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节约集约用地切实保护耕地 土地政策讲座 郭熙博士后 副教授江西农业大学土地科学研究所2016年6月20日 2020 3 21 1 主要内容 一 中国现行的土地管理政策 二 土地集约与节约政策 三 耕地保护政策 2020 3 21 2 中国现行的土地管理政策 2020 3 21 3 1 土地宏观调控政策 国家通过编制土地利用总体规划对各类用地进行统筹规划 合理布局 确定各类用地规模和建设用地总量 耕地保有量 并通过编制土地利用年度计划对建设用地总量进行控制 土地政策参与宏观调控必须要与财政政策 货币政策配合才能发挥其在作用 2003年提出 2004年开始实施 2020 3 21 4 2 土地节约集约利用政策 任何单位和个人进行建设使用土地都必须注意节约用地 土地利用要实现从粗放型向集约型的转变 提高土地的利用率和单位土地面积的产出率 充分发挥土地使用的效益和使用功能 减少土地的闲置和浪费 十七届三中全会提出用 最严格的节约用地政策 管理城镇土地 提高土地利用效率 2020 3 21 5 3 土地有偿使用政策 按照社会主义市场经济的要求 国家严格限定划拨用地范围 通过出让 出租 作价出资入股 招拍挂等方式对国有土地实行有偿 有期限 有流动地使用 促进土地资源高效和合理配置 1987年在深圳探索 1990年出台城镇土地出让 转让规定 逐步建立城镇土地一级 二级市场 土地资源显现其市场价值 土地资源表现为土地资产 2020 3 21 6 4 耕地占补平衡政策 国家实行占用耕地补偿制度 建设占用耕地必须按照 占多少 垦多少 的原则 由占用者开垦与所占用的耕地的数量和质量相当的耕地 以保持耕地总量的动态平衡 珍惜每一寸土地是我国的基本国策 用世界最严格的耕地保护政策管理农村土地 实现红线保障 粮食安全和生态安全 2020 3 21 7 5 基本农田保护政策 为了切实保护耕地 国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求 依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地称为基本农田 各级人民政府都要划定基本农田保护区 对保护区内的耕地进行严格保护 1994年出台 1998年修订的基本农田保护条例 并加大基本农田整理和补偿政策 2011年开始新一轮的基本农田划定工作 2020 3 21 8 6 城乡土地市场一体化政策 建立城乡统一的有形市场 实现有序要素流转 21世纪初广东出台农村集体建设用地流转 新政 十七届三中全会 同地同权同价 成都 重庆等地实验 增减挂 地票 2020 3 21 9 7 国家土地督察政策 为全面落实科学发展观 适应构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的要求 切实加强土地管理工作 完善土地执法监察体系 根据 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 国发 2004 28号 经国务院批准 建立国家土地督察政策 2006年7月国务院授权国土资源部代表国务院对各省 自治区 直辖市 以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查 2020 3 21 10 中国土地管理政策效用评价 1 政策目标 指标导向 规模控制2 政策手段 刚性控制 2个最严 最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度 行政 经济3 政策传导 自上而下 供给 控制 需求 抑制 4 政策体系 城市优先 城市 农村 城乡差别5 政策效果 指标失控 规模突破 质量难保 2020 3 21 11 目前的热点难点问题 2020 3 21 12 土地节约与集约利用 2020 3 21 13 节约集约用地 简单地说 就是怎样才能提高土地利用率 就是如何以最小的土地成本 得到最大的土地效益 来满足经济社会发展建设的需要 2020 3 21 14 节约用地内涵 节约用地即少用地 最大限度地合理利用土地 体现减量化原则减少对土地资源的消耗尽量少占或不占耕地及农用地 集约用地内涵 集约用地即在节约用地的基础上提高用地效率 增加土地投入 最终得到土地上产生利益的最大化 体现功能最大化原则注重挖掘土地资源的潜力包括对建设用地和农地的集约利用 2020 3 21 15 联系 都强调更有效利用土地 以尽量小的土地成本发挥更大的土地使用功能和效益 集约用地必然导致节约用地 节约用地是目的 集约用地是手段 区别 节约用地突出用地量的减少 重在用地方案的优化 集约用地突出用地效率和效益的提高 强调用地效果 