美国新公共服务理论之反思.pdf

中共浙江省委党校学报 2 0 0 9年第 5 期 美国新公共服务理论之反思 口 顾 丽梅 摘要 本文 主要 阐述 了以登哈 特为主 所提 出的新 公共服 务理 论 分析 了新公 共服务 理论 的 主要 观点 基 本原 则及 其对 我们 的启示 诸 如政 府 角色 的转 变 由控制 者转 变为议 程 的安 排 者 由掌舵者转为服务者 政府官员由管理者转变为协调者 仲裁者与冲突的解决者 分析 了公 民 责任与政 府责任 之 间的 关 系 探讨 了在新 公共服 务 理 论 中所 倡导 的政 府 与公 民之 间的 协作 与 信任 的 关 系等 指 出以民为本 服 务型政 府等是 新 公 共服 务 理论 对 于 中 国打 造服 务 型 政 府 的 最好启示 公民参与有助于建立责任共担 利益共享的机制 关键词 新公共服务 政府责任 公民责任 公共参与 中图分类 号 D O 3 5 文献标 识码 A 文章编 号 1 0 0 7 9 0 9 2 2 0 0 9 0 5 0 0 4 2 0 7 2 0世纪末 2 1 世纪初 以来 为了适应政府管理和 社会发展的需要 当代西方的公共行政理念与治理 范式仍然在 不断 的变迁 之 中 为 了指导 和诠 释行 政 发展的实践 西 方公 共 行 政 领域 出现 了诸 多 的思 想 流派和思 潮 诸 如 无 缝 隙 政 府 理 论 新 公共 服 务 理 论 新公共参与理论 新联邦 主义理论 新合作主义 理 论 后公共 行政理 论 新平 民主 义理论 等 这些 理 论 对西方各 国 的行 政改 革在不 同 的层面 上发 挥着 重 要影响 如 新西 兰的 主要 改革措施 源 于公共 选择 及 其 相关理论 有 的源 于 新 制 度 主 义 经济 学 它 特 别关 注代理人 和交 易成 本 问题 同样 澳 大利 亚 在 所 有 推 行 行 政 改革 的 国 家 中对 它 的 肯定 之 声 也 较 多 而对 于加 拿 大行 政 改 革 的评 价颇 有 争 议 至 于 美 国 它既有 牢 固的韦伯 式传 统 也 有管 理 主义 的社 会基 础及其在 地方政 府 的丰 富实践 另一 方 面 美 国 的改革具有渐进性 英格拉姆注意到美国不仅有新 目标和旧体制 的兼容 而且有互不配套的几种改革 措施的兼容 本文主要阐述的就是美 国学者登哈特 夫妇 所提 出的新 公 共 服务 理 论 及 其 对 各 国建 设 服 务型政府的启示与反思 一 新公 共服务理论的核心原则 2 0世纪 八 九 十 年代 的 新 公 共 管理 理 论 推 动 了各国政府再造或新政府运动 但 目标绝非在于减 少政府的责任 而是转变政府的角色 是职能转换 改 变工作 方法 与观念 在 日渐 稀少 的经 费 与人 力 下 带 来更 高品 质的公共 服务 不 过 除 了效 率 品质 和 顾 客导 向的 服务 目标 之 外 欧美 大 陆各 国 的行 政 改 革 却提供了另类的选择 更加突 出公平 正义等社 会使命的重要性 依据这一理论 公共服务的改革 以顾客 为导 向 公 共 服务 改 革遵 循 的路 径 是 将 市 场 化 的机 制引入 到公共 服务 的提供 中来 这 一 理论 推 动 了后来 波及 西方各 国的公共 服 务改 革 的浪 潮 但 是 不 多久 它 的 顾客导 向 企业 家政 府 理念 受 到 了新公 共服务 理论 的批 判 新公共服务理论的代表人物罗伯特 B 登哈特 和 珍妮 特 v 登哈特 所谓新 公 共服 务是 指 关 于治 理体系中公共行政官员角色 的一 系列思想 而且这 作者简介 顾 丽梅 复旦大学国际关系与公共事务学院副教授 博 士 主要研究方向 城市政府 治理 比较政府 研究 公共 服务与公共参与 本文受到 了上海市社会科学基金项 目 上海服务型政府 治理创新研究 的项 目资助 项 目基金 号为 2 0 0 7 B Z 2 0 0 1 4 2 中共浙江省委党校学报 2 0 0 9年第 5期 种治理体系将公 民置于中心位置 换言之 新公共 服务 锋芒所 指 的是新公 共 管理 的 掌舵 而非 划 桨 原 则 在 批判 这 一 原 则 基 础 上 它 试 图重 新 确定 政 府与公民之间的关系 公务员和公民之间的关系 重 新界定政府责任与公 民责任 重新思考公共政策的 制定 重新 解读 公共利 益 与私 利之 间 的关 系 重新 解 析公民权利 以及公民参与等问题 如果说新公共管 理改 革最 大的 贡献之 一在 于检 讨 了政 府对 于 公共 服 务提供的垄断者角色 也导致 了政府 由公共服务的 直 接 提供者 到 公共 服 务 的组 织 者 合 同发 包 商 和 监 督者角色的变迁 但是官僚制政府仍 旧拥有极大的 权力来决定公 共政策 政府 系统仍然是一个较为封 闭的 系统 对 此 新 公 共 服 务 理 论 所 倡 导 的正是 要 改变 政府独 自掌舵 的局面 在新公共服务理论看 来 政府 