个营林区，营林区是国有林经营管理的最基层单位，主要任务是承担森林保护、造林更新、林道建设、森林植被和动物栖息地的经营管理。美国各州的林业管理体制不完全相同，但均设有相应的机构。州林业机构主要对州有林和私有林进行管理。许多州成立了能代表各方利益的州林业委员会，决定本州林业规划及地方政策，州林务官对州长和林业委员会负责。从俄勒冈州看，全州共有州有林1433万公顷，占森林总面积的57%；这部分森林由州林业委员会直接经营管理，但林木采伐收入的1/3归州政府，2/3留给当地县、郡政府。私有林在美国林业中占有重要地位。其中企业为了保证木材原料的供应，大多数拥有自己的林地，且经营水平很高，基本实现了高度的集约化经营。农场主及其他小私有林则得到国家的法律保护、财政资助和技术扶持，从而促使林业生产对私有投资者具有很强的吸引力。近几年来，国家鼓励私有林主实施“标准林场”式的经营管理。所谓标准林场，是指林场的经营水平必须达到所要求的3条标准：一是防火、防治病虫害，避免破坏性放牧；二是林场有固定的资金用于林木采伐和培育，实行永续生产，不得挪用；三是采用有利于改善林地条件的采伐方式。目前，全国有标准林场7万多个，森林总面积3500万公顷，占私有林总面积的24%。近几十年来，随着人们环境意识和法制观念的不断增强，美国林业的经营思想发生了急剧的变化。1993年，美国“森林生态系统经营评价工作组”提交了森林生态系统经营：生态、经济和社会的评价报告，标志着美国的林业经营思想从传统的永续生产经营向生态系统经营方面转变。美国林业的传统观念视森林为可更新资源，认为通过永续经营能长期满足社会的需求。因此，社会的发展使林业把重心放在木材生产上，而实际的结果是不能满足人类对森林所有价值的长期需求。现代社会显然要求林业工作者必须为满足更广泛的用途、提供更多的产品、获取更高效益的服务去经营森林。保持森林资源的长期健康和高生产率，以满足社会的长期需求，是林业不可推卸的责任。为此，任何林业发展战略都应满足以下3个条件，即：保持森林生态系统在结构和机能上的完整性，满足人类社会的多样性需求，把所需的技术、财政和人力资源付诸于目标的实现。近几年来，美国开展的流域生态系统恢复及重建工作，就是生态系统经营的一项重要措施。 二、美国流域生态系统恢复及重建技术管理要点流域生态系统恢复及重建的主要目的，就是要维持流域生态系统的稳定，保证人们生产生活、农田灌溉、水力发电和鱼类生存繁衍的安全。美国有关法规确定的流域是指湖、河滩、海滩、小水潭、饮用水蓄池、井水、泉源、河水、小溪流、湿地等集流区域范围。对于河流，按其清洁度分为3类，其中F型为河流内有鱼类、且可做家庭饮用水的；D型为河流内没有鱼类、但可做家庭饮用水的；N型为余下的其他河流类型。按其流量大小也分为3类，其中小河流为平均每年流量小于每秒2立方英尺或排水量小于200英亩，河流宽度小于4英尺；中河流为平均每年流量在每秒2-10立方英尺，河流宽度在4-20英尺；大河流为平均每年流量大于每秒10立方英尺，河流宽度大于20英尺。同时，对湿地和湖泊等也划分了具体的类型。在此基础上，根据不同的流域类型，相应制定流域管理恢复措施（RMAS）。 就俄勒干州而言，流域生态系统恢复及重建有三层管理单位，即：支流委员会、州政府和地区性协调委员会。支流委员会主要负责流域建设项目的提出、上报，并付诸实施；州政府主要负责两件事，一是协调委员会主要协调联邦与州之间法律冲突问题。流域生态系统恢复及重建项目审批与监督均由西北能源委员会负责。美国在流域生态系统恢复及重建中确立了崇尚自然、恢复原有植被的理念。通过长期的科学研究，恢复原有植被有3点好处：抗性强、适应性强、防火。在恢复植被的同时，注意保持生物多样性，综合考虑生态系统的完备性。无论是在森林地区，还是在草原植被区，政府都十分重视野生动物的栖息和生存问题。