国企改革热点与难点.doc

环境变化：随着改革和发展不断取得新的进展，国有企业面临的形势也在变化。其中影响最大的有三个方面：一是随着市场化程度的提高，除垄断行业外，国有企业的不可替代地位已不复存在。绝大多数国有企业面临强大的竞争压力。二是政府职能的重点转向创造公平有序的市场环境，对丧失竞争力的国有企业政府已经不能再用传统的方式和手段进行挽救，旧体制沉积于国有企业的大量问题成为最难处理的问题，政府与国有企业的关系正面临新的挑战。三是加入使中国对外开放进入了新阶段，中国市场越来越成为世界市场的一部分，企业竞争进一步国际化。形势发展的结果是企业两极分化加剧。在一部分企业赢得市场的同时，相当一批企业陷入困境。问题：一是建立国有资产有效的管理机制。必须确定具有惟一性的国有出资人机构，行使国有资产的管理、运营、监督，对国有资产的经营效益全权负责，彻底解决目前国企多家管理、无人负责的状况。二是按照有进有退的思想，搞好国有企业的战略调整。在目前国企涉足的104个一般竞争性工业类行业中，有竞争能力和生存能力的予以保留，其它的予以转移或退出。通过跨行业的资本转移，使国有资产进一步向国有优势行业集中，以保证国有企业在整个工业经济发展中的战略地位和控制力。要继续加大兼并破产和结构调整的力度，彻底消除一般竞争性行业中的亏损源，轻装上阵。三是一定要坚持制度创新，深化内部制度改革，在劳动、人事、收入等方面形成人员能进能出、经营者能上能下、收入能增能减、企业优胜劣汰的新机制。要建立科学的决策机制、用人机制、管理机制和监督机制，使企业真正高效运转。四是积极探索产权制度改革。要加快国有工业企业的公司制改革步伐，使更多的国企成为多元股东持股的股份有限公司和有限责任公司。通过吸收社会资本和国有资本市场运作，改变国有独资企业的产权结构。要尽可能地推荐国有企业上市，通过吸收社会资本和国有股减持，使国有大股东逐步变为国有相对控股或国有参股。股权多元化应该说，改革开放20多年，国企改革有很大进展，特别是党的“十五”大以后，国企股权多元化的速度很快。但是，过去的股权多元化的基本形式是以“内部型股权多元化”加“稀释型股权多元化”为主，即新引入的股东主要是内部职工（包括经理层），而不是外部的自然人和法人；入股方式主要是增资扩股从而稀释国有股，而不是直接受让国有股从而实现国有资本适度和有序退出。这种基本形式有许多弊端，例如，国有资产不能通过竞争性和公开性机制形成合理价格、导致私下的非国有化并引起不公平和腐败、一般职工和债权人利益受到侵害、以国有资产抵偿“社保”欠账从而埋下隐患，等等。而且，这种基本形式不太适合于大型国企的改制，因而我们看到，大型国企改制要慢得多。进行股份制改革要保证出资人和债权人的权益不受侵害 企业改制是一项政策性很强的复杂工作，一定要在出资人到位的前提下，规范操作，确保出资人的权益不受侵害。许多地方在这方面积极探索，积累了一些经验。但也有一些地方在改革中，在出资人不到位的情况下，把国有企业产权制度改革变成了半卖半送或明卖实送，甚至无偿量化给个人。在实际操作中，采取资产缩水、夸大亏损、隐瞒利润等手段，人为地降低国有资产的价值，逃废债务，造成国有资产大量流失，银行债权大量悬空，使国家出资人和债权人的合法权益得不到保证，同时，引发大量经济纠纷，导致社会信用紊乱，加大了金融风险。一些地方将国有企业新增资产界定为集体资产，量化给个人，这不仅违反了我国的法律法规，而且也不符合市场经济通行的“谁投资，谁受益”的基本规则。 把国有资产量化到个人的种种不规范做法，往往是与实行全员持股相联系的。全员持股虽然可以改变国有企业的资产结构，在一定程度上调动职工的积极性，但也会带来一些新的问题。推进国有企业改革的一个重要目的，就是要打破计划经济体制下形成的大锅饭和平均主义。搞全员持股，容易形成新的大锅饭和平均主义，需要慎重对待。社会化大生产需要对劳动力进行不断优化重组和再选择。全员持股容易造成企业与员工之间关系的固化，不利于劳动力的合理流动和优化配置。从发达市场经济国家的情况看，员工持股也只限于一些高科技企业，而且员工持有的也不全是实际的股票，不少是股票期权。应当指出，不加区别地实行全员持股不是国有企业改革的方向，把国有资产无偿量化给个人更是错误的。 国有企业进行股份制改革涉及所有者权益、职工安置、债务处理等一系列敏感问题，要严格按照国家有关的政策规定，规范操作。国有大中型企业具备条件的，尽可能通过在境内外上市进行股份制改革。