快速城市化进程中城镇建设的思考.doc

快速城市化进程中城镇建设的思考穆 阳2010年，党中央、国务院发布了指导“三农”工作的第7个“一号文件”，把建设社会主义新农村、推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。要求加大统筹城乡发展力度，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局，为城镇建设的发展指明了方向。近年来，我国各地方政府积极贯彻城乡一体化发展战略，对解决城镇建设的重点、难点问题进行了有益探索。例如天津小城镇以宅基地换房推进郊区城镇化的成功模式，对小城镇发展起到了重要的示范作用。但城镇建设普遍存在缺少规划、土地浪费严重、基础设施和公共服务设施建设滞后、农村产业发展不合理等问题。当前我国处于快速城市化发展的关键时期，急需对城镇建设面临的诸多问题进行深入思考并加以解决。由于目前尚缺乏对城镇概念的统一认识，本文所指城镇范围包括建制镇、乡镇和村镇。一、快快城市化对村镇建设提出高要求有关资料显示，2008年底，我国的城镇化率已经达到了45%，城镇人口达到6亿。之前用23年时间才增加了1亿城镇人口，现在仅用6年就实现了。城市化发展趋势明显加快，村镇建设进程也急需加快，才能与之相适应。在这两者之间的平衡上，村镇的土地、人口等资源为城市化发展提供条件。（一）村镇有充足的空间资源承载快速城市化进程围绕统筹城乡的思路和办法来夯实农业、农村发展基础是中央一号文件的核心思想。落实中央文件精神，应重点加快村镇建设，这不仅是城市支持农村的需要，还是城市整体发展战略的需要。2008年底，我国城市建成区面积是3.63万平方米，而全国建制镇和乡建成区的面积为3.83万平方米。具体到各大中城市，村镇建成区面积比城市建成区要大得多。当前城市发展日益受到有限的土地资源制约，加上城市每年大量的新增人口和涌入城市的农村剩余劳动人口，造成城市城区的土地资源紧张，城市居住、生活压力增大。相比之下，村镇拥有大面积的土地资源，在确保耕地需求的情况下，更大的发展空间在村镇。随着统筹城乡发展，投资、建设重点由城市向村镇转移，村镇将对聚集人口、缓解城市压力、协调城市化进程发挥重大作用。（二）小城镇建设成为村镇快速发展的重要保障从我国的示范镇建设可以看到，完善的基础设施、健全的社会服务、良好的城镇环境以及功能完善的工业小区，不仅可以吸引乡镇企业、民营企业进镇，发展有比较优势的劳动密集型的农畜产品加工业和为中心城市配套的工业，在当前转变经济发展方式、积极发展新型工业的过程中，也将为工业化和产业化程度较低的产业结构优化升级提供条件，实现小城镇产业发展的高起点，进而带动村镇产业的整体发展。截至2008年底，我国共有建制镇1.92万个，乡1.51万个，农村产业发展需要向这1.92万个建制镇集中。各地根据自身情况规划建设的中心镇等小城镇聚集了农村的加工制造业、商业、服务业等产业，这些镇的发展将成为农村产业发展的龙头。小城镇日益成为农村经济、社会发展的重要载体，也是城市化进程的重要保障。（三）村镇建设是拉动内需的重要力量关注和改善农村的民生问题，是党中央、国务院提出的重要目标。村镇建设是改善广大农民和乡镇居民生活的重要条件，在后金融危机时代也是扩大内需的一个重要环节。作为最具活力的经济增长点，村镇建设可以吸引大量农民参与城镇化进程，继而在基础设施建设、住宅建设和提高村镇居民消费水平等多方面带动内需发展。截至2008年底，据1.70万个建制镇、1.41万个乡、696个农场和266.6万个自然村统计汇总，我国村镇户籍总人口9.46亿。其中建制镇建成区1.38亿，占村镇总人口的14.6%；乡建成区0.34亿，占村镇总人口的3.6%；村庄7.72亿，占村镇总人口的81.5%。全国村镇人口是城市城区人口的2.8倍，其中仅村庄人口就达到了城市城区人口的2.3倍。随着城市化进程的加快，巨大的人口基数将成为带动投资及产业发展的保障，将有效带动农村基础设施建设和房地产业发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求，为工业和服务业长远发展拓展新的市场空间。节能减排、绿色发展、生态发展、循环经济等理念都将贯穿于村镇发展过程中。二、探索村镇持续发展机制在党中央、国务院的高度重视下，我国安排了大量资金用于村镇建设。2008年，全国村镇建设总投入8100亿元，高于城市市政公用设施固定资产投资的7369.8亿元。地方政府采取多种方式争取国家对村镇建设的资金投入和政策支持，尽管如此，资金缺乏仍是制约我国村镇持续发展的主要因素。根据近几年农村改革和城市建设的经验，应该在投融资的渠道上充分发挥政府和市场的双重作用，进一步探索有利于城镇建设发展的多元化投融资机制。政府的作用应该是资金先导、政策指导、信息引导，充分运用各种政策杠杆，将政府有限的财力与民间潜在的资金实力相结合，构建多元化投融资主体结构。对公益性较强的基础设施建设主要应该由政府承担，对能够纳入市场运俄，应主要依靠市场机制解决。