北京市区县依法治理工作调研报告

北京市区县依法治理工作调研报告根据部、市的有关要求，我们对全市区县开展依法治理的情况进行了调研，在分析、研究各区县报送的书面材料的基础上，调研小组先后到大兴、昌平、海淀等7个区县进行了实地调查，组织召开了25个专题座谈会，与13位区县主管领导、27个区县主管部门、36个乡镇(街道)和25个村的基层干部进行了专题座谈，深入到11个村的40多户农民家中进行了访谈，并在农民中进行了400余份农村依法治理基本情况问卷的抽样调查。鉴于这次调研活动时间紧、涉及面广，我们重点对我市基层(街道、乡镇和村)特别是京郊农村开展依法治理的情况进行了调查研究，现将有关情况汇报如下：一、我市区县开展依法治理工作的概况1987年市第四次民主与法制工作会议上，市委提出进行依法治市工作试点。在这一背景下，一五普法工作搞得比较好的一些区县，如大兴、昌平等，提出依法治县的工作思路，并对基层开展依法治理工作进行初步尝试。1991年，市委在总结了区县开展依法治理工作试点经验的基础上，正式作出在全市推进依法治市的决定，制定了北京市依法治市工作纲要，对全市的依法治理工作提出总体目标和阶段性要求。1992年起，各区县纷纷制定规划，部署工作，规范管理，按照抓基层、打基础的工作方针，逐步推进本地区依法治理工作的开展。1996年，三五”法制宣传教育规划提出，法制宣传教育与依法治理要进一步紧密结合，为推进依法治国奠定坚实的基础。面临新形势的要求，我市各区县积极研究探索依法治理的新思路和新途径。1997年，以贯彻落实党的十五大提出的依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略为标志，我市依法治理工作进入一个新的发展时期。一些区县进一步加强了对依法治理工作的领导与协调，重新修改制定依法治理的规划目标，调整健全领导组织机构，明确依法治理的工作责任和各项制度。在基层农村，各区县、乡镇紧紧围绕人民当家作主这个核心，通过组织落实中央和市委、市政府关于农村基层民主制度建设的一系列指示，以完善村民代表会议制度和村务、财务公开制度，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项制度为核心，推动农村依法治理工作深入发展。通过十几年来的努力，我市区县依法治理走上了一条区域不断扩大、层次不断提高、实践不断丰富的发展道路，促进了政治稳定、经济繁荣、社会安定和各项事业的发展，广大群众安居乐业，参政议政热情不断高涨，民主法制建设呈现出良好的发展前景。依法治理工作呈现出良好的局面。目前，我市18个区县全部开展了依法治理工作，制定了依法治区县的规划、计划和相关规范性文件，建立了依法治区县的领导小组和办事机构，其中多数区县还建立了领导小组的工作例会制度，制定了领导小组工作协调、分类指导、检查考评、总结表彰等一系列工作制度。一些区县每年在依法治理中做到有计划、有重点、有步骤、有措施，在指导基层工作中做到有目标、有责任、有任务。海淀区区委、人大和政府十分重视依法治区工作，从1991年起连续制定了两个依法治区五年规划，依法治理做到了年年有计划、有措施、有保障，有效地促进了全区各项事业的协调发展，依法治理工作走在了全市的前列。目前，在城区，有97%的街道开展了依法治街道工作；在郊区，有91%的乡镇，开展了依法治乡镇工作；在农村，有94%的村开展了依法治村(以制定村民自治章程为标准)工作。各级领导干部对依法治理的认识有了较大提高。通过多年的普法教育和学习，各级领导干部的法律意识逐步增强，对开展依法治理的客观必要性和重要现实性有了一定程度的认识，各级领导干部依法决策、依法办事、依法行政的自觉性明显增强，能力明显提高。大兴县在开展依法治县工作中，始终坚持八个一，把强化各级领导干部对依法治理的思想认识放在工作首位，增强了干部的责任感。