是人 民 的政府 因而政府 在 处理 公 民社 会 与 政府 之间的关 系 试图为社会发展方 向 掌舵 时 必 须认 真 倾 听来 自公 民的声 音 必须尊 重 民意 新 公 共 管理 的核 心理 念 掌 舵而 非划 桨 被新 公 共服 务 的 服 务而 非掌 舵 的核 心价值 观所 取代 对此 登 哈特探 讨 了新公 共 服务 的方 法 论基 础 他们认为 新公共服务理论 的基础主要有以下几个 方面 1 民主化的公 民权利和责任理论 2 社 区范 式 与 公 民社 会 的 理 论 3 组 织 人 道 主 义 和话 语 理 论 登 哈特 的新 公 共 服 务理 论 是 建 立 在 对 传 统 公 共行 政理论 和新 公共 管 理理论 进 行反 思 和批 判 的基 础上 提 出的 它 主 张用一 种基 于公 民权 民 主和 为公 共 利益 服务 的新 公共 服务 模式 来代 替 当前 的那些 基 于经济理论和 自我利益为 主导的行政模式 未来 的 政 府治 理是 以服 务为 导 向 以服务 为核 心 公共 服 务 的提供充分考虑公共选择 以及建立在与公 民对话 协 商的基 础上 的 民意 公 共 服 务 的提 供 主 要 代 表 的 是公共利益 新公共服务理论从本质上重新系统地 阐述 了公共 服 务 的公共 性 和公共 服务 主 体 的 多元 化 问题 新公共 服务 的提 倡 者 认 为 美 国 已 经 在 公共 行 政的实践中得 出了关于新公共服务 的教训 和经验 与其说这些经验和教训 之间相互排斥 还不如说这 些 经验 和教 训 之 间 相互 补 充 为 此 新 公 共 服 务 的 提 倡 者 总 结 了 以下 几 点 关 于新 公 共 服 务 的基 本 原 则 1 服 务 而 不 是 掌 舵 新 公 共 服 务 的 提 倡 者 认 为 对 公 务员 而言 需要承 担 的一个 越来 越 重 要 的角 色是帮助公 民清晰认识和满足他们共享的利益 而 不是试 图控制 和为社 会发 展 的新方 向掌舵 2 公共利益和公共服务 的提供是政 府的主要 目的和 任务 但不 是 由政 府 自己 生 产 新 公 共 服 务 理论认为 公共行政人员必须建立 个集体共享公 共 利益 的观 念 目的不 是 在 个 人 选 择 的 驱 动 下 迅 速 找到 解决 的办 法 而是创 造一个 利益 共享 责任 共 担 的机 制 3 战 略性 的思 考 民 主 的行 为 新 公 共 服 务认 为通过集体 的努力和周密的过程 政府制定满足公 民需要的政策和项 目 才更具有效率和责任性的政 府 和新 公共 服务 4 为公 民 而不 是顾 客 提 供 公 共 服 务 新 公 共 服务 理 论认 为 公 共 利益 产 生 了关 于 价 值 共 享 的对 话 而不是 个体私利 的集 合 因此 公 务员不是对 顾客 或 消费者 的需求做出反应 而是强调和市 民之间建构一种协作与信任关系 5 并非简单 的责任 与义务 公务 员不仅关注 市场 而且要关注宪法和法律条文 社会价值 政治 规范 专 业标 准 和公 民利 益 政府责任是非常复杂的问题 不论是旧公共行 政还是新公共管理都趋向于将这一问题简单化 例 如 旧公共行政学的经典观点和认识是 公共行政人 员最简单 最直接的责任就是对政治官员负责 如 同威 尔森 Wi l s o n 所 写 的那 样 政策 将会 不再 有 官僚 作 风 的 污 点 政 策 将 不 再 是 终 身 任 职 的 官 员 所 制 定 并 且对 公 民 负责 的政 治 家 将 会 直 接 和不 可 避 免 地 直 接 向公 众 表 达 观 点 远 不 止 如 此 责 任 不 再 是真正的问题 当行政官僚执行政策的时候 政治家 被寄予制定政策的期望 显然 随着时间的逝去 公 共行 政 人员 被 假 定 为 最 大 的能 力 就 是 影 响政 策 的 过 程 6 重 视公 民而 不仅 仅 是 生 产 力 从 长 远 来 看 美 罗伯特 B 丹哈特 珍妮特 v 丹哈特 新公共服务 服务而非掌舵 中国行政管理 2 o 0 2年第 l O期 J a n e t V De n h a r d t a n d R o b e r t B D e n h a r d t T h e Ne w P u b l i c S e r v i c e S e r v i n g n o t S t e e r i n g p u b l i s h e d b y M E S h a r p e Ne w Yo r k 2 0 0 3 C h a p t e r 2 Ro b e rt B De h a r d t a n d J a n e t V i n z a n t De n h a r d t L e a d e r s h ip f o r C h a n g e C a s e S t u d i e s i n Ame r i c a n L o