从目前国内外比较成熟的做法看，我们可以探索以下几种村镇建设方式：（一）政府引导方式这种方式的典型代表是日本。日本政府发挥引导作用，充分利用资本市场提供财政和政策性金融担保以降低投资者风险。另外采取开发特殊的债券市场、利用居民储蓄等多种融资渠道用于村镇建设。（二）财政贴息方式这种方式的典型代表是韩国。韩国政府主要通过财政贴息的办法投资村镇建设。此外，对一些经营性基础设施，韩国政府通过广泛发动民众参与价格管理来实施政府监督。（三）国内的一些做法国内有的地方鼓励房地产企业成为复合型的投资商，这些企业既投资作为生产资料的地产和作为消费资料的商品房，又把眼光放在基础设施和房地产结合的产业一体化上。这种做法政府应该积极引导，拓展其发展空间。国内有些地方采取更为灵活多样的方式，比如：政府先行、民间跟进、政府企业个人三方联合盘活资产；对一些基础设施采取边建边卖、建好再卖以及转让街名、路名、桥名等冠名权的方式融通资金；对特许经营的设施项目通过合理制定价格和收费标准增强投资的吸引力。三、将服务意识融入村镇长远建设村镇的持续发展应更多地体现服务意识，把管理寓于服务之中，通过服务提升村镇建设管理水平，跟上城市化发展的步伐。（一）做好规划设计服务2008年底，我国建制镇建成区用水普及率为77.83%，是城市建成区用水普及率的82%；建制镇建成区燃气普及率为44.46%，不足城市建成区燃气普及率的一半；建制镇建成区人均公园绿地面积为1.90平方米，仅为城市建成区人均公园绿地面积的19.6%，乡建成区的相应数据则更低。部分城市公共设施的能力已经超出城市需求，富余设施能力应有计划地补充村镇发展需要。村镇的持续发展应充分结合所在地市的总体规划，重点做好供水、供气等基础设施建设专项规划的编制。按照县城、重点镇、一般镇的次序，组织发展及人口需求，提出各类设施的规划方案，及时指导工程建设的实施。对重点建设项目要组织区县有关部门做好设计方案的审查，切实保证小城镇建设上水平。（二）做好技术培训服务城市化进程对专业技术人才的需求更加紧迫，目前村镇建设专业人才缺乏，还不能适应村镇长远发展的需要。各地方相关技术人员支持村镇建设的同时，要有针对性、有计划地培训大量专门人才，为村镇的持续发展提供人员和技术保障，全面提高村镇建设管理水平。例如对村镇基础设施建设方面所需的专业人才，要培训关于建设市场管理、招标投标、质量监督、勘察设计、监理及财务审计等方面的知识。要为专业人才的培训提供学习、交流的机会，使他们能够比较全面地掌握和运用国家及各部门涉及基础设施建设方面的法规和有关知识，提高建设管理人员业务素质、管理水平和法规意识。同时培训要着眼于村镇长远建设的需要，使培训人员全面深入了解村镇基础设施建设存在的问题，积极探索解决问题的方式方法，全面提高技术培训服务水平。（三）做好质量安全监管服务近年来，村镇发展较快，对工程质量安全的监管工作提出了新的要求。需要把城市成熟的监管模式向村镇推广，落实质量安全责任制，形成监管体系，确保建筑工程质量和施工安全，实现村镇建设科学发展、和谐发展。为保证小城镇建设的质量安全，要创造条件，逐步建立、完善一整套监管体系。要实行承建业主资质审查制度，对承建的建筑企业和挂靠建筑企业从事建筑承包施工的人员，认真审核和考察其证照手续、资金实力、技术条件和责任意识，确保建设主体合法。实行建筑工匠持证上岗制度，加大培训力度。统一规划设计执行制度，对沿街建筑的外墙、色彩、层高、装饰、风貌进行统一规划、设施、施工；内部构造要求严格按图施工，杜绝和严惩擅自改变图纸、减少构造柱和圈梁等违规施工的行为。实行建材质量准入制度，对质量不达标的建筑材料技术人员有权查封或退回。实行随时检查与定期巡查相结合的制度，杜绝安全隐患的发生。实行质量监测动态抽样检查制度，对施工进程项目进行随机采样并及时送质监站检测，落实对整个建筑质量的动态监管。实行批建手续先制度，对拟建房屋一律先批后建，完善手续后建设。对“不批自建、批少建多”等违法建设行为要依法严查，责令整改。要创新观念，用科学发展观指导小城镇住宅建设，建设“四节一环保”住宅，逐步推进村镇住宅产业化进程。（四）做好信息指导服务村镇建设是在开放的市场条件下进行的，必须有规范、有效的信息指导服务，及时解决村镇建设中的问题，保障村镇建设的健康发展。1建立项目招投标信息平台。村镇工程建设实行公开招投标制度。用地指标实行核拨使用制度，按实核拨，严格审批，及时公示，集约利用土地资源。旧村改造实行一户一宅的办法，并对实施细则、享受对象、区块安排、资金使用等进行公示，坚持统一规划、统一设计、统一建造、统一安置的原则，确保公开、公正、公平。2建立建设资金投融资信息平台。目前村镇建设已经形成了农民、地方财政、地方集资和吸引外来资金等多元化的投资主体，要针对国家、地方、集体、个人、企业共同投资建设，投资渠道多样化的格局，及时发布相关建设项目信息，扩大村镇基础设施建设资金来源。鼓励各类企事业单位和个人直接投资兴办和经营村镇的公共设施和公益事业，参与村镇的房地产开发，鼓