运用电子政务来建设好服务型政府.doc

运用电子政务来建设好服务型政府进一步运用电子政务来建设好服务型政府 加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了关于深化行政管理体制改革的意见，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务。改革行政管理体制的关键是加快政府职能转变，推进政府转型,建设服务型政府。服务型政府建设目标的实现,需要有新理念和新方法来帮助。在我国服务型政府建设中，电子政务对服务型政府建设进一步完善起到的促进作用,服务型政府的建设为电子政务发展提供良好环境。一电子政务与服务型政府的关系从当代信息社会的理论和国际上政府信息化实践的角度讲，电子政务与服务型政府有着天然的渊源。服务型政府并非是行政管理学中旧有的概念，它与政府信息化密切相关，至少在今天它被赋予了全新的信息化涵义。国际上对服务型政府的共性理解是，以公众为中心，通过政务公开和政府与公众广泛互动，持续地推动以公众满意度为目标的政府管理创新与变革，不断提高政府工作的透明度，不断提高行政效率和降低行政成本，形成公众广泛参与下的全新的服务型政府职能模式。需要指出，服务型政府是在国际上电子政府(e-Government)建设大潮出现之后才成为公共行政管理的理论热点和实践重心的。正是由于电子政府建设，政府利用信息网络技术，整合政府资源，形成跨部门的“一站式”服务，使公众可以在任何地点、任何时间均可获得政府的公共服务，形成了所谓“无时不在、无处不在”的“全天候”政府。政府利用信息网络技术，与公众越来越广泛和深入地实现互动，工作透明度和公众参与度空前提高，政府对公众的服务质量和效率大幅度提升，政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的治理型政府。国际上电子政府建设的显著特征是以公众对政府服务的满意度为绩效评价体系的核心。从信息化的意义上讲，服务型政府即是国际上所说的电子政府。对我国而言，继续推进电子政务是建设服务型政府的必要条件;电子政务必须能够支撑和服务于我国建设服务型政府的历史性要求。电子政务的价值:支撑改革和创新，长期以来，我国在电子政务建设中缺乏理论研究和实践指导，致使电子政务的核心社会价值究竟是什么，应当以什么理念作为电子政务发展的驱动力等重要问题一直没有确切的答案，造成建设绩效不佳和公众认知度不足。电子政务不是在原有政府组织架构和业务流程上使用信息技术，这是国家信息化领导小组下发的“国家电子政务总体框架”的明确要求，亦是国际上成功的政府信息化的广泛共识。但这却成为我国电子政务建设中长期面临的难题。 “加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件.”11可见，电子政务始终是与政府行政管理体制改革和政府管理创新联系在一起的近年来，国际上电子政府建设实践已经充分证明了这一点。澳大利亚等国提出建设“一体化的政府”，即在业务优化和重组的基础上为公众服务；英国在其电子政府战略中提出建设“变革的政府”，推进流程、机构、人员方面的改革，使政府更具变革性;韩国制定2003年2008年电子政府发展规划，目标是“通过建设跨机构的无缝在线服务，打造世界一流的电子政府国家，跃入联合国电子政府指标的世界前5位”，韩国已于2006年提前实现了这一目标。在我国，无论是党和政府的有关文件，还是党和国家领导的指示都反复强调了同样的思想。温家宝总理于2003年指出：“电子政务从根本上讲，就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众。”2006年，温家宝总理在对国家信息化领导小组召开的“全国电子政务工作座谈会”上做出重要指示：“加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。”可见，电子政务始终是与政府行政管理体制改革和政府管理创新联系在一起的。我国将英文电子政府(e-Government)一词译为电子政务，目的是便于人们理解，并与以往的政府信息化建设衔接。这就造成了中国人和外国人对e-Government这个词有着不同的理解。事实上，“政府”和“政务”的内涵有很大差异。电子政府强调的是政府全局信息化，不仅包含政府各部门，且包含司法、行政、立法在内的广义政府信息化，必然针对政府整体的行政职能架构和效率成本，本质上是针对政府的管理创新和改革，以减少政府的管理环节和层次，实现结构性高效率、低成本和持续发展，为公众提供信息社会条件下的最佳服务。但是，电子政务一词极易被理解为政府各部门内部，或国家各大系统自身的政务信息化建设，是工作方式和工作方法的改进，与政府全局的关系并不重要，更不涉及管理体制改革。我国电子政务建设中普遍存在的过分强调地方和部门分别自建，过分强调部门的特殊性，过分考虑部门利益的重纵轻横现象，跨部门集中建设和信息共享步履维艰等难题，甚至管理体制长期得不到健全和完善等，不能不说与这种认识误区有很大的关系。