有的州政府出资购买了部分林地，实行封禁措施，保护森林、溪流，使之不受污染，保护赖以生存的野生动物。政府还鼓励土地拥有者与林业部门开展合作，通过恢复植被为野生动物提供栖息地。美国没有颁布森林法，而是针对不同时期的问题和特点，由国会通过、总统颁布各种法规，这对于指导森林经营活动、包括流域生态系统的恢复及重建起着重要作用。美国涉及林业的法律和条例现有100多种。为了保证这些法规的实施，林务局官员在广泛听取方方面面的意见后，编制10年规划，每隔5年修订一次。这些规划一经确定就不得任意变更，以维护法规的尊严。各州也根据本州的情况编制自己的法案，以指导地方的林业事务。同时，私有林主和广大民众也都能自觉遵守林业法律和条例的规定。在流域生态系统恢复及重建中，有关法规明确规定：在林木采伐时必须保留一定宽度的植被带作为水源的过滤器，提供有机物给水生动植物。其中F型小河流50英尺，中河流70英尺，大河流100英尺；D型和N型则分别为20、50和70英尺。在美国，国有林更新造林和流域生态系统恢复及重建主要由国家投资，特别是个人植树造林、恢复植被等，联邦、州政府提供资金补助和技术支持。具体政策是：1、造林奖励项目。联邦政府每年预算并拨给州政府一笔资金，鼓励私有林主造林。凡造林者，无偿补助造林费用的50%，包括整地、苗木、栽植费等，每英亩约180美元。2、减税免税措施。联邦政府规定每个纳税人最高可以免除1万美元的造林投资税，造林当年先退税9%，其余91%分7年平均退还。同时，在林木采伐时最高仅征收20%的长期所得税，而正常税率为28-34%。3、提供无偿服务。联邦、州政府林业部门在不干涉私有林主经营自主权的前提下，当私有林主主动提出要求帮助时，政府有关林业机构即向私有林主无偿提供技术服务或技术咨询。美国林业部门在流域生态系统恢复及重建过程中，建立了一套完整科学的技术措施。一是高度重视种苗。在树种选择上，经过研究表明，由本地或近本地种源生长的树木受病虫危害程度轻，林木生长状况好。因此，在实施中大多选择适宜于当地土地条件的树种，尤其尽量选用乡土树种或接近乡土的树种，恢复天然原始状态。同时，还考虑物种之间彼此互补、相互适应的问题。有些植物开始生长不错，称为先锋树种，但栽种后剥夺了其它植物的生存空间，以致影响野生动物的栖息。在种子储备、苗木培育上，制定了严格的标准，确保种子品质和苗木质量。二是重视森林防火。美国有跨机构的森林防火组织，由联邦林务局、野生动物局、气象局、国家公园局、土地局和空军等部门组成，负责全美的森林火灾控制。该组织在全国有专业人员1万多人，拥有多种型号、技术先进的防火飞机，能在最短时间内到达火灾现场，实施灭火任务。同时，各郡还设立紧急处理部门，行使包括森林火灾控制的职责，由此形成国家级-区级-基层3级管理网络，全国400-500个气象观测站收集的信息和数据通过卫星传输到因特网，再被各防火部门接受，确保及时监控火情。三是重视生物多样性保护。由于森林在流域生态系统恢复及重建中起着关键作用，而在林区修路和机械作业与水土流失、水资源污染都有直接关系。因此，政府每年对林场主进行培训，指导他们怎样开展林业生产，才不会导致水资源污染。同时，在使用农药、化肥前要经过认证，保证正确的使用方法。如发现水资源污染严重，州政府将采取强制性措施。在经营中，还对过密的针叶林用链条机铲除，让灌木和草本植物生长，为野生动物提供饲料。美国开展流域生态系统恢复及重建的研究始于1995年，全社会包括林业、野生动物、土地、农业、环保、水利等部门和单位都可以参与流域生态系统恢复及重建的研究，计划到2010年提交一套完整的研究成果。其中联邦林务局系统的科研从上而下自成体系，力量比较雄厚。全美有8个林业实验站和1个林产品研究所，下设81个研究中心和43个研究所，分布在全国43个州，有93块试验林或牧场作为科学研究基地。