重在用地模式的选择 2020 3 21 16 土地节约与集约利用的必要性 基本国情 目前我国正处于工业化 城镇化快速发展时期 突出特点就是各类建设用地量大 土地资源供需矛盾日益尖锐 保障经济发展与保护土地资源任务极其艰巨 这样的国情决定了我们在土地利用上必须实行节约和集约用地原则 据统计 目前我国城镇低效用地占到40 以上 农村空闲住宅达到10 15 处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里 占全国城市建成区的11 2020 3 21 17 土地节约与集约利用政策纵览 2004年 国土资源部下发 关于发布和实施 工业项目建设用地控制指标 试行 的通知 旨在促进建设用地的集约利用和优化配置 提高工业项目建设用地的管理水平 要求各级国土资源管理部门严格执行 控制指标 与相关工程项目建设用地指标 从严控制供地 加强对工业用地利用状况的评价与分析 大力推进工业用地集约利用 鼓励建设多层标准厂房 明确在工业开发区 园区 或工业项目用地范围内不得建造 花园式工厂 1 工业项目建设用地控制指标 试行 2020 3 21 18 2004年 国土资源部下发 关于加强农村宅基地管理的意见 的通知 要求加强农村宅基地管理 正确引导农村村民住宅建设合理 节约使用土地 切实保护耕地 严格实施规划 从严控制村镇建设用地规模 引导农村村民住宅建设按规划 有计划地逐步向小城镇和中心村集中 加大盘活存量建设用地力度 各地要因地制宜地组织开展 空心村 和闲置宅基地 空置住宅 一户多宅 的调查清理工作 2 关于加强农村宅基地管理的意见 2020 3 21 19 2006年 国土资源部下发 关于 坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设 的通知 明确提出在新农村建设中 要充分利用村内空闲地 闲置宅基地等存量建设用地 有条件的地方 要在充分尊重农民意愿的前提下 在依法依规的基础上 引导农民集中建房 以集中促进节约集约 提高农村建设用地利用率 3 坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设 2020 3 21 20 2006年 国土资源部印发 关于发布实施 全国工业用地出让最低价标准 的通知 要求加强对工业用地的调控和管理 促进土地节约集约利用 根据土地等级 区域土地利用政策等 部统一制定了 全国工业用地出让最低价标准 作为市 县人民政府出让工业用地 确定土地使用权出让价格时必须执行的最低控制标准 工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让 其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准 4 全国工业用地出让最低价标准 2020 3 21 21 2008年 国务院下发 关于促进节约集约用地的通知 在这个 通知 里 国务院针对土地领域节约集约提出了明确要求 要求切实保护耕地 大力促进节约集约用地 走出一条建设占地少 利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子 5 关于促进节约集约用地的通知 2020 3 21 22 2008年 国土资源部下发 关于发布和实施 工业项目建设用地控制指标 的通知 对2004年发布的 工业项目建设用地控制指标 试行 进行了修订 要求编制工业项目供地文件和签订用地合同时 必须明确约定投资强度 容积率 建筑系数 行政办公及生活服务设施用地所占比重 绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任 建设项目竣工验收时若没有达到控制指标要求 应依照合同约定及有关规定追究违约责任 6 工业项目建设用地控制指标 2020 3 21 23 2008年 党的十七届三中全会审议通过了 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时 要求实行最严格的节约用地制度 从严控制城乡建设用地的总规模 7 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 2020 3 21 24 2009年3月 国土资源部 国家发展和改革委员会和国家统计局联合出台 单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法 该文件就单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗 对各省 区 市 政府进行评价考核 考核采用量化方法 设置集约用地水平区域位次指标和集约用地水平年度变化指标 8 