东城、西城、丰台等区县，多年来坚持干部学法制度，定期进行法律培训，不断提高各级干部，特别是基层干部的法律素质。广大群众依法办事的意识增强。调查中我们明显感到，通过十几年来的普法教育和依法治理活动，广大群众发生了三个方面的变化:一是学法的积极性高了，主动学习国家政策和法律、法规的多了，要求政府部门、新闻媒体广泛开展法制宣传教育的呼声高了。二是依法参政议政的自主性高了，参与本地区社会事务管理成为广大群众的热切需要。三是依法维权的意识高了。在生产生活中，遇到侵权行为，怕诉、厌讼的少了，主动拿起法律武器维护自身权利的多了；遇到问题或发生纠纷，蛮干胡闹的少了，找有关部门要求通过法律程序解决的多了；在经济活动中，上当受骗、非法经营的少了，依法签约、守法经营的多了。问卷调查中有84%的被调查者表示如果遇到法律方面的问题，会找基层法律服务部门、律师解决，或者从法律书籍、报刊上寻找答案。农村基层依法治理工作取得明显成效。依法治理在农村开展以来，促进了经济和社会各项事业的全面发展。概括起来，一是依法治理促使农村各项工作基本走上制度化、规范化的轨道。通过依法建章立制、以制治理，实行村民自治，使自我管理、自我教育、自我服务的村民自治制度逐渐走上了规范化的道路。二是依法治理保障了政令畅通。依法治理理顺了民心，约束了干部，解决了农村的一些老大难问题，大多数干部和群众能够正确地贯彻执行国家的法律、法规和相关的政策。三是依法治理促进了基层民主制度建设的发展。依法治理为基层民主制度的建设创造了一个良好的社会环境，为促进和巩固基层民主政权建设奠定了坚实的基础。二、基层依法治理工作中存在的主要问题我市基层依法治理工作虽然取得明显成效，但是工作状况和水平与建设社会主义法治国家的目标要求、与江总书记对北京市工作的指示精神、与首都的发展和人民群众的需要相比还存在很大差距。当前，为进一步推进基层依法治理工作，必须重点研究解决以下几方面问题:领导干部的法制观念与基层依法治理工作的要求不相适应党的十五大提出的依法治国，建设社会主义法治国家这一治国方略，标志着党的执政方式和领导方式的根本性转变。要适应这个转变，首先是各级领导干部要树立法制观念，提高法律素质。但是通过这次调查和访谈。我们感觉到领导干部的法制观念与基层依法治理工作的发展还存在一些差距。1、领导干部还没有完全树立依法办事的观念。随着社会主义民主法制建设的发展和普法工作的不断深入，各级领导干部的法律意识和法制观念有了明显增强。但由于受封建思想和计划经济体制下权力过分集中的影响，凡事按领导人意见办的习惯和作风根深蒂固，以致一些基层干部的法制观念还比较薄弱，工作中自觉不自觉地把自己摆在了超越法律之上的特殊地位，不习惯用法律手段管理各项事务。调查中发现，有些乡镇和村的干部在管理经济中，不依法决策，盲目上马项目，给集体经济造成上百万元的损失，却不承担任何责任。2、对基层依法治理工作的重要性、长期性、渐进性认识不够，依法治理工作没有摆到重要的议事日程。目前，相当数量的基层党政一把手主要精力用于抓经济、抓创收，对依法治理工作的认识表现出:一是与己无关，认为依法治理是上级领导和执法部门的事，与自己工作无关，因而不研究、不布置；二是急功近利，认为任期目标只有三年，必须干一些见效快、回报大的工作才能反映出自己的政绩，对于法制建设这种长期性、投入大、短期内不能马上见成效的工作不关心、不重视；三是畏难，认为中国长期缺乏法治的土壤和基础，依法治理都是针对一些难点、热点问题，得罪人，不愿意搞。3、对基层依法治理的内涵和工作任务理解上存在偏差。一是工具论”，把依法治理单纯地看成一种手段，认为依法治理就是治理社会热点、难点问题，把依法治理简单地等同于社会治安综合治理、环境整治；二是治民论，认为依法治理就是管老百姓，让老百姓听话，有的村干部甚至认为:民主就是为集中服务的，宣传法律就是为了预防犯罪。