成都统筹城乡之变PPT课件.ppt

成都统筹城乡之变 土地制度改革的成都路径 土地制度改革的原因 城市化水平的提高 城市用地的扩大 征收农民土地 兴建公共设施或供城市商业住宅建设之需 城市进一步扩张 中国城市化筹资模式 上述模式存在的原因 守旧 我国城市化的历史性落后 在形成新的城市化筹资模式之前 不容许现存财政体制和城市化筹资模式发生剧烈的改变 在现行体制下 政府高度依赖于 征地 卖地 模式获取城市化的巨额资本 行政 长期以来 建立在低估地价和垄断一级市场之上的征地制度 为城市化发展提供了大量的廉价土地 凭借国家强制力来拿地 不但可以获取高额的土地出让金 既为行政手段运用 又保证城市建设的进度 可能产生的后果 征地制度获取廉价土地支持城市发展 是通过低估农村土地价值和对农民实施强制征收实现的 而农民自身拥有的土地资源却不能实现其价值 一方面可能减少农民的收入 另一方面还可能导致城市用地结构不合理 城市面积扩张快于城市化 随着城市化进程带来农地和建设用地之间潜在收入差距的增加 城乡之间级差地租逐渐扩大 征地需要的经济成本和社会成本越来越高 因其引发的社会摩擦也日益突出 法律背景 我国两种土地所有制的不平等 我国宪法规定 城市土地归国家所有 农村土地归集体所有 然而 宪法确定的这两种所有制 却在下位法中受到了截然不同的对待 国有土地完整的权利束得到了法律确认 而集体土地的转让权却受到了法律的严格限制 制度因素 行政 法律 政策指引 交易平台 交易价格 成都的改革及实践 总基调 运用 城乡建设用地增减挂钩 政策 促进土地资源优化配置 增加农民分享土地收益比例 保证耕地总量不减少 建设用地总量不增加 又要缓解城市建设用地紧张 减轻农村建设用地闲置 那么建设用地通过流转实现城乡间的位置置换 成都市从基层试验开始 通过规范引导 努力搭建城乡间建设用地流转的政策渠道 逐步形成 城乡建设用地增减挂钩 政策 该政策将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块 拆旧区 和拟用于城镇建设的地块 建新区 共同组成建新拆旧项目区 通过建新拆旧和土地复垦 以建设用地指标的流转形式实现了通过项目区内建设用地位置置换 截至目前 成都已完成挂钩项目35个 正在实施的120个 累计投入200亿元 新建居民聚居点536个 促进6 8万户21 7万人集中居住 实现土地的最大化利用 挂钩程度高 半径广 成都的建设用地挂钩半径从村内使用建新地块 逐步扩展到跨村的集镇建新用地 乃至跨镇的城市建新用地 并进一步的实现了跨县挂钩 挂钩半径的不断扩大使得建设用地城乡置换所实现的级差地租不断攀升 每亩挂钩指标价格从最初7万元迅速上涨到10万元 15万元 乃至最高近30万元 提高了农民的收益 释放了巨大的经济活力 整合政府各部门的职能 为城乡统筹提供公共服务 明晰权责 以挂钩政策为主要平台推进城乡统筹和土地制度改革 往往由政府主导 由国土部门具体负责实施 这不仅造成政府 运动员 和 裁判员 集于一身 而且还造成政府各个职能部门权责不明晰不对等 村镇规划等部分基础工作缺乏力量或落实不够 相互推诿也难以避免 成都以国土部门牵头 市 县两级建设 规划 农业 财政 水利 交通 监察等部门通力协作 共同推进 2008年 成都市专门成立了 成都市委统筹城乡工作委员会 专职代表市委市政府协调整合国土 农发 城乡规划 发改等部门和领域的工作 统筹推进成都市全域城乡统筹实践 这就首次借助行政改革和配套设置 为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工 确立权责 协调推进 提供了更为制度化的保障 以农民为主体 公开招标 成都逐步尝试以农户和农民集体取代基层政府作为项目申报主体 在编制规划先行引导的基础上 通过公开招标引入社会资金进行项目运作 农民和社会资金各方收益由双方自主协商确定 政府则通过收取一定比例的公共基础设施配套费用 