单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法 2020 3 21 25 节约集约利用土地规定 土地节约集约 新定义 是指通过规模引导 布局优化 标准控制 市场配置 盘活利用等手段 达到节约土地 减量用地 提升用地强度 促进低效废弃地再利用 优化土地利用结构和布局 提高土地利用效率的各项行为与活动 2020 3 21 26 加强规划引导 通过土地利用总体规划 确定建设用地的规模 布局 结构和时序安排 对建设用地实行总量控制 下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标 相关规划应当与土地利用总体规划相衔接 相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的 应当及时调整或者修改 核减用地规模 调整用地布局 2020 3 21 27 强调布局优化 引导工业向开发区集中 人口向城镇集中 住宅向社区集中 推动农村人口向中心村 中心镇集聚 产业向功能区集中 耕地向适度规模经营集中 鼓励线性基础设施并线规划和建设 集约布局 节约用地 现有城镇用地内部结构调整优化 控制生产用地 保障生活用地 提高生态用地的比例 加大城镇建设使用存量用地的比例 促进城镇用地效率的提高 城市建设用地应因地制宜采取组团式 串联式 卫星城式布局 避免占用优质耕地 充分利用地上 地下空间 2020 3 21 28 强化标准控制作用 国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地指标 工业项目建设用地控制指标 房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准 制定 禁止用地项目目录 和 限制用地项目目录 2020 3 21 29 发挥市场配置作用 运用土地租金和价格杠杆 促进土地节约集约利用 市 县国土资源主管部门可以采取先出租后出让 在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地 禁止以土地换项目 先征后返 补贴 奖励等形式变相减免土地出让价款 2020 3 21 30 存量土地的盘活利用 高标准基本农田建设 应当严格控制田间基础设施占地规模 合理缩减田间基础设施占地率 依据土地利用总体规划和土地整治规划 对田 水 路 林 村进行综合治理 对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用 对城乡低效利用土地进行再开发 2020 3 21 31 监督考评新机制 对建设用地批准和供应后开发情况实行全程监管 定期在门户网站上公布相关情况 接受社会监督 省级国土资源主管部门应当对节约集约用地情况进行监督 依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报 2020 3 21 32 耕地保护政策 2020 3 21 33 关系到国家粮食安全 事关我国经济社会可持续发展 事关我国社会稳定 对生态环境保护具有重要作用 我国是农业大国 耕地是我国生存之根本 其保护重要意义在于 2020 3 21 34 保护耕地就是保护我们的生命线 耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题 十分珍惜和合理利用土地 切实保护耕地 是必须长期坚持的一项基本国策 2020 3 21 35 对保护政策演变的总体把握 1 国策 1981年 基本国策 1986年 生命线 1997年 红线 2007年 2 土地管理局 1986年2月 国土资源部 1998年4月 垂直领导 2004年 3 保护政策 最严格的保护政策 2003年10月 4 提高耕地占用税 1987年 2007年 5 占补 量 平衡 1999年 占补 质 平衡 2006年 6 基本农田 1994年 永久基本农田 2008年 2020 3 21 36 我国耕地保护制度及相关政策 2020 3 21 37 土地用途管制 土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用 经济 社会 环境的协调发展 在编制土地利用总体规划中划定土地用途区域 确定土地使用限制条件 土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度 用途管制的基础是分类确立土地用途 中华人民共和国土地管理法 第四条 国家编制土地利用总体规划 规定土地用途 将土地分为农用地 建设用地和未利用地 并且规定 严格限制农用地转为建设用地 控制建设用地总量 对耕地实行特殊保护 2020 3 21 38 