加强信访工作创新-做好新常态下“非访”处置工作9.24.doc

加强信访工作创新做好新常态下“非访”处置工作姜疃镇 张则良信访工作作为社会治理的重要组成部分，是党和政府发扬民主、体察民情、接受监督、联系群众的重要渠道，也是维护社会稳定、反映社情民意的“晴雨表”、“减压器”，直接反映一个地区是否和谐稳定，同时也从一个侧面折射出我们在社会治理方面存在的薄弱环节。随着各项改革的深化，我国社会进入了矛盾高发期，诸多矛盾以大量信访的形式突出表现出来。非正常信访（以下简称“非访”），尤其是进京“非访”数量剧增，成为最突出矛盾的最直接体现。近年来，进京“非访”数量在不断增加、规模在不断扩大、方式也日趋激烈,这一情况已经成为严重的社会问题，已经影响到了国家和民族形象，干扰了正常的工作、生活和社会秩序，影响了社会的和谐稳定和经济社会协调发展。本人于2013年10月被烟台市委组织部选派到烟台市信访局信访一线挂职锻炼一年，先后在北京、济南和烟台等地从事信访工作，参与了党的十八届三中、四中全会维稳工作、山东省“非访”整治专项行动、中央巡视组驻鲁巡视案件办理、烟台市委群众路线教育实践活动信访案件督办等工作，办理了1000余件信访案件，对信访工作，特别是对处置进京“非访”工作有了一点小的认识。通过对近年来烟台市进京“非访”案件的分析、调研, 我个人认为，加强社会治理中的信访工作创新，做好新常态下“非访”处置工作,尤其是加强对进京“非访”进行研究，对进京“非访”成因，以及来访群众的思想状况进行研究，对信访工作创新、妥善处理社会矛盾、推动社会和谐发展具有重要意义。 一、非正常信访的表现形式所谓非正常信访通常有以下九种形式：一是到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆、中央领导人住地等非信访接待场所的所谓上访;二是采取堵门堵路等方式,围堵、冲击政府机关的所谓上访;三是在重点地区、政府机关办公场所、公共场所非法聚集、静坐、散发上访材料、呼喊口号、大横幅、跪地喊冤、出示状纸、穿着状衣或采用其他方式扰乱公共秩序的所谓上访;四是对于集体诉求不是按规定推选五人以下的代表进行上访,而是聚众上访;五是在信访接待场所滞留、滋事,在信访过程中侮辱、殴打、威胁政府机关工作人员,限制他人人身自由,故意损毁公私物品;六是将生活不能自理的人、精神病患者、伤者、幼婴、死尸、污秽物品等带至和弃留在信访接待场所以及政府机关以及其他公共场所的所谓上访;七是煽动、串联、胁迫、教唆,以财务诱使、幕后操纵他人信访,以信访名义借机敛财的所谓上访;八是阻挠企事业单位工作、生产、经营、教学、科研活动的所谓上访;九是案结事了又继续上访的行为。 二、烟台市进京“非访”的特点（一）上访数量和参与人员不断增多，越级和重复上访较多。数据显示，近年来，不仅是烟台市，其他省、市和地区进京“非访”普遍呈现出高位运行，持续升温的态势，访量在逐年增多，从过去的逐级上访居多发展为直接进京上访居多。上访路线也全面出击，不但跑中央部委，甚至到外国驻中国使馆或国际组织驻华机构等地，故意制造社会影响。（二）上访涉及的内容多、范围广。上访涉及的内容大到国家政策层面上的土地承包、国有资产管理等问题，小到老百姓之间的邻里纠纷、家长里短等问题。新老问题交织，几乎涵盖了社会的各个领域，具体包括：土地征用、城市拆迁、国企改制、纪检监察、环境污染、军转待遇、农民工工资等。（三）上访的组织化程度增高、形式多样，择机上访现象普遍。近几年的上访逐渐向组织化、计划化、联合化、科技化发展。如，某区村民进京上访时，组织者一方面为上访人员发放报酬，另一方面为防止被拦截，组织村民零散乘车定点集中，上访参与人之间都是单线联系，秘密活动。上访形式也是多种多样。如堵交通、冲闯党政机关，甚至采取“自残、自杀”等行为。上访人大多数都有很强的择机上访心理，他们为了引起高层重视，给地方政府施压，专门选择国家重大节日、重大政治活动或重要会议期间等敏感时期上访。（四）非正常上访、闹访、缠访大有扩大趋势。