把人民群众这个民主法制建设的主体当成依法治理的对象。对依法治理的核心目标是建设民主政治，保障人民权利缺乏深刻的理解和认识。4、对基层依法治理工作中出现的新情况、新问题不适应。调查中，许多村干部流露出对计划经济体制下行政管理模式的怀念，认为现在法律给干部的权力越来越少了，工作越来越难干了。有的村干部说:我现在有两怕，一怕老百姓法律知道多了不好管；二怕捅了篓子，村干部就当不长了。对市场经济新形势下出现的诸如辖区管理与行业管理的关系，乡镇政府如何指导村委会的工作，村党支部与村委会的领导关系，村干部和村民代表在村级民主政治建设中的作用等这些深层次的问题，缺少在心理上、思想上和工作方法上的准备和对策上的研究。基层依法治理工作在运行机制方面缺乏有力的保障开展基层依法治理需要在党委的统一领导下，建立坚强有力的组织保障，形成一个上下统一、运转协调的运行机制。目前基层依法治理工作运行机制存在的主要问题是:1、依法治理领导机构对基层工作指导不力。虽然各区县都成立了专门的领导小组，但有的区县无实质性工作内容，缺少对基层依法治理工作的经常性研究，缺乏切实可行的指导性措施和要求，缺少对基层工作的监督检查。一些乡镇的依法治理工作没有列入议事日程，依法治理工作游离于地区中心工作之外，表现为两张皮。2、办事机构不统一，指导有困难。18个区县的办事机构有的设在司法局，有的设在政法委和法制办。由于机构不统一，造成对街道指导存在诸多不便，上下脱节，形不成整体合力。一是上级布置工作找不到腿，下级汇报找不到门；二是一些普法和依法治理分开的办事机构，既看不到中央、市里有关文件，听不到工作部署，又无法参加上级召开的相关工作会议领会不了精神，工作只能凭想当然办事，基层依法治理工作的能力和水平很难得到提高。3、基层司法行政队伍力量亟待加强。基层司法行政机构在依法治理中承担着重要职责。但是，由于管理体制没有理顺，司法助理员的编制、司法科(司法办公室)的设置长期没有得到解决。目前，我市600余名司法助理员中，只有300余名是国家在编干部，其余300余人有的是县、乡补干部，有的是以农、以工代干，至今没有干部身份，这种状况严重影响了队伍的稳定和工作的开展。4、依法治理工作制度不健全。目前一些区县虽有规划，但缺乏必要的工作指导、监督检查、考核评比等制度以及基层依法治理工作标准和规范性要求，现有的工作责任制也没有得到很好的落实。5、依法治理工作缺乏经费保障。依法治理工作需要物质上较大的投入，但是，有的区(县)基层开展依法治理工作近十年来，经费始终没有列入地方财政预算，经费投入多少完全凭领导的重视程度和部门之间的关系，因此，经常是有钱就干、没钱不干，或者是区(县)布置工作，街道(乡镇)出钱。行政管理体制中出现的问题，影响了我市城市管理水平的提高北京要建设成为国际化大都市，在管理城市过程中，必须解决以下几个问题:1、体制不顺，职责不清。有关城市管理的法律、法规将执法权限主要赋予相关行政主管部门，但是目前由于行政执法部门执法力量不够，不能完全履行法律赋予的职责，使在街道范围内出现的违法现象得不到及时有效的处理。近年来，市政府提出了城市管理重心下移的工作设想，但实际工作中，在没有明确法律授权的情况下，许多执法部门就已将一些执法权限范围内的事项交给街道去办，使不是行政执法主体的街道办事处，实际上行使了执法检查职责。这种不合法的条块结合，使街道办事处随时面临当被告的危险。2、执法不到位，管理无序。由于执法力量薄弱，管理机制不健全，造成日常管理混乱。马路市场违章占道、违章建筑层出不穷、无照商贩流窜、环境卫生脏乱等问题日益突出，执法部门难以应付，该管的管不了、管不到、也管不好，因而只能靠政府临时组织力量，采取突击式、运动式的办法。街道办事处在其中成为首当其冲的主力军，不论有无职权，是否具备主体资格，凡是上级交给的任务必须完成。