c a l G o v e r n me n t Ar l i n g t o n C a P ric e Wa l e r h o u se C o o p e r s En d o wme n t f o r t h e B u s i n e s s o f Go v e r n me n t 1 9 9 9 1 3 7 Wi l s o n Wo o d r o w T h e S t u d y o f A d m i n i s t r a t io n P o l i t i c a 1 S c i e n c e Q u a r te r l y 2 J u n e 1 8 8 7 43 中共浙江 省委 党校学报 2 0 0 9年第 5期 如果公共 管理者 通过 建立在 尊重公 民的基 础上 强调 协作和共享公共政策的制定 那么在纷繁复杂的网 络工作 中他们 往往 是成功 者 7 重视公 民权 胜过重视企业家精神 新公共 服务理论认为 通过公务员和公民牢记为社会创造 有意义的贡献 公共利益得到了更好的提高 新公共服务提倡者认为 新公共管理鼓励公共 管理者像商业 公 司的企业家一样思考和行 为 这 就产 生 了一 种相对 比较狭 隘 的观点 将 生产 力 的 作用最大化和满足消费者 的需求 为己任 接受危机 和利用机遇 对 此误 读 美 国学 者柯 因 K i n g 和 斯 缔文斯 S t i v e r s 再一次提醒我们 政府是为公民所拥 有 的 有鉴于 此 新公 共 服务提 倡者认 为 公共行 政 人 员 的思想倾 向应 该 是 公 共 项 目和资 源 不属 于 他 们 自己 但是 公共 行 政 人 员 接受 为 公 民提供 公 共 服 务的责任 如同公共资源 的管理者 公共组织 的保 护 者与监督 者 公 民责 任 与 权利 以及 民主对 话 的促 进 者 社会 契 约 的推 进 者 和街 道 层 面 的领 导 者 与 商人仅仅关注利润与效率是完 全不同的观点 此 外 新公 共服务 提倡者 认为 公共行 政人 员不 仅要 分 享权力 而且要和公 民共同努力解决问题 他们必 须认识到 他们在治理过程 中所扮演 的角色是责任 承担者 而不是企 业家 新公 共服 务理 论虽然 有 很多 积极的思考 但仍然没有解决公共 管理 中的一个永 恒的课题 民主与效率的关系 它的思想中有很 多乌托邦 的色 彩 缺 乏 可操 作 的工 具 为 此学 界 对 新公共 服务理论 颇有 争议 有学 者从研 究对 象 理论 原则 和理论形 式三 大维度 对其进 行 了批判 性学 术解 构 剖析了该理论的缺陷 认为新公共服务是一种假 说而非理论 也 有学 者指 出其 对新公 共管理 理论 企 业家政 府的批 判大 多有 失公 允 并难 以令 人信 服 二 新公 共服务理论之思考 一 政府 角 色的转 变 由控制 者转 变为 议程 的安排 者 由公共 服 务 的提 供 者 转 变 为协 调 者 与仲 裁者 新公共 服务 理 论 认 为 在新 的世 界 政 府所 扮 演 的主要 角色 不仅 仅是通过 规制 和政 令来 指 导公众 的 行为 尽管 有时仍 然需要 但也 不是 建立 一 系列 的原 则和 激励机 制 如胡 萝 卜和大棒 来 引领人 们走 所 谓的 正确方向 而是政府的角色发生了转 变 政 府更加 关注 私营 企 业 社会 团体 非赢 利 性 组 织 通 过它们之间的竞争 来提供公共服务 寻求解决社会 所面临的问题 在这一过程 中 政府的角色 由原来 的控制者转 变为议 程的安排者 政府成 为了 表演 者 并 且有 时 需要 选 择 真正 的 表演 者 安 排 和提 供各种相关 的公共设施和公共服务 打破了以往对 公共问题处理的垄断权 现在通常通过联合公共部 门 私营 组织和非 赢利性 机构来 共 同解 决 问题 提供 公共服务 在新公共服务理论倡导者看来 传统 的 政府 对公 民需求 的反应要 么说 是 我们 能够 提供 那 种公 共服 务 或 者 是 不 我们 不 能 新 公 共 服务 认 为经过选 举产 生 的政 府官员 和管 理 者对 于公 民的 请求不是说 是 或 不 而是应该说 让我们一起 来解决我们应当做什么 并且使它成为可能 新公共服务理论指出如果要建构一种积极 的市 民关系 政府官员不能只是承担公共服务提供者的 角色 他们还需要扮演协调者 调解者甚至仲裁 者的角色 显然 这些新的角色就需要政府具备新 的技能 而不是旧的管理 中的控制力 而是新的 协调 谈判 妥协和冲突解决的能力 二 建立利益共享 责任共担的机制 公共行政人员必须建立一个集体共享公共利益 的观念 目的不是 在 个 人选 择 的驱 动 下 迅 速 找 到 解决的办法 而是创造一个利益共享 责任共担的机 制 新公 共服务 提 倡 者认 为 需 要 建 立 社 会 的远 见 和洞察力 而不仅仅需要被选 出的政治官员和被任 命的行政人员具有远见 