实现用途管制的依据是土地利用总体规划土地利用总体规划确定了规划区域内所有土地的用途 分别是农用地 建设用地 未利用地 确定到规划期末的城市建设用地规模范围 明确划定基本农田保护区 使用土地必须符合规划确定的用途 也即 农业生产应该在规划确定的农用地范围进行 非农业建设项目应该在规划确定的建设用地范围内选址建设 2020 3 21 39 实现土地用途管制的关键是农用地转用和土地征用审批建设项目需依法办理用地预审按 土地管理法 建设项目进行可行性研究论证时 土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划 土地利用年度计划和建设用地标准 对建设用地有关事项进行审查 并提出意见 即建设项目用地预审 用地预审是执行土地用途管制制度的第一关 国务院28号文指出 凡不符合土地利用总体规划 没有农用地转用计划指标的建设项目 不得通过项目用地预审 征地补偿逐步提高征地补偿水平 建立征地补偿款预存制度征地补偿款直接支付制度 2020 3 21 40 2基本农田保护制度 根据 基本农田保护条例 1999年1月1日起施行 基本农田 是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求 依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地 土地管理法 第34条规定 国家实行基本农田保护制度 基本农田保护制度主要有三方面内容 划定基本农田保护区 土地管理法 规定了4类耕地应当划入基本农田保护区 严格管理 各省 市划入基本农田保护区的耕地要占本行政区域耕地的80 以上 2020 3 21 41 严禁占用基本农田 基本农田保护条例 第15条规定 基本农田保护区经依法划定后 任何单位和个人不得改变或占用 国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区 涉及农用地转用或征用土地的 必须经国务院批准 第17 18条还规定了三项禁止性条款 建立和严格执行基本农田保护制度 2020 3 21 42 3耕地占补平衡制度 土地管理法规定 国家实行占用耕地补偿制度 具体规定 非农业建设经批准占用耕地的 按照 占多少 垦多少 的原则 由占用耕地的单位负责开垦于所占用耕地数量和质量相当的耕地 没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的 按照省 自治区 直辖市的规定缴纳耕地开垦费 专款用于开垦新的耕地 实际工作中 称其为耕地占补平衡制度 广东省非农业建设补充耕地管理办法 规定 对未按照规定实现耕地占补平衡的市 县 由省人民政府责令限期补充 并冻结该地区下一年度农用地转用计划指标 暂停农用地转用审批 2020 3 21 43 严格空置新增建设用地占用耕地规模 确需占用耕地的 应尽量占用耕地较低的耕地 按照差别化管理的原则 对补充耕地能力不足的或落实不好的 相应减少新增建设用地占用耕地计划指标 通过 以补定占 形成耕地占补平衡倒逼机制 建立补充耕地储备库 先行实施土地整理复垦开发项目 实行耕地先补后占 推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度 确保建设占用耕地真正做到占一补一 2020 3 21 44 2020 3 21 可编辑 4土地整治有关政策 土地整治是对低效利用 不合理利用和未利用的土地进行治理 对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用 以提高土地利用率的活动 包括农用地整理 土地开发 土地复垦 建设用地整治等 土地管理法 规定 在保护和改善生态环境 防止水土流失和土地荒漠化的前提下 开发未利用土地 国家鼓励土地整理 因挖损 塌陷 压占等造成土地破坏 用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦 45 土地整治首要原则 坚持促进 三农发展 落实最严格的耕地保护制度 按照有利生产 方便生活 改善环境的要求 以基本农田整治为重点 立足提高高产稳产基本农田比重 加快改善农村生产生活条件 有条件的地区 与散乱 废弃 闲置 低效利用的农村建设用地整治相结合 整体设计 统筹推进田 水 路 林 村综合整治 促进农民增收 农业增收 农村发展 主要任务第一点 以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点 大力推进农用地整治 2020 3 21 46 5农村土地确权登记 土地确权登记发证的过程 是进一步查清宗地的权属 面积 用途 空间位置 建立土地登记簿的过程 也是摸清土地利用情况 从而改变农村土地管理基础薄弱的状况 夯实管理和改革的基础 确认农民集体 农民