这种管理机制造成的结果是，虽有一时的治理效果，但难以长期巩固，运动过后，反弹严重。连续不断的集中整治战役，使基层不堪重负，投入了大量的人力，影响了正常工作的开展。3、行政执法体制存在弊端。目前有些执法部门政事不分”，不利于强化管理职能；有的执法队伍是事业编制，经费实行差额补贴，不足部分实际上靠罚没款提成或自行创收解决。农村基层依法治理工作需要进一步规范化、制度化依法治村工作开展多年来，对推进农村民主法制建设发挥了重要作用，但目前也存在着一些亟待解决的问题。1、关于村民自治章程的民主性和效力。村民自治章程(以下简称章程)被群众称为小宪法”，是依法治村的制度保障，是村级民主管理的主要依据。目前在章程制定和实施过程中存在的主要问题，一是章程的制定缺乏充分的民主讨论，一些乡镇和村的干部为了应付上级检查，几个人一捏咕即可，章程的制定流于形式。二是有的章程内容与国家法律、行政法规和地方性法规相抵触，自行设立收费项目，制定罚款数额，有的甚至制定一些明显与法律、法规规定不符的土政策。三是章程的实施不落实，表现在章程不入户，农民不知道章程的内容；章程制定后束之高阁，不发挥作用；村干部的议事决策不按章程办事，村民中发生了问题也不按章程的规定解决。四是章程的约束力不强，干部和村民可遵守也可不遵守，没有必要的监督措施和组织保障。2、关于民主管理、民主监督的制度化、规范化。根据国家村民委员会组织法和中央、北京市的有关规定，目前在京郊农村普遍推行以一、二、四”工程(一个章程、两项制度村民会议或村民代表会议制度、村务公开制度、四个民主民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)为主要内容的基层民主制度建设，但在实际执行过程中还缺乏必要的规范化、制度化的保障。一是部分村的村务公开栏和财务公开栏流于形式。村干部怕有些合法不合理，合理不合法的开支向群众公布后带来麻烦，怕涉及自身不廉洁的开支向群众公布后不好交待，因而存在着不愿公开和不便公开的思想，只是在形式上做文章。二是民主议事决策在实际中难以实现。主要表现在:一些村民代表文化素质偏低，不能很好地发挥参政议政作用；在一些重大事项的决策上，村干部往往自行决定，事后到民主监督日时报告一下，使民主议事流于形式。三是民主监督缺乏组织和制度保障，引起干群关系紧张，造成上访。3、关于村民法律意识的教育和引导。经过十几年的法制宣传教育，广大村民的法律意识和法制观念有了明显提高，但在实际中仍然存在以下问题:一是一些村民的法制观念存在偏差，重权利、轻义务。凡是法律、法规和有关政策中涉及自身权益保护的内容，急用先学、活学活用；而对涉及自身履行义务的内容，则充耳不闻、避而远之。如在依法纳税方面，一些生活并不困难的村民，却借故长期拖欠依法应缴纳的税费。二是村民法律意识淡薄。在村委会换届选举中，有的候选人在竞选村委会主任时，公然许诺:当选后，村民可免交提留款。这种不合法的许诺，竟然赢得村民的拥护，使其获得过半数当选。三是现有的一些法制宣传形式已不适应农村形势发展的需要，主管部门对新的宣传形式和宣传阵地建设还缺乏系统的研究探索。4、关于乡镇政府和村委会的关系。中华人民共和国村民委员会组织法规定，乡镇政府对村委会的工作是指导、支持和帮助关系，但是过去多年的实际工作中，乡镇政府习惯于把村委会当作一个下属行政组织发号施令，甚至控制村里的人、财、物权，过多干涉属于村民自治范围内的各项事务，变法律上的指导关系为实质上的领导关系。而村干部也习惯于这种行政命令方式。在修改村民委员会组织法征求意见过程中，乡镇干部更多是要求强化领导关系，而对今后如何依法调整和规范与村民委员会的指导关系缺乏深入的研究思考和思想上、工作上的准备。