代替它 的是 通过广泛的 参与和对话沟通 建立公共的话语体系 使之与领导 核心层 的深思 熟 虑 相融 合 建 立 积极 的社 会 洞 察力 或方 向 政 府 的这 一 角 色需 要 政 府鼓 励 更 多 的公 共参与 建立 在充 分 的 参 与基 础 上 通 过 系统 全 面 的论证 公民 社会与政府共同建构有着广泛基础的 社会远见或洞察力 并且为未来的发展提供一系列 Ka s s He n r y S t e w a r d s h i p a s F u n d a me n t a l E l e me n t i n I ma g e s o f P u b l i c Ad mi n i s t r a t i o n I n I mage s a n d i d e n t i t i e s i n Pu b l i c Ad mi n i s tr a t i o n e d i t e d b y H K a s s a n d B C a tr o n C A S a g e P ub l i c a t i o n s 1 9 9 0 PI 1 3 1 3 0 J a n e t V De n h a r d t a n d R o b e r t B De n h a r d t T h e Ne w P u b l i c S e r v i c e S e rvi n g n o t S t e e r i n g p ubl i s h e d b y M E S h a r p e N e w Yo r k 2 0 0 3 P3 5 J e ffr e y L u k e C a t a l y t i c L e a d e r s h ip S a n F r a n c i s c o C A J o s s e y Ba s s 1 9 9 8 P 1 2 4 44 中共浙江省委党校学报 2 0 0 9年第 5期 的指导 性思 想 由行 政 人 员 政 治 家 和市 民共 同思 考关 于社 会和 民族 理 想 的未 来 远 远 比某 一 单 方 面 的 目标来 得重要 特别是从推动者 的角色而言 政府还有一个重 要 的道德 责任就 是确 保 和证 实这 些决 策 产生 的 过程 充分考虑到了公平和正义 政府通过一系列 的行为 来推动这些公共问题 的解决 但是它也需要政府是 否确信这些解决方案 充分考虑到 了公共利益 的支 配 不论是决策或方案本身还是制定决策与方案的 过 程都是 和 民主 规 范 中的 正 义 公 平 与 平 等 紧 密相 连 简 言之 公 务 员应该 扮 演 积极 的角 色 为市 民 的 参与和真正分享社会价值观 形成关于公共利益 的 集 体观念 创造 有利 环境 而 不 是简单 地 对 不 同声音 分别做出承诺 公共 管理者应 当把市 民组织起来使 他们可以更好地相互理解他人的利益 使得各部 门 各利益集 团和各群体之间有更为积极的参 与 从更 广 泛 的领 域 和范 围认识 社 区与社 会 的利 益 三 公 民责任 与政 府 责任 的 并重 新公共服务理论认 为 一方面打造有效率 和责 任性的政府 另一方面 通过市民教育和各领域的市 民领袖都参与到这一项 目中来 政府可以刺激或 唤 起市民的自豪感和市民责任 这种 自豪感和社会责 任意识在各个层面都能得到体现 并产生美好 的协 作意愿 为了培养市民责任 首先需要政治领 导承 担一个非常重要和 明显 的角色 明晰和鼓励市民 责任的强化 其次要支持组织和个人共同构建社会 的框架 体系 当今的社会是危机频发期 各种挑战和冲突时 常发生 政府及其公共管理者必须时刻意识到危机 的存在 有危机 与忧患 意识 政府官员和企业家不 同 企业家面对 的是 自己的经济利润 公 司与生意 并且 可 以根据 失 败 的 结 果 制定 决 策 完 全 依靠 自己 的双肩来承担失败的结果 这与公共部 门的危机是 截 然不 同的 在新 公共 服 务 领 域 危 机 和 机 遇存 在 于民主的市民权利和责任 以及共享责任的大的框 架体系之内 公共管理者有义务培养和强化公民的 责任感与权利意识 在理性 的社会环境 中 权利 和 责任应当是对等的 主权在 民的思想本身就是基 于 公民应当是有责任心的公 民 一个缺乏公民责任心 的社 会 也很 难 期 望建 立 一个 真 正 的 责 任 政府 有 什么样的公 民社会就有什么样的政府 反之亦然 有 什 么样 的政 府就 有什 么样 的公 民 为此 在 政府 应 对 危机 的挑战 过程 中 更 加需要 强 化公 民 的责任 意识 将个人的利益与公共利益相结合 将个人 的安危与 命运与社会 的安危与命运相结合 不管危机管理的 结果 是 失败 还 是成 功 公 共 行 政 人 员 都 没 有 必 要 单 独决定做什么和怎么做 需要利益相关者 的积极参 与 只要政 府 与公 民的对话 和 公 民的支 持仍然 持 