二、 电子政务与服务型政府的交互发展过程中所存在的问题 随着电子政务建设的深入，在显著提高政府监管能力和工作效率的同时，政府公共服务也将从品质上和提供模式上进行变革。这种变革一是表现在内容本身上， 二是表现在服务的供给模式上。毫无疑问。电子政务将创新传统政府服务的供给形式和手段，使政府部门逐渐向以公众需求为中心转变，这一转变也正是建设服务型政府的重要内容之一。与此同时，随着服务型政府建设的不断深入，社会公众对 政府部门所提供的服务的内容和方式都提出了新的要求，在全球信息化浪潮的影响下，这些新的要求 必然是和新兴的信息技术紧密结合在一起的，而实现这一结合的载体就是电子政务。从国家确定的“十 五”期间电子政务建设的主要任务来看，贯穿服务型政府建设始末的“服务”理念已经对未来的电子政务发展趋势产生了决定性的影响。然而，在电子政务和服务型政府两者的交互发展的过程中也存在一些问题，主要体现在： 1在认识上把服务型政府建设等同于电子政务建设。有些地方政府观念上重技术，轻管理；重硬件投入，轻政务改革，认为只要采用先进的技术，购置现代化的设备，就会提高管理水平和服务水平，而不重视自身职能的转变、工作方式的改进、服务理念的创新，对硬件的管理和使用都有所忽视，认为服务型政府的建设必须投入大量的资金、必须要使用现代化的办公设备、必须建立大规模的网络和数据库，机关工作人员必须要配备电脑、实现政府的办公自动化。诚然，电子政务建设是服务型政府建设的一个重要的组成部分，是实现政府服务职能的重要的手段，是提高政府工作效率、改善政府工作流程、提高 公众对政府满意度的重要途径。但是服务型政府的核心职责所在是：“ 制定公共政策、提供公共产品、 搞好公共服务”12，电子政务建设的目的也正是在于要帮助政府实现自己的这些职能，它是实现这些职能的媒介和手段。简单地把服务型政府的建设等同于电子政务建设显然是不合适的。2 电子政务建设信息资源管理的侧重点与发挥服务型政府的本质职能的要求相背离。当前，我国政府部门对信息资源的管理主要集中在对内部信息的采集、加工、存储和使用上，各部门庞大的数据库也大都用来为政府内部信息的管理服务， 应该向公众提供的内部信息的公开性和透明度也很有限。在日常工作和决策的过程中，政府内部信息占据了主导地位。而对那些与政府进行管理和提供服务有关 的外部信息，各级电子政务系统却没有给予应有的重视，往往忽视了它们的存在和重要意义，没有进行必要的采集、加工和存储，在决策和工作的过程中也没有适当地加以应用，至于内外部信息的交互更是无从谈起了。服务型政府的建设客观上要求各职能部门向企业和公民提供信息，增加透明度，促进民众的民主参与。另一方面，在决策的制定和实施过程中，要认真对待和考虑政府外部的信息，真正做到处处为老百姓着想。政府为适应外部环境频繁复杂的变化，正确地做出决策，需要把外部信息转化为内部信息，并与内部信息相结合，更好地为政府决策和各项工作的开展服务。可见，现行电子政务信息资源管理以内部信息为主的策略与服务型政府对信息资源管理的要求是相背离的。 3 服务型政府的门户网站建设亟待深入发展。对普通公众来说，依据服务型政府要求而进行的电子政务建设所取得的成果，通过政府门户网站所提供的众多信息和服务来了解的。同时，功能齐全、服务优良的政府门户网站也是在网络空间中践行服务型政府职能的最佳媒介，是政府向社会提供各项服务的重要窗口和渠道，它的建设水平直接反映了服务型政府建设的优劣程度。例如，7 5 的澳大利亚人通过互联网申缴个人所得税；新加坡政府通过一个门户网站提供 1 5 0项服务；通过美国的 F i r s t g o v .g o v网站，公众可以进入 2万个联邦政府各部门的网站，可以看出政府门户网站是各国政府提供公共服 务的重要途径。新近创刊的 电子政务 杂志，日前发布了中国城市电子政务发展研究课题组2003 2004中国城市政府门户网站评价报告，该报告依据评价结果推出了2 0 0 3 2 0 0 4中国城市政府门户网 站评价排行，在功能和应用方面整体呈现了中国城市政府门户网站的现状和水平。根据这份报告对全 国3 3 6个城市的统计分析表明，其中已建成的 3 0 3个政府门户网站的整体电子政务实现度为 4 2 7 ， 服务力整体得分 4 2 9 ， 应用力整体得分41.9 13。从统计结果上我们不难发现 ，我国现有城市电子政府的发展水平尚处于一个很不成熟的阶段，其各项指标与服务型政府的要求还相去甚远，我们的门户网站的建设还需要不断地深入。 三、 正确认识电子政务在服务型政府构建中的作用 1电子政务提供了一种新理念。新理念主要指电子政务信息技术中的方法论。 电子政务建设具有以服务行政为核心价值理念的方法论深刻内涵，是实现政府职能转变和管理方式改进的重大创新理论前提，它本质上是政府改革的重要组成部分。传统的政府管理理念是工业革命以来建立在社会分工基础上的科学管理理论 ，层级制的纵向权力分配结构是其管理的理论基础，所倡导的是“ 官本位” 、 “ 权力本 位”的管理理念。