三、深化基层依法治理的对策依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大确立的一项不可动摇的治国方略。十五届三中全会关于加强农村基层民主法制建设的决定，提出了在农村工作中落实依法治国方略的战略目标，对深化基层依法治理工作具有重要的指导意义。当前，根据新形势的要求，必须将党的路线、方针与国家法律有机结合，紧密联系本地区的实际情况，制定切实可行的工作目标和发展规划，以打好两个基础，明确三个层次的基本任务，落实四方面的措施为重点，构成今后深化基层依法治理的工作格局，推动基层依法治理工作向纵深发展。加强党的领导，提高领导干部的法制观念，为依法治理奠定坚实的政治基础和思想基础，是整体推进依法治理的根本保证1、加强党的领导，奠定依法治理的政治基础。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行和遵守宪法和法律，基层依法治理工作只有在党的领导下，才能稳步推进、健康发展，才能得到有力保障。因此区县各级党的组织应当从以下几个方面把党对依法治理的领导落到实处，为深化依法治理工作奠定坚实的政治基础。在领导的原则上，要把党的领导、依法办事与人民民主有机结合起来。各级党的组织要依据党的基本路线、基本方针和国家法律，制定本地区依法治理的工作方针和政策，确立依法治理的基本任务和发展进程，把握依法治理的目标和方向，保证党组织在依法治理中切实发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。在领导的方式上，做到依法决策、宏观指导。各级党的组织对本地区依法治理的重大事项，应当事先进行深入调查研究，经过党内民主讨论，依法做出决策。要切实树立依法办事的观念，转变领导方式，区县党委关于依法治理重大事项的决策，要经过法定程序形成规范性文件，通过人大和一府两院贯彻落实。各级党的组织对依法治理工作的宏观指导主要体现在制定规划和计划，明确目标和任务，建立组织和制度。而不是包揽具体事务，代替各个部门工作。在领导的组织形式上，通过加强党的自身建设，发挥监督和保障作用。区县党委要把加强党的组织建设与依法治理紧密结合起来，要充分发挥基层党组织的领导核心作用，把依法治理工作置于党的领导和监督之下。要努力提高基层党员干部的法律意识和综合素质，提高新形势下运用法律手段管理经济和社会事务的能力，严格要求党员干部在宪法和法律的范围内活动，保证党的基本路线、基本方针的贯彻落实。2、提高领导干部的法制观念，奠定依法治理的思想基础。各级领导干部是广大人民群众开展依法治理活动的领路人。领导干部对依法治理的认识水平和重视程度，往往影响到依法治理的发展方向和工作任务的落实。根据调查中发现的领导干部在思想认识上存在的问题，今后应当从四个方面提高领导干部的法律意识和法制观念:第一，要使领导干部认识到，落实依法治国方略必须转变观念，提高法律意识，在领导方式和执政方式上实现依法决策、依法管理、依法办事。这不仅是历史发展的必然趋势，也是新时期党对各级领导干部的政治要求。第二，要使领导干部认识到，依法治理是依法治国法制实践中的一个重要方面，是落实依法治国方略的重要基础性工作；依法治理是一项长期的渐进性任务，必须按照依法治国的总体目标，有计划、有步骤地推进。第三，要使领导干部认识到，依法治理必须与建立社会主义市场经济体制，推进政治体制改革和民主法制建设紧密结合。依法治理在落实各项工作中不仅体现着服务和保障的功能，而且在实现工作目标中还起着主导和总揽全局的作用。第四，要使领导干部认识到，依法治理的主体是广大人民群众；依法治理的核心目标是实现人民当家作主，依法管理国家的各项事务，实现社会主义民主的制度化和法律化；依法治理各项任务和措施的落实，必须体现人民群众的根本利益和愿望。