续 着 机 遇和 潜在 的危 机 可 以通 过 及 时 调 查 的方 式 予 以发 现 导 致公共 行 政人员 面 对机 遇 时是 否 采取 及 时的 还是冒险的行为主要在于信任 协作 以及共享 责任 的认识等这一成本是否超值 政府责任与公 民 责任 的强调对于一个健康理性的社会发展都非常重 要 四 新 型 的政府 与公 民关 系 协 作 与信任 关 系 政府 与 公 民之 间 的 关 系需 要 重 新 定 位 并 非 简 单 的控 制 与承诺 就公 民而言 通过 更 有 质量 的公 共 参与使公 民认识到政府是可以接近和理解的 政府 的运作过程是开放 的 就政府 而言 政府是 责任政 府 政府的存在是为了满足公众的需求 是为公民提 供服务 为市民创造机会 新时期 在新公共服务理 论者看来 政府与公 民之间的关 系是一种新型 的关 系 是一 种协作 与信任 的关 系 公 务员 不是对 顾 客 或 消费者 的需求做出反应 而是通 过公务员的 努力 强调 和市 民之间建构一 种协作 与信任关 系 通过这种方法来管理和组织 这就是新公共服务者 所 强调 的 通过人 民来 管理 的 方法 公 务员 的角 色变 化对其 在 面 临各 种挑 战和责 任 时 的表 现产 生 了意义 深远 的影 响 公共 行 政人 员 必 须认识到他们的管理远远超过项 目本身的需求和资 源 的许 可 否则 如 果 狭 隘 地 认 为 公 共 服 务 只 是 管 理项 目的资源和满足公 民的需求 对公 民没有太大 的 帮助 会 使公 民认 为 他们 的 世 界 被 一 个 个 不 同的 项 目部 门和 政府 机关所 分割 公 民经 常 遇到 的是 多 方 面 的 流 动性 的 不 确 定 的 和 多 元 化 的 问题 至 于 特别 的政府机关和关于个体狭隘的工作 描述 的约束 范围和限制 不在公民的认识 范 围之 内 为了服务 于公 民 公 共行 政人 员 不 仅 要 认 识 和 管 理 自己部 门 P a t r i c iaW 1 n g r a h a m D a v i d H R o s e n b l o o m T h e N e w P u b l i c P e r s o n n e l a n d N e w P u b l i e S e r v i c e P u b l i c A d min i s t r a t i o n R e v ie w 1 9 8 9 4 9 2 1 1 6 4 5 中共浙江省委党校学报 2 0 0 9 年 第 5期 的资源 而且 要认 识 到 与 其 他部 门和 项 目资源 之 间 的关系和相关性 相互支持 信任与帮助 在管理 的 过程 中溶人 到公 民与社会 中去 这 种 相互之 间的协 作与信任导致了公 民自治成为可能和必要 五 谁 来制 定决策 新公共服务提倡者也认识到了政府责任的复杂 性 和现实性 它 强 调 因为 复 杂 的社 会 环 境 和 价值 冲 突的存在 公 共 行 政 人 员 最 好 不 要 单 独 制 定 决 策 新 公共服 务理论 强调政府 公 务员 要与 公 民共 同探讨 解决问题的办法 它认为 因为具有 冲突性和交互 性的规范 的存在 公共 行 政 人 员 被 卷入 了复 杂 的 价 值冲 突之 中 它 接 受 了这 样 一 些 现 实 并 且 说 明 了 鉴于这些 因果关 系 公 共 行 政 人 员 主要 考 量 的 是应 该如何和能够为公民提供服务和公共利益 首要的 问题是 新公共 服 务要 求 公 共 行 政 人员 不 要 单 独 制 定决策 应该通 过对话 讨 价还 价 公 民的授 权和 基 于广泛 的公 民基 础 上 来 解 决 存 在 的 问 题 制定 决 策 公务员仍然有责任确保所有这些关于公共问题 的决策应 当与法律保持一致 应 当遵守民主的规范 和其他 的政府 条令 的 限制 与 其 说 政 府决 策 是 仅 仅 在 与公 民参 与和对话 的事 实之后 由社 会 产生 的 思想 和建议基础上的简单判断 还不如说 这是公务员的 原则 即主要是 通 过 这 一 系列 的 参 与 和对 话 使 公 民 了解存在的这些冲突和变量 通过公共的参 与和对 话建立了公共的话语体系 一方面可以增加政府的 透明度 让公民了解政府解决 问题 的困难 与决策 的 过程 另一方 面 通 过公 民的参 与可 以使 政府 更好 地 理解公 民 的需求 按需 提供 公共 服务 提 升公 民对 政 府的满意度和合法性认同 这种方式不仅是现实的 解决方法 而且它也建构了一种市民权利与责任心 以及 政府责任 共享公共政策制定能力和共享价值观是政府公 务员 和公 民之 间互 动 的前 提 是 证 实 他们 公 共 服 务 的动 机和价值 观的关 键 在新 公共 服务 的提 供 者看 来 共享领导才能 协作与授权 成为组织 内 外 的规 范 共 享公共 政 策 的制 定 能力 强 调 的 