提供立项审批 工程验收 质量监管以及纠纷协调等服务 为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认 变土地使用权的一次性转让为分期出租 降低中小企业发展用地的门槛 开创集体建设用地通过流转建设工业园区的新模式 农户将土地承包经营权集中起来 由农民集体与民营企业家签订土地出租协议 农户每年获得约定的租金 民营企业家则通过自筹资金建设厂房并出租给用地需求强烈的中小企业 两头租赁 显著降低了工业园区投资 中小企业用地门槛 仅截至2008年 蛟龙工业港就已发展为500家中小企业入驻 带动就业10万人 年创造GDP过10亿 缴税1 5亿以上的大型民营工业园区 同时具备民办 集体土地和规模达5平方公里这三个特点的中小企业园区 全国少有 成都唯此一家 农民 民营企业家 中小企业 租赁 租赁 分摊成本 首创联建政策 以制度创新服务灾后重建 规范引导 推出鼓励城乡居民 联建 的政策 允许农户将合法取得的宅基地使用权 在扣除保障自住需求的部分后 将剩余部分通过退还给集体经济组织 并作为集体建设用地将使用权流转给社会投资方 以换取投资方为农户修建自住用房 联建引入的社会资金不仅大大缓解了灾后重建的压力 同时也显著改善了农村的居住环境 而且还通过集体建设用地流转 为当地旅游产业的长远发展奠定了基础 成都通过联建政策 肯定了农民进行集体建设用地流转的权利 从而开拓了一条农户分享土地流转收益与社会资本参与农村重建相结合的崭新通道 成为城乡统筹实践的一个可行切入点 农户 集体经济组织 社会投资方 退还 流转使用权 修建自住用房 农村集体建设用地的 招 拍 挂 2008年10月 成都锦江区仿照国有土地的出让方式 挂牌出让两宗集体建设用地 这两宗使用期40年的商用土地 被以每亩80万元价格竞得 将规划建设一个品牌车4S店和一个加油站 中标单位获颁 集体建设用地使用权证 这是自1987年我国法律允许国有土地使用权招 拍 挂以来 首批经由公开招 拍 挂实现使用权转让的集体建设用地 也是第一例经由合法流转平台公开竞价 集体经济组织以外的成员获得了经营性用途的集体建设用地使用权 此后 锦江又进行了数次集体建设用地的直接出让 价格也从每亩80万元增加到130万元 160万元 甚至突破200万元 集体经济组织成员组成 每个集体经济组织是经农民个人与集体合股而成 原本拥有所涉及土地的农民及村组 就以股东的身份 按合股章程的规定分享土地出让收益 搭建交易平台 探索市场化的土地资源配置方式 搭建市场交易的平台 为使政府退出土地资源配置的直接掌控 转为为农村生产要素流转提供服务 同时也为实现指标的市场价值 引入土地交易的市场机制 成都农村产权交易所特别搭建了土地指标交易平台 成都的思路是对已有的 挂钩 进行改进 把 挂钩 涉及的拆旧 建新两阶段分开处理 实现城乡级差地租的更好释放 将拆旧产生的用地权利高度抽象化和标准化 以土地指标的形式 进一步扩大 挂钩 的半径 引入竞价模式 由市场决定土地指标价格 逐步去除指标需求行政化 以土地指标的市场价值 吸引社会资本参与农村土地综合整治 实现指标来源市场化 成都经验的核心 收缩行政化市场化创新 法律层面 具体来说 修订相关法律的原则应该是在坚持用途管制的前提下 从法律角度确认集体土地使用 转让 租赁 抵押等全面权利 做到集体土地与国有土地 同地同权 下位法中相应规定也应随之修订 物权法 应赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承功能 提高农民融资能力 强化农民的财产权利 相关建议 行政层面 确立土地用途管制为数量控制而非位置控制 行政管理原则应该在数量控制的框架之内尽量增加弹性 为空间位置资源的优化配置提供便利 地方减少征地总规模的规划 协调多部门推进减征以及相关改革 土地空间位移过程中需要认真核查复垦质量 加强耕地保护和监管