总之，提高领导干部的思想认识，目的是落实党的十五大提出的要求，使领导干部在各项工作中牢牢树立维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权的观念，为深化依法治理工作奠定坚实的思想基础。明确三个层次的基本任务，把握主要工作环节，是整体推进依法治理的关键依法治理是一项跨区域、跨行业、长期性、渐进性的社会系统工程，必须要根据依法治国的总体目标和本市经济建设、体制改革和社会发展的实际需要以及人民群众的迫切要求，有组织、有计划、有重点、有步骤地推进。当前深化依法治理工作必须以基层为重点，明确区县、街道(乡镇)、村在基层依法治理中的基本任务，抓住主要环节，开创工作新局面。1、区县要加强对基层依法治理的工作指导，落实依法治理的目标和要求要把本地区基层依法治理工作纳入经济和社会发展规划之中，作为中心工作的重要内容，摆上日程；要研究制定基层依法治理的目标规划和阶段性计划，组织指导基层分阶段、分层次实施。要加强调查研究、总结经验、推广典型、分类指导、监督检查，推动依法治理工作在基层得到贯彻落实。完善执法体制，建立健全依法治理的各项机制，使基层依法治理工作在制度化、规范化、法制化的轨道上稳步推进。2、街道、乡镇要依法行政，提高管理水平，完成依法治理的各项任务。街道乡镇在基层依法治理中起着承上启下的作用，其管理水平直接影响到依法治理目标的实现，在深化基层依法治理中，街道乡镇的主要任务是:进一步提高依法行政水平，推行政务公开制度，加强自身建设；按照法定职责，严格执法，依法办事。针对本地区社会事务管理中存在的难点、热点问题，组织协调有关部门开展专项治理，为人民群众创造良好的社会生活环境。在城市地区，依法治理要与社区建设紧密结合，充分发挥街道的协调、指导作用，调动基层自治组织自我管理、自我服务的积极性，逐步实现城市社区的依法管理。在农村地区，乡镇要积极研究探索新形势下指导农村工作的新方法和新途径，引导农村干部正确认识和处理好依法治理与物质文明、精神文明和基层民主法制建设的相互关系，促进农村各项事业在法制的轨道上协调发展。3、村要围绕基层民主制度建设，采取切实措施，依法保障农民当家作主的权利。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基层民主制度建设的核心内容，下大力量抓好领导班子的建设，提高党员、干部的整体素质，把党支部的领导核心作用与村委会的依法自治有机结合起来，从组织上保障基层民主制度建设的健康发展。深化法制宣传教育，采用适应农村新形势要求的法制教育形式，进一步提高党员、干部和广大农民的法律意识和法制观念，教育农村干部学会依法办事，引导农民正确行使民主权利，依法维护自身合法权益。充分调动广大农民参政议政、依法管理本村的政治、经济和社会事务的积极性和自觉性，使基层依法治理工作具备坚实的群众基础。从规范化、制度化建设入手，确保各项基层民主制度在农村的具体落实。区县、街道(乡镇)和村在贯彻落实依法治理的目标要求中，要重点把握法制宣传教育、依法行政和民主监督三个环节的有机联系。法制宣传教育是开展依法治理的前提和基础，依法行政是推进依法治理的关键环节，民主监督是深化依法治理的重要保障。三个环节贯穿于区县、街道(乡镇)和村三个层次的依法治理工作的基本任务之中，形成上下贯通、纵横有序的基层依法治理工作格局。落实四方面措施，是整体推进依法治理的重要手段1、深化教育，进一步增强领导干部的法制观念。统一制定规范性文件，提出目标性要求，整体推进领导干部的学法工作。在学习内容上，要突出学好一个理论，即邓小平民主法制理论；二个文件，即党的十五大报告和十五届三中全会决定；三大类法律，即以宪法为核心的基本法律、依法行政方面的法律和领导干部廉洁自律方面的法律。在学习要求上，一是要明确不同层次、不同行业领导干部的学法重点；二是建立领导干部学法的组织保障；三是规定领导干部学法的课时要求。