是 打造 政 府 组织 社会团体与公 民之间的共 同 目标 和共享价值 观 它 的特征在 于强 调政府 与社会 公 务 员与 公 民之 间的 相 互 尊 重 相 互 适 应 和 相 互 支 持 如 同 本 斯 B u m s 所指出的那样 领导能力在通过和公 民合作 的努力 过程 中得 到锻炼 并且通 过参 与 者 的转 移 使 公务 员关 注更 高层 面 的价 值 观 在这 一 过程 中 为 公民提供公共服务的动机与雇员的非 常相似 并且 得 到 了再认识 和相 互支 持 以及认 同 正如同约翰 克莱顿所阐述的那样 公共参与可 以让公 民分担政府 的责任而不 只是分享政府 的权 力 形 成共 同的价 值观和 领导权 的共 享 简言之 新公共服务理论给我们最大的启示是 以人为本的服务理念 强调按需服务 提倡竞争与合 作 型 的服务 意识 市场化 的服务 机 制 以公 民为导 向 的服务理念 强化公民责任与责任政府一样重要 共 享价值观与共享领导权 责任共 担 利益共享 的机 制 固然 新 公共 服务 理论 对 于 我 们 思 考 中 国的政 府治理 与公 共 服 务有 许 多 的启 示 性 意 义 但 不 可 忽 视的是新公共服务理论仍然有一些未解的难题 有 待于今 后进 一步 的探讨 与研 究 三 新公共服务理论的迷失 一 服务 而不是 掌舵 的迷 失 服务与 掌舵并重 新公共服务理论认为 过去 政府扮演一个重要 的角色 是 所 谓 的 为社 会 掌舵 现 代 生 活 的 复 杂性 不仅使这种角色看起来不恰 当 而且也不可能 政 府所 赋予 的建构 和 指引社会 与政 治 生 活的公 共 服务 项 目和政策导致 了许多不同组织与群体之间的互动 作用乃至冲突 混淆 了不同的观点 和利益 在很多 领域 考 虑到作 为政 府制 定 的 公 共 政 策 不 再 产 生作 用 新公共服务理论认 为 政府实际上 是一个表演 者 是一个在很多案例中非常真实的表演者 但是 今 天 的公 共政 策 尤 其 是对 社 会 发 展 起 指 导 性作 用 的 是多组织和多利益集团被卷入并相互作用产生 了无 法 预料 的结果 政府 不再 主管 一切 因为社会环境的复杂化 政府不再主管一切 所 以政府 不再 掌舵 这 种观 点 是 有 失 偏 颇 的 即便 是 在高度 自治的美 国 政府的 掌舵 者角色仍然是无 可替代 政府不仅要提供 服务 公共 服 务 与公 共产品的提供是政府的重要职能 同时 政府在任何 时期 作 为 掌 舵 者 的角 色是 不 容 忽 视 的 譬 如 当前 全球性 的金 融 危 机 更 加 凸 显 出政 府 掌 舵 的 重 要 J a me s Ma c G r e g o r B u rns L e a d e r s h i p Ne w Yo r k H a e r a n d Ro w 1 9 7 8 2 2 1 Ne l i s n Ni c o Ma r i e L o u i s e B e me l ma n s Vi d e c Ar n o l d Go d f r o i j a n d P e t e r D e g o e d e Re i n v e n t i n g Go v e r n m e n t Utr e c h t Ne t h e rl a n d s I n t e r n a t i o n a l B o o k s 1 9 9 9 P1 4 7 4 6 中共浙江省委党校学报 2 0 0 9年第 5期 性 诚 如登 哈特所 言 在很 多领 域 政府 制 定 的 公共 政 策不再 产生 作用 这 一现 象是 有 共性 的 中 国与西 方都 可能 发生 但 关 键 需 要 我们 思考 的 是 为什 么 政府 制定 的公 共政 策不 再 发挥 作用 究 其 原 因 本 质上 还是 因 为缺 乏 公 共 参 与 政 策没 有 体 现 出公 众 的利益 诉求 所 以政 府 制 定 的政 策 不 能 代 表 公 共 利益 而仅仅是代表大 的利益集 团与少数 的社会精 英的利益 忽视了作为社会大多数的公众及其利益 此类 政 策 自然不 能有 效 地发 挥作 用 但 并 不 能 因 此 而否认 政府 在 社 会 发 展 方 向 中 的 主导 性 此 外 因为政府本 身 是 公 共 权 力 的 委 托一 代 理 人 自然 需 要 在 主权在 民 的前提 下 承 担起 掌舵 者 的角 色 笔者 认 为 政 府 的 服 务 与 掌 舵 职 能 是 并 重 的 相 互之 间并无 冲突 二 公共 利 益与 私利 的迷 失 新公共服务理论鼓励 与倡导的是公共利益 认 为公 民更 加 积 极 地 参 与 了 政 府 治 理 这 一 观 点 认 为 通过 长期 和广 泛 的观察 由于公 民对 公 共 事务 的 认 知 和归属感 的建 立 集体 意识 的形成 以及 危机 时 刻将 自己的命运与社会命 运相结合的认 