一些上访人长期上访，企图通过“缠”和“闹”从中获利。一些上访人的上访，有一定的合理原因，但也提出了许多不合理的要求，在别人的蛊惑下，要求完全满足诉求，否则就闹访不断，由于上访人之间互相“交流”，所以，这种现象近年大有发展、扩大的趋势。（五）信访要求过高甚至无理取闹。越级进京上访人员中，绝大多数反映的问题都已经在基层得到解决或者已经处理过，有的涉法涉诉信访案件已经法院一审、二审、终审；有的又启动重审、再审程序；甚至有的已经省高院受理申诉、驳回申诉；有的案件已经举行听证。但是由于信访人要求过高，认为通过上级部门向基层党委政府施压即能促成信访诉求的满足，把进京上访当作自己获得利益的一条捷径；有的信访人员不满足于规定的经济补偿标准，持续上访，并不断提高超越有关规定的补偿要求；有的信访人员对已解决的问题，当时满意，过后反悔，期望通过越级上访重新得到更多好处。三、从思想状况分析进烟台市进京“非访”的成因总结“非访”活动的心理成因主要由几大心里误区造成，概括为五个方面：（一）历史原因造成的“官本位”心理，是进京非访发生的内在根因。中国经历了一个长期的“人治”社会，尤其在山东，几千年的儒家思想教育，使群众对“官员”的认可程度，远高于“政府”和“法律”。“官大一级压死人”的思想更是深入人心，群众普遍认为，接受反映问题的官员职位和级别越高、权利越大，问题就更容易解决，即使解决不了，也会给下级部门以压力，敦促更快处理。在烟台市进京非访的群众当中，绝大多数要求直接见国家领导人或部委的主要负责人。而当前少数党政干部无原则批示的不断奏效，又强化了这一思想。所以，一些群众信“访”不信“法”，信“官”不信“理”。（二）社会原因造成的“闹”心理，是进京非访发生的直接动因。现在群众普遍认为将事情闹得越大，解决问题的希望就越大。一些上访者认为要想“快速”“高标准”地解决问题就必须告“御状”。信 “多” 不信 “少”，认为不论什么事，多找几个部门和领导反映总不会错。另一些上访者认“闹”不信“理”，不管有理无理，先把事情闹大再说，认为闹的越大、关注的人越多，局势对自己也越有利，闹翻也许解决快些。更有群众认为政府惧怕群众闹事，人多事大政府就不得不平息民怨，解决问题。（三）错误示范造成的“盲从”和“效仿”心理，是进京非访发生的外在诱因。一些政府部门，为了尽快平息事件，对进京非访群众采取“花钱买清净”的方式解决，在社会上造成了“会哭的孩子多吃奶”的不良影响，导致更多的人效仿而缠访。一些的确为了政绩，突破政策和法律底线破格解决上访案件，不惜重金花钱买“平安”的做法，既浪费了地方政府大量的人力和财力，又“激发”了群众进京非访的“热情”，起到负面的示范效应。在非访者“成功经验”的指引之下，更多群众开始形成进京找大单位、大领导上访的想法，也有更多人对此付诸行动。同时，也存在一部分上访人本来没有上访意愿，但受别人邀约或被别人鼓动而跟随上访。也有的人在外围舆论的引导性，因为要“争口气”而上访，直接转化为进京非访。（四）政府失范造成的“偏激”和“冲动”心理。是进京非访的现实推手。在工作方式上，部分地区政府不认真对待来访者，或推诿或欺骗，最终激化了矛盾；有些基层政府，对上访案件不做深入调查，避重就轻、畏首畏尾，使当事人不得不进京上访。在工作衔接上，部门间缺乏沟通、协调，导致部门林立、职责交叉、互相推诿、各自为政等问题，影响了上访案件的快速解决，有事了则把信访部门当作“救火队”“挡箭牌”，使信访工作滞后，引发群众强烈不满而上访。在敏感时期。部分地方政府因怕“一票否决”，对上访群众“围、追、堵、截”。如果上访群众不听劝阻，则根据本地政府制定的“土政策”对上访群众非法拘禁。信访人一方面问题得不到合理解决，另一方面人身自由受到限制，憋闷的状态容易形成“偏激”和“逆反”的心理，造成进京非访。（五）铤而走险的“博弈”心理，是进京非访的另一诱因。另有一些人既无法律知识，又无法律依据，仅凭个人感觉行事。当出现败诉时，又不愿承认现实，而是主观臆断是司法人员徇私枉法，或者明知自己理亏，妄图进京制造影响，达到目，开始盲目进京非访。