国有中小企业要通过多种改革形式，进一步放开搞活。不论采取哪种形式推进国有企业改革，都要保证出资人和债权人的权益不受侵害。主张把国有资产卖光送光，完全违背中央的一贯方针，是极其错误的。从近几年的实践看，不少国有企业在出售等改制中，大量债务被悬空，出资人权益得不到保证，职工安置推给当地政府，国家还要拿出大笔资金安置职工，既增加了国家的负担，也损害广大职工的利益，甚至引发群体事件。事实说明，国有企业不能“一卖了之”，“一送了之”。这种卖，只能“卖”出新问题；这种送，只能“送”出新难题。 试行经营者年薪制和期权制既要积极又要稳妥 企业经营者和科技骨干对国有企业的生存和发展起着极为重要的作用。在社会主义市场经济条件下，在知识经济迅猛发展的今天，从利益分配上建立起有效的激励机制，最大限度地调动其积极性，对于搞好国有企业是非常重要的。多年来，在这方面我们进行了积极的探索，但总体上看，仍然存在对经营者和科技骨干激励不足的问题，他们的收入水平偏低。这是造成国有企业经营人才和科技骨干流失的重要原因。为充分调动经营者和科技骨干的积极性，十五届四中全会提出，要建立与现代企业制度相适应的收入分配制度，在国家政策指导下，实行董事会、经理层等成员按照各自职责和贡献取得报酬的办法。对于少数企业试行经理（厂长）年薪制、持有股权等分配方式，可以继续探索，及时总结经验，但不要刮风。十五届五中全会进一步提出，对企业领导人和科技骨干实行年薪制和股权、期权试点。 经营者和科技骨干是企业的重要人力资本，是一种宝贵资源。他们不同于一般劳动者，其劳动是一种复杂的劳动。按马克思的观点，复杂劳动等于简单劳动的倍加。对经营者和科技骨干的分配，必须建立在承认其劳动特殊性的基础上。发达市场经济国家在向现代公司制发展的过程中，为在资本所有者与经营者之间建立制衡关系，对经营者建立有效的激励和约束机制，采取了年薪制、持股分红、股票期权等形式。他们的实践证明，这是建立经营者和科技骨干激励机制、保障所有者权益的重要手段。但这种分配方式的改革是需要有一定前提和条件的：l 要形成比较完备的经营者和科技人员人才市场；l 要有科学的业绩评价体系，出资人一定要到位；l 经营者的薪酬必须由出资人或出资人代表来决定，不能由经营者自己决定。在我国目前这些基本前提和条件尚不完全具备的情况下，只能按照中央的要求，先进行试点。但值得注意的是，一些地方不管是否具备条件，就在国有企业中大面积推行经营者收入分配年薪制和期权制。一些企业试行年薪制缺少科学的核定，经营者自己给自己定工资，与职工收入差距过大。有的企业经营亏损，发不出职工工资，经营者照拿高薪。一些企业在进行经营者持有股权分配方式的试点时，经营者持股高达数千万股。经营者持股的股金，有的违规采取由企业担保向银行贷款、以股权抵押向银行贷款和向企业借款等方式筹资购股。这种“空手道”购股方式，风险完全由企业或银行承担。企业搞得好，经营者自己可以分得高额红利；企业搞得不好，经营者自己也没有任何损失。还有的企业采取“送、配、奖”等方式，使国有资产被经营者无偿占有。如果这些做法竞相刮风仿效，必将带来严重后果。 对国有企业经营者要建立物质的和精神的激励机制，使他们的收入与企业经营业绩挂钩，获得与其责任和贡献相符的报酬与社会地位。要加快改革步伐，通过企业制度创新，使出资人到位，建立规范的法人治理结构，形成对经营者的激励和监督约束相结合的机制，探索建立适应现代企业制度要求的选人用人机制，培育经理人才市场。要强化外部和内部监督，规范经营者的收入渠道，约束职位消费，增加收入分配的透明度，实行经营者任期经济责任审计制度，对不称职、渎职的经营者要有相应的制裁措施。 据调查，仍有近80的国有企业是以传统的产权结构形式运营，这些企业中，国家资本的比例达到76.4。实行股份制改造的国有企业仅占12.2，国家资本的比例也达到62。国企产权结构的改革仍有一定空间。趋势对策一、 国有资本有进有退的调整国有经济应保持必要的数量，但更重要的是国有资本分布的优化和质量要提高。改变国有经济分布过宽，整体素质不高的状况。要以国有资产管理体制改革为契机，积极稳妥地推进结构调整。对广大中小企业，要以地方为主采取更加灵活的方式使它们能独立地走向市场，进一步放开搞活。对于大型国有企业，在民间资本可以进入并愿意进入的行业和领域要引入新的投资者，发展股份制。对策：国有资本要向涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业集中，使国有经济控制国民经济命脉，发挥民间投资不可替代的作用。