识 公 民超 越 了私 利而关 注 的是公 共 利益 与新 公 共 服 务 理 论 的 观 点 相 一 致 的 是 柯 因 K i n g 和斯缔文斯 S t i v e r s 他们认为行政人员应该 把公 民看 作是 公 民而 不 仅 仅 是 投 票 者 不 仅 仅 是 客 户 顾客 或消 费者 他 们 应 该 和 政 府共 享 权威 减 少 控制 他们应当相信协作的功效 而且 与功利 主义 者要 求 更 高 的 效 率 相 反 柯 因 K i n g 和 斯 缔 文 斯 S t i v e r s 认 为公 共 管 理 者 应 当追 求 更 高 的 责 任 心 和 增加对公民的信任 这一认识直接巩固了新公共服 务理 论 三 公共 参与 的迷 失 新公共服务强调公共参与 但是究竟如何提升 公共参与度 改变公 民的政治 参与的冷 漠 并无 良 方 虽然 新公共 服务 理 论鼓 励 和倡 导 由公 民来 参 与 决策 的制定 并且让公 民和政府共享政策制定 的权 力 培养公民的责任和风险意识 因为在登哈特 等 人看来 这种公共参与不仅不会威胁或削弱政府 的 权威 反而公民与政府分享公共政策的制定权 是公 民自治 s e l f g o v e r n m e n t 的关键 是分担政府责任的 有效 机 制 以 此 可 以 提 高 公 民 参 与 治 理 的 能 力 并且 参 与 公共 政 策 的 制定 在 某 种程 度 上 会 提 高 公 民的社会责任感和主人翁意识 何况 公民的参与 在某种程度上可以提高公民对政策 的理解和接受能 力 同 时 公 民参 与还 可 以重 新 树 立 公 民对 政 府 的 信任和支持 以公民为主导的公共服务 意识与民主 的理 念 是 紧密相 连 的 但 是究竟 如 何 提 升公 共 参 与 度 提升 公 民参 与 的热 情 以及 如何 建 立 所谓 的权 力 共享 责任共担的机制 新公共服务理论并没有提供 有效 的操 作 模 式 换 言 之 公 共 行 政 人 员 面 临 着 困 难 和复 杂 的任务 他们 被期 望 允许 更 多 的公 民参 与 到政 府 事务 中来 但 是并 没 有 人 确 切 地 告 诉 他 们应 该在 什 么 时 候 以 及 怎 样 的公 民参 与 才 是 有 效 的 他们 只 是被 告知 有成效 的公 民参 与 应 该 不 以牺 牲政 府的效率 和效能为代价 此外 如何建立 权力共 享 责任 共担 的 机 制 还停 留在 理 论 层 面 缺 乏 可操 作 的运 行机 制 四 公 民责任 的迷失 何 为公 民责 任 公 民责任 的判 定 比较 困难 公 民责任 与 政府 责 任 之 间 的界 分 不 够 明确 新 公 共 服务 的倡 导 者反 对 强 调 效 率 认 为 新 公 共 管理 试 图 控制 人类 行 为 的尝试是 注定 要失 败 的 这 一 理 论指 出 尽 管 持续 地 改 善公 共 部 门 服 务 提 供 的质 量 显 然 非常 重 要 但 是新 公 共 服 务 的 提 倡 者 认 为不 需 要 无 一 例 外 地 首 先 对 那 些 自私 的 关 注 短 期 利 益 的 顾 客 做 出反应 相 反 新 公 共 服 务 的 提 倡 者 认 为 一 个 真 正 的公 民应 当关 注更 广 泛 的社 会 他 们 应 当 为 临驾 于短 期利 益 之 上 的 问题 承 担 责 任 他 们 愿 意 为 邻里和社区发生的事件承担个人的责任 那么如何 界 定 政府 责任 与公 民责任 之 间 的差 异 与 界 限 强调 公 民的责任是否要淡化政府的责任 何为 自私 的 关 注短 期 利益 的 顾 客 既 然政 府 不需 要 对 自私 的 公 民需 求 做 出反 映 那 么 政府 究 竟 需 要 对 哪 些 公 民 的需求做出反映 会不会使公 民对于政府 的合法性 与服务 的差异 性产 生新 的质 疑 五 民主 与 效率 的迷 失 新 公共 服务 理 论 始 终 强 调 的 是 民主 问题 鼓 励 公 共参 与 新公 共 服务理 论 对于 新 公共 管理 中强 调 J o h n Cl a y t o n T h o ma s P u b l i c P a r t ic i p a t i o n i n P u b l i c De c i s io n s Ne w S k il l s a n d S t r a t e g i e s f o r P u b l i c Ma n a g e r s p u b l i s h e d b y J o s a e y Ba s s P u b l i s h e r s S a n F r a n c i s c o 1 9 9 5 P 31 3 2 J o h n Cl a y t o n mma s Pub l i c P a r t ic i p a t i o n i n P u b l i c