四、预防和减少进京“非访”的对策思考信访问题关系到国计民生，关系到社会的方方面面。随着国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法的逐步落实，和国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法出台，进京非访的界定从法理上得到了进一步明确，从源头上得到了高度重视。2015年6月，国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴在山东烟台召开的“全国网上信访工作会议”指出，下阶段全国信访工作的重点就是要通过创新社会治理手段，统揽和提高信访工作在维护社会稳定和谐中的作用。我个人认为，在当前的新常态下，要将社会治理创新和信访工作创新有机结合，从根本上预防和减少非正常信访工作，重点要做好以下三个方面的信访创新和突破工作。（一）加强信访工作创新，要在舆论宣传上有新突破，用法制观念树立正确的社会信访意识。加强对信访舆论引导工作的，有利于群众正确把握和行使信访权利，让群众知道该如何利用法律手段维护自身合法权益，并通过合理合法的形式表达利益诉求，正确行使信访权利解决自己的利益矛盾。也有利于培养群众依法信访的观念。在实际工作中，纠正“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”和“法不责众”等错误心态，从思想观念上动摇其动辄越级上访的观念。通过正确的舆论宣传教育，告诉群众哪些信访行为，是合理合法的，哪些行为是违法的，是要受到制裁和处罚的，可以帮助群众立依法信访的思想观念，依照信访条例行使权利，切实规范信访秩序。加强信访工作的舆论引导，最重要的就是新闻舆论的引导作用。比如，烟台市市今年以全国网上信访工作会议为契机，召开新闻发布会，并通过近20家驻烟媒体开展宣传活动，取得了显著效果，使正确的信访观念深入人心。应当继续以此为契机，正确、及时地通过新闻媒体引导社会舆论，帮助社会各阶层统一思想认识，形成有利于政府妥善、高效处理突发事件，化危机为转机的舆论氛围。同时，对少数借上访为名，进京非访的人员，在依法处理的同时，要通过媒体公开曝光，教育更多群众，在全社会营造依法行政、依法办事、依法信访的良好氛围。（二）加强信访工作创新，要在机制上有新突破，以完善的信访机制为动力畅通信访问题解决路径。 1.形成科学的信访考核机制。建议上级部门改变单纯考核上访量的做法, 对已处结的信访事项、无理信访事项、三级终结信访事项、涉法涉诉信访事项等，不通报、不考核，以免造成基层工作畏首畏尾或为求稳定“花钱买平安”。此外，将群众的合理诉求是否得到依法及时解决作为考核重点。2.建立必要的信访终结制。现有的信访终结机制对法律程序己经终结的无理非正常信访没有相应的终结机制。建议借鉴在实践中总结的经验,建立公开听证信访制度和必要的信访终结制度,对“两级终审”、“三级终结”的案件进行最终认定,对信访人的无理要求和不合法行动、合理要求与不合法行动,作出准确的终结建议;对已经终结的信访事项,信访人就同一问题继续上访以及涉法涉诉无理信访等,作出明确的处理意见,明确采取的终结程序。同时加强对公权力使用的监督,特别是对无理信访人员的定性,要通过公开听证、公开透明和媒体参与,谨慎确认,正确区分。3. 加强信访部门的预防和应急机制。第一,相关机构应建立科学的信息公布机制。对公众与社会广泛关注的焦点问题，应及时透明地公开事态的发展、政府的解决方案。第二,加强危机管理中的预警。各级信访部门将获民意、知民情、解民难等工作一丝不苟、踏踏实实地做在基层、做在平时,就能很好地避免非正常上访事件的升级、复杂、扩大、激化。第三，要有应急机制。建立进京非访老户电子信息库，便于第一时间调取信息、掌握主动；通过增派驻京正常访点值班力量，早发现、早劝返，最大限度减少非访量。（三）加强信访工作创新，要在资源保障上有新突破，以社会力量为补充，调动更多力量参与到解决社会问