他们所从事的研究课题有：外界因素（森林火灾、病虫害、天气、气候、水灾等）对森林的影响，造林基础技术（温度、土壤等）研究，植被在流域生态系统中的功能研究和确定，森林火灾对野生动物的影响，牲畜对水资源的影响等。科研经费有来自国会预算，也有来自企业支持。位于俄勒冈州的旁纳威尔电力公司（BPA）每年出资1.27亿美元作为科研经费，除160万美元作为西北地区能源委员会的事业费外，其它全部用于哥伦比亚河流域重建项目的科学研究。 三、启示和建议美国的流域生态系统恢复及重建技术管理经验，给我们培训团全体成员带来了许多有益的启示。同时，对照我省的自然条件、生态现状和管理体制等，培训团提出以下建议。 （一）严格执行林业的法律法规和政策。美国的民众对森林资源保护工作非常关注，如遇有破坏或不合理经营现象，便通过法律程序加以质询，有的可直接上诉法院裁决，迫使政府或经营者进行纠正。因此，一个地区或流域的森林消长情况成为政府和企业所关心的大事，大大提高了林业的社会地位。改革开放20多年来，福建省已逐步建立了一套林业的法律法规体系，现在的关键是要做到严格执法。一方面，要进一步加强普法工作，使林业干部职工和广大人民群众知法守法，不断强化法制意识。可以说，这是严格执法的前提。另一方面，要进一步加强林业公检法机构和队伍建设，大力支持林业行政主管部门的执法工作，特别是各级领导要支持林业执法工作，自觉杜绝以言代法、以权压法的现象，支持林业部门依法行政，给他们撑腰，做他们的后盾，树立林业执法部门的权威，营造一个良好的依法治林和依法兴林的环境。 （二）加大流域生态环境保护宣传力度。从总体上讲，福建省的森林资源比较丰富，生态环境较好。但是，福建省地处东南沿海，不仅海岸线长，而且河流众多，自然灾害仍然频发，特别是闽江、汀江、九龙江、赛江和晋江等5大流域及星罗棋布的小流域，洪涝灾害比较严重。近年来，随着我省林业八大工程的实施和财政对林业资金投入的加大，全社会对林业给予了很大的关注，林业的宣传力度也在加大，这是十分可喜和必要的。但是，我省的林业宣传仍偏重于对社会影响大的工程项目，对林业的多种效益特别是在流域生态系统中重要作用的宣传力度还不够，缺乏多层次不同需求且直观形象的宣传，不利于在广大人民群众中普及流域生态环境保护的意识。为此，建议采取多种多样的形式，广泛宣传林业的生态和社会效益，宣传林业在流域生态系统中的重要作用，引导社会全面、准确地认识森林的价值，强化人们的流域生态环境保护意识。 （三）加快建立森林生态效益补偿机制。美国的流域生态系统恢复及重建主要由国家投资。对于植树造林、恢复植被等，给予一定的补助；有重要保护意义的森林，甚至直接由联邦、州政府出资购买，实施保护措施。2001年，财政部和国家林业局将我省列为全国森林生态效益资金补助试点，对列为国家公益林的给予每亩5元的补助。同时，省财政对列入省级生态公益林也给予每亩1元多的补助，这对于促进我省的流域治理和生态环境建设发挥了积极的作用。但是，从总体上讲，这仅仅是一个开端，与森林法规定设立森林生态效益补偿基金还有较大的差距。由于我省的生态公益林大多数分布在江河源头及两岸，对于保护流域的生态环境起着重要的作用。因此，建议加快建立森林生态效益补偿机制，在继续加大生态公益林建设投资预算的同时，按照“谁受益、谁补偿”的原则，以税收或税收附加的形式向社会征集森林生态效益补偿基金，促进流域治理和林业生态体系建设。 （四）切实强化乡土树种的挖掘和利用。种苗是植被恢复的基础环节，良种壮苗是提高造林质量的重要保障。我省的树种资源相当丰富，除了杉木、马尾松等传统速生丰产树种外，还有大量的优良乡土树种有待挖掘、筛选和利用。在林木种苗工程建设中，建议学习借鉴美国的经验，高度重视乡土树种的研究，做到新树种引进与乡土树种开发并重，调整优化我省的树种结构。在流域生态系统恢复及重建中，必须按照因地制宜的原则，选择适宜于当地立地条件的树种，恢复天然原始的植被，维护生物的多样性和生态系统的稳定性。在具体工作中，要建立健全种苗供应责任制