De c i s io n s Ne w S k il l s a n d S t r a t e g ie s f o r P u b l i c Ma n a g e rs p u b l i s h e d b y J o e y Ba s s P u b l i s h e rs S a n F r a n c i s c o 1 9 9 5 P 3 9 4 7 中共浙江省委党校学报 2 0 0 9年第 5期 的效 率与成 本 提 出了批 判 与质 疑 当然 对 于企 业 家精 神 的强 调 对 于政 府 管理 成 本 的 过 分关 注 确 实 引发 了公共 服务提供 中的新 问题 因为 强调 行政 成 本 的节约 和将市 场 化机 制 引入 到 政府 管理 中来 促 进 了公共服 务 提供 的市 场 化 与节 约 化 譬 如 公 共 医疗卫生服务的改革 公共教育 的提供等服务领域 的市场化改革 在某种程度上确实降低 了政府 的行 政成本 但是导致了关于公共服务 的公共性与赢利 性之间 的矛盾 即便 如此 新 公 共 管 理 对 效 率 的强 调在某种程度上是科学管理主义在新时期螺旋式发 展之使 然 在 2 O世 纪 8 0年 代 政 府 的低 效 推 动 了新 公共管理对效率的追求 是时代之使然 并不能因 为新 公共管理 改革运 动 中的不足 与缺 陷对 之全 盘 否 定 尤 其是效 率 问题 政 府 治 理 中 的效 率 评 估机 制 确实非常复杂 但是效率仍然是一个好政府所不可 或缺的因素与绩效评估标准 新公共服务提倡所谓 的行 政 民主与公 民的 民 主权 无 可 非 议 只是 在 关 注行 政 民主与公 民民主权 的 同时如何 解 决效 率 问题 仍然是一个难题 效率与民主之 间的悖论并没有解 决 诚然 新公共 服务 缺乏可供 运行 的机 制 公共 服 务 的选择性与 多样 性也 较难实 现 新公 共 服务理 论 关 于 共 享价 值 观 与 共享 领 导 权 的强 调 因 为政 府内部 柏林墙 的存在而无法实 现Q 但是 笔者 认为新公共服务理论的建构与提出 以及它对公共 话语体系和公共利益整合 的高度重视 有其积极的 意义 此外 从理论观察的角度而言 不论是对传统 的还是对现代 占主流的管理方法而言 新公共服务 的理论 为之都提供了一种重要 的和可供选择 的模 式 之所以说它是一种可供选择的模 式 是因为它 建 立在 理论研究 和实践 创新 的基础 上 与其 他模 式 相 比 它是一个 相 对 标准 化 的模 式 当理 论 家 之 间 的争论仍然存在时 公共行政的实践者将会尝试和 探求新的可能性 这种浮现出来 的新公共服务理论 对 于指 导公共 服务 的实 践 具 有 突 出的 意义 尤 其 是借鉴 新公共 服务 的七 大原则 对 于指 导我 国新 时期 的公 共 服 务 的改 革 具 有 重要 的 理论 意 义 与 实 践 价 值 口 参 考 文 献 1 J Me r i l e e S G ri n die G o i n g L o e al D e c e n t r a l i z a t i o n D e m o c r a t i z a t i o n a n d t h e P r o mi s e o f Go o d Go v e r n a n c e p u b l i s he d b y P r i n c e t o n Un i v e r s i t y P r e s s Ap fil 2 6 2 0 0 9 2 C o m p a r i n g L o c a l Gov e r n a n c e T r e n d s a n d D e v e l o p m e n t s Gov e mine n t B e y o n d t h e C e n t r e e d i t o r s a l e B a s D e n t e r s La wr e n c e E Ro se p u b l i s h e d b y Pa l g r a v e Ma c mi l l an 2 0 05 3 J T h e o r y a n d P r a c t i c e o f L o c a l Go v e rna n c e a n d E c o n o mi c D e v e 1 o p me n t Ed i t e d b y Ma r k Co n s i d i n e a n d S y l v a i n Gi g u e r e p u b l i s h e d b y P algra v e Ma c m i l l an A p ri l l 2 0 0 8 4 J R0 b e r t A gra n o ff Mi c h a e l Mc G u i r e C o U a b o r a t i v e P