具体地说：1加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业的步伐，大力推进高新技术产业化，着力培育一批拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，发挥这些企业在资本营运、技术创新、市场开拓等方面的优势，使它们成为国民经济的支柱和参与国际竞争的重要力量。2鼓励国有大中型企业尤其是优势企业通过规范上市、中外合资、相互持股等形式，改为股份制企业，发展混合经济，吸引和组织更多的社会资本，增强国有经济的控制力、影响力和带动力。二、国有资本的管理、监督、运营体制亟待深化 建立有效的国有资产管理体制是社会主义市场经济体制的一项基础性的制度建设。党的十六大提出了国有资产管理体制改革指导原则，把这项改革推进到了可实施阶段。对策：一是建立明晰的国家所有权委托代理关系，落实国有资本的管理、监督和经营责任，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。二是政府从管理庞大的国有企业群，转变为直接控股重要企业和运营国有资本。三是设立国有资产管理机构与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。四是实行所有权与企业经营权分离，国资管理机构代表国家履行出资人职责，拥有股权，以股东方式行使权利；企业拥有法人财产权，成为独立的市场主体，自主经营、自负盈亏。出资人不越权干预。建立国有资产管理体制的难点所在。首先，面对如此宽泛、庞大的国有企业群，即便中央和省、市三级政府分别管理，也非常困难。党的十六大把“调整国有经济布局和结构”与“改革国有资产管理体制”统筹考虑是十分重要的，但完成这一轮调整要有一个过程。其次，缺乏良好的公司治理基础。在所有者长期缺位的情况下，在企业内外实际上存在着一股人为扭曲公司治理的力量。这一情况如果不能改变，国有资产管理体制改革难以成功。第三，新设立的出资人机构如何正确行使所有权，作到出资人既到位又不越位，这是很难掌握的关键技术细节。第四，缺乏懂得和熟悉资本监管的人才。三、社会保障体制改革亟待深化在国有企业走向市场遇到的另一个最棘手的问题就是承担了大量的社会保障职能，职工“以企业为家”，造成了一种大锅饭体制。现在的情况是，一方面是外国公司和民营企业充分利用中国人力资源优势迅速提高自身竞争力；另一方面是国有企业不仅不能分享中国人力资源优势，反而被人员问题拖累而陷入困境。这一状况如果不能尽快改变，即便目前状况尚好的企业其前景也令人勘忧。国企年改革脱困中，在建立国有职工流动机制、改变企业办社会状况等方面取得了积极进展。但那是由政府主持、以个案方式处理，是不能持久的。要使这些新机制的萌芽成为不需要政府干预、可以通过市场自动运行的机制，最重要的是建立、健全社会保障体制。为此，必须以政府为主导，由政府、企业、社会中介做持续的共同努力。四、公司治理机制改革亟待深化有效的公司治理可以保障投资者的最终的控制权，是所有权和经营权的分离前提，是未来国有资产管理体制的微观制度基础。因此，党的十五届四中全会指出，有效的公司法人治理结构是公司制的核心。扭曲公司治理首先受害的是小股东，最大的受害者是大股东，因此改善公司治理的目标是保护股东的权利。要使维护股东权益，包括小股东必须受到公正待遇成为社会普遍共识和主导倾向，为社会资金、基金甚至国际资本顺利地、源源不断地流向生产发展开辟通道。这是中国企业壮大成熟、中国经济持续、稳定增长最重要的基础之一。改善公司治理的难点是靠企业自身努力并不能完全奏效。必须进一步完善法规，并有政府、监管部门、国有资产监管机构、机构和个人投资者、经理人市场、中介机构和新闻媒体的共同努力。五、企业破产机制改革亟待深化改革开放以来政府和社会关注的重点是通过“放权”激发企业活力；通过政策优惠增强企业扩张能力，较少关注企业结构优化和建立市场退出机制的问题。由于企业市场退出的困难，使国有企业“死债”、“活人”的矛盾不断积累，已经成为影响国有经济效率和社会稳定重要问题。企业创业环境重要，企业退出市场的环境同样重要。破产机制是及时化解矛盾的机制。市场经济体制要健康运行，必须建立良好的破产制度。良好的破产制度与现代会计制度、现代审计制度和良好的公司治理一起都是企业健康发展必须解决的最重要的问题。国有资产管理体制