在电子政务发展的引导下，政府的组织形态正在由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。这种革命性 的变革最终将构建出适合信息时代社会发展所需要的政府 组织形态一 一服务型政府。它所倡导的管理理念必然是“ 民本位”、“ 社会本位”、“ 权利本位”。可以说 ，这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久以习惯的政府管理环境，引导我们逐 步走向一个全新的政府管理世界，电子政务促进传统的政府管理理念的改变。电子政务技术，要求政府创新其服务方式，使政府服务更快捷、更方便、更直接、更公平。在电子政务环境下，服务型政府的理念将借助网络手段在现实世界中得以贯彻。一方面公众可以通过网络快捷、及时、 准确了解政府机构的相关政策、法规及信息，减轻为此需要付出的时间和经济负担，另一方面，政府借助网络以更有效率的行政流程，实现“ 一站式”服务，从而强化政府在公共管理中服务者的角色，密切政府与公众的联系。 2 电子政务是推动服务型政府进一步完善的重要动力。诚然，服务型政府建设有众多的推动力量，但电子政务在其中扮演了极为重要的角色，主要体现在 ： ( 1 ) 电子政务的不断深入推动了服务型政府的业务流程再造。未来的电子政务建设必将是以提供公共服务为其核心价值的，要实现这些服务在电子政务框架之上的供给，政府内部的业务流程再造是其基本前提之一。而科学的流程再造是管制型政府向服务型政府转变的重要的内容，是实现并更好地发挥其服务职能的必要基础。( 2 ) 电子政务为服务型政府职能转变提供先进的技术条件。信息技术作为一种深刻影响当今社会生产生活的新兴技术手段，应当以方便民众生产生活、为民众参与政府过程提供快捷途径为自己的追求。电子政务系统的应用正是为服务型政府的“ 服务”职能的实现提供了强大的技术支持和更好的实现手段，能够促进其政府职 能转变的不断深化。( 3 ) 电子政务使传统政府文化向服务型政府文化方向转变。根据由思科赞助的默门顿研究集团开展的一项有关欧洲电子政务实施状况的调查报告 ( 网络影响 2 0 0 4 ：从联网到生产率 ) 中 所提出的电子政务实施公式：出色的政府部门=“ 网络+应用+ 流程+ 文化”14。可见，在先进的网络基础设施、恰当的应用和科学的流程的基础之上，政府文化也会在电子政务深入发展的需求之下被加以适 当 的改造，它要求在官僚机构形态下所形成的适应管制型政府需要的文化向适应服务型政府需要的行政 文化转变，也就是要使它们向流程改造和服务供应等适应服务性政府需要的方向转变。 3、构建服务型政府与推进电子政务建设始终相伴。服务型政府的创建是一个动态演进的过程，政府公共管理和服务常常要直接或间接地通过信息系统来实现。从公共行政进入信息时代以后，构建服务型政府和电子政务建设就结合在一起了。现代行政要求规范、科学、效率、成本降低和公正透明的政务流程，这些目标要通过改革创新和政务电子化得以实现。建设服务型政府和推进电子政务要紧密结合并相互促进。首先，电子政务建设需要政府的大力支持。电子政务是政府推动的一项重要事业，集中的、强有力的中央政府领导有着重要的作用。党中央、 国务院高度重视推进电子政务建设工作，党的十六大对加快推进信息化特别是电子政务建设提出了新要求，明确提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式， 推行电子政务”。可以说，政府领导人的推动，是启动电子政务的关键。其次，加入WTO，为我国电子政务建设提供了良好的应用环境，同时也对电子政务建设提出了更紧迫的要求。我国加入 WTO 的根本目的，就是要在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，全面提高对外开放水平，加快现代化建设。而实现这一目标的前提就是与国际接轨的高效的公共服务体系的建立，即构建服务型政府。加入 WTO后，要进一步提高政府工作的透明度和广大人民群众对政务的参与度，按照“ 非歧视原则”、“透明原则”和“法制统一原则”建设良好的法制环境和投资环境，更高的要求。因此，推行电子政务就必须和深 化政府改革紧密结合起来。一方面，认真分析我国的国情和的信息环境，充分利用电子政务的有利条件，克服不利因素，扬长避短，因地制宜，并学习借鉴有益经验，更好地运用电子政务这一技术手段构建全新的服务型政府；另一方面，在良好的政府基础设施之上，建立更有利于政府服务的电子政务，更好地发挥电子政务服务公民、服务社会的功能，推进电子政务健康有序发展。可以说， 改进管理方式和手段，提高服务质量和效率，是一个互动同步的改革过程。我们应该以推行电子政务为切入点拓宽行政体制改革的新思路，全面构建服务型政府，以技术创新带动制度创新和管理创新。 以政府社会管理和公共服务的事项全流程为对象，面向政府管理创新开展电