在学法的形式上，重点抓好基层干部的集中培训和依托各级党校、干校进行的常规性培训。建立健全领导干部学法的各项制度，促进领导干部学法的规范化、制度化建设。目前要尽快建立领导干部理论学习中心组学法制度、干部的法制教育培训制度、干部学法考核检查制度等，对领导干部学法做出明确规定：一是区(县)理论学习中心组的法律学习每年不得少于4次，街道、乡镇每年不得少于6次。法律学习必须与本职工作紧密结合，不得流于形式；二是将干部的法制教育培训纳入干部教育的整体培训之中；三是党的组织部门、宣传部门、法制教育主管部门和人事部门每年至少要对区县、街道、乡镇干部的学法情况和组织培训情况进行一至两次抽查，并将检查、考核情况记入档案。建立促进领导干部学法用法相结合的机制，调动领导干部学法用法的积极性和自觉性。建议在区县建立任命干部进行法律实绩考查的制度。人大任命干部之前，党的组织部门、人事部门、法制教育主管部门必须对拟任命的干部进行法律意识、法制观念、依法办事能力和守法、执法情况的检查考核，凡考核不合格、执法政绩不佳者，不得提交任命。要从机制上保障学法用法与干部升迁、任免挂钩。2、健全机制，深化基层依法治理工作。健全领导机制。区县、街道(乡镇)要加强对基层依法治理工作的领导，尽快制定依法治理工作规划，确立今后一个时期依法治理所要达到的目标和为实现目标所采取的主要措施，并通过年度工作计划将目标分解，分层次、分步骤贯彻落实。每年至少要召开一次区域性的依法治理工作会议，部署工作、听取汇报、推广经验、检查落实，并形成制度。健全组织机制。区县、街道(乡镇)要在党委的领导下，加强司法行政队伍建设，建立健全依法治理工作机构，充分发挥司法行政机关在依法治理中的职能作用。要充分调动各部门、各有关方面参与依法治理工作的积极性，保证工作机构的自身有效运转和上下组织系统的相互衔接与配合，形成一个有机的工作组织体系。健全责任机制。要在依法治理工作中进一步明确领导责任制和部门管理责任制，以及考核检查机制。强化各级领导干部在依法治理工作中的主要职责和工作任务，要把领导干部和工作部门的职责履行情况作为年终考核的一项重要内容，记录在案。健全保障机制。区县、乡镇人大每年要对基层依法治理活动进行视察，听取汇报，对行政执法机关的执法状况进行评议，充分发挥权力机关的监督保障作用。区县要对基层依法治理工作所需的经费给予必要的保障，财政拨款要做到专款专用，保证依法治理工作的长期性、连续性。3、理顺体制，促进基层依法治理工作的协调发展。根据工作需要，尽快制定符合北京市情况和特点的街道办事处工作条例，明确街道办事处作为区县政府派出机构的职责范围和管理权限，解决城市管理中的无序状态，进一步强化和完善街道社区的服务功能。尽快通过法律形式规范城市管理重心下移工作，明确条块职责，各司其职、各负其责，加强协调配合，建立有效的管理运行机制，促进基层依法治理工作的协调发展，使城市管理走上正规化、科学化、法制化的轨道。加快行政执法体制的改革，解决部门职责交叉、政事不分、执法不到位、主体不合法等诸多问题。对于必须由街道行使行政管理权的事项，应通过依法委托，赋予行政执法主体资格。同时，还应建立相应的制约机制，监督街道依法行使权力。4、完善制度，全面推进农村基层民主法制建设。党的十五届三中全会决定明确提出:发展农村基层民主，必须贯彻依法治国的方略，同健全法制紧密结合。各级党委和政府必须要从农村改革、发展和稳定的大局出发，根据十五届三中全会的精神和国家颁布的村民委员会组织法的规定，结合农村基层民主建设中存在的实际问题，认真抓好以下几方面的工作:建立相应的制度保障。近年来，中央和北京市制定、发布了一系列关于农村民主制度建设的重要文件，贯彻落实好文件的精神，必须要建立相应的组织领导、工作指导和监督检查制度。建议市委、市政府制