新型城镇化和行政区划优化并联驱动支撑陕西追赶超越发展

新型城镇化和行政区划优化并联驱动支撑陕西追赶新型城镇化和行政区划优化并联驱动支撑陕西追赶 超越发展超越发展 日期 2017 02 08 来源 陕西省信息中心 一 我省行政区划支持城镇化的基本情况 我省行政区划在撤乡建镇 撤县设市 区 和村镇整合等方面做了大量工作 取得了显著成效 上世纪 80 年代以来 我省除地级市驻地县全部设为区外 先后 撤县设市设区 11 个 新设建制镇数百个 支持了县域经济发展和城镇化进程 但目前还存在城镇化与行政区划契合不够 行政区划支持城镇化不力的问题 主要表现在以下方面 1 依据城市体系结构优化需要的撤县设市进展缓慢 我省因县级市少 对工 业化和城镇化形成较大不利影响 一是造成城镇体系结构严重不合理 城镇体系的 宝塔型结构最具有科学性 按此要求应该有 20 多个小城市 小城市严重过少 是 造成特大和大城市人口密度高 城市病问题大及县域经济发展 文明进步水平不高 的重要原因 二是影响城市化进程和水平 缺乏更适合农民进城的较低成本的小城 市会阻碍农民的城市化转移 会使实质性城市化率提高慢 这实际上正是我省半城 市化人口比重大的重要原因 我省户籍城市化人口只占全部城市人口的 1 3 而大 量半城市化人口有进入城市后在心理 行为上的不稳定性 也容易影响到城市社会 的稳定和谐 三是缺乏承载工业化的中小城市平台 不同等级城市之间职能和产业 分布具有规律性 中小城市以承载生产性实体经济为主 我省小城市少 必然造成 工业实体经济规模和质量水平提高慢 也使主要依托中小城市的中小企业 民营经 济发展慢 也必然造成特大 大城市向以高科技产业和服务产业为主的升级慢 2 结合做大做强中心城市的撤县设区进展缓慢 西安属于国家副省级城市 国家重点城市 大西北中心城市 特别是关中 天水经济区规划确定西安为现代国 际化大都市 但在 80 年代以来的 30 多年大发展中 西安只是设立了阎良区 临 潼区 长安区 高陵区 这远不能适应国际化大都市功能优化布局和经济社会要素 汇集发展的需要 西安的设区设市数量及其所拥有面积和人口是国家重点城市群的 核心城市中最少的 其他地级市最主要的是把原地区行署所有在的县设了区 此外 长期未有什么变化 只有最近才设了横山 安塞 华州三个区 这与地级市域发展 需求极不适应 制约了地区中心城市的经济社会集聚发展 影响了它们对西安市过 度集聚要素的分流 影响了与相邻省市区的临近城市之间的竞争发展能力 特别是 陕西具有特殊性的黄土高原 秦巴山地 关中平原三大区域不能尽快打造出具有特 色的集中性中心城市 影响了关中城市群发展建设以及陕北陕南的经济社会综合发 展能力的提升 3 适应城镇化和城市建设的行政区划调整跟不上 主要表现在 一是在推进 西咸一体化中 行政区划的藩篱始终未能打破 在怎么样程度上以行政区划调整来 支持西咸一体化 几十年只是讨论而没有结论 二是在杨凌农业高新技术示范区需 要单独设立地市级行政区 以及在如何设区以与示范区行政管理关系优化协调上 20 多年只讨论没结果 三是在如何改变铜川市市域面积狭小造成发展能力有限 经济社会空间布局难度大问题上 以及要不要在韩城和最近几年讨论较多的彬长旬 设地级市 并通盘考虑关中各市行政区划优化调整上 谋划策划不够 实质性行动 不起来 影响关中城市群构建 4 中心城市城区行政区划优化调整跟不上 主要如 一是解放初就设定的西 安老城区行政设区范围较小 发展没有空间而又互相掣肘 也影响城区整体统筹规 划建设 外围新开发和新设区又范围很大 早就要统盘考虑优化调整 这方面 北 京等城市的城市中心行政区合并整合已有很好范例 二是其他设区市也存在行政设 区优化调整问题 像宝鸡的陈仓区和金台区 渭城区空间范围如何优化调整也很紧 迫 陈仓区范围广并对老市区基本三面包围 以渭城区为主的老市区又无法拓展 同时如何支持蔡家坡一带作为城市重要功能区得到发展 这些都需要在行政区划中 解决 还如安康市汉滨区地域范围很大 目前人口超百万 如何优化布局 统筹管 理 尤其是月河谷地一带与汉江边老城区怎么分工合作 互补发展 同时也需要考 虑市区与外围县域之间行政区优化调整问题 还如汉中市如何将南郑临汉江地带 东边城固的航空产业基地等统筹纳入城市发展建设中取得更大整体发展成效 也应 以行政区划给予支持 5 结合促进县域经济社会发展在县城和县域重点镇行政区划及其行政职能级 别优化上未能适应跟进 我省陕北陕南大多数县域的经济社会资源汇集主要靠县城 承载 优化调整县城与邻近乡镇行政区划关系 优化县城中心区街道与周围村庄的 行政关系 过去做了不少工作 但还有很大深化实施空间和需求 与此同时 在关 中地区的许多县域和陕北能源化工基地的不少县域都有一些建制镇或依托工业园区 的产业 人口集中区 对全县以及市域经济社会发展和城镇化都有明显引领作用 发展势头不亚于县城 应在行政级别 管理权限等方面加大深化改革和创新力度 支持其成长壮大 但因探索深度力度不够 没有形成很好的行政及管理权限办法 二 关于城镇化和行政区划并联驱动发展的指导原则 一是坚持深度创新改革思维方式和敢于担当 善于作为的精神 不刻板地以上 面没有政策和要求 或者怕有后遗症 怕造成不稳定而犹豫不敢为 应在 四个全 面 五位一体 和新发展理念大思想原则下 敢于创新 敢于作为 善于策划谋划 和科学规划 积极推进 二是坚持发展是硬道理 追赶超越是硬需求 真抓实干是硬本领的思路原则 我们正处于城镇化 工业化 现代化和国家伟大复兴的关键性 中腰 时期 我们不 在这一阶段努力地大踏步前进 就会相当长时期止步于工业化 城市化后期这一高 级发展阶段来临之前 就可能相当长时期难以达到像目前美国 欧洲等发达国家人 均数万美元经济社会财富的经济水平和我们自身全面发展的文明进步阶段 当前 我们必须坚持发展是硬道理 必须坚持追赶超越是我省发展的硬要求 必须在用好 行政区划调整优化和城镇化这一追赶超越重要手段和路径上 显示出我们真抓实干 坚持推进的硬本领 三是坚持有利于县域崛起 有利于建成西安国际大都市及做强地区中心城市 有利于打造国家级关中城市群的要求 把大胆科学推动大城市特别是西安大都市周 边撤县设区设市 建设副中心城市 优化调整设区城市内部行政区 作为推动城市 功能及产业优化布局 城市地位及发展建设战略升级和疏解大城市病的重要手段和 方法 作为提高大城市资源要素集约节约利用水平和集聚集成发展层次的重要途径 和方式 把关中这一资源要素高密区的撤县设区设市 地级市区划优化 市辖区县 行政调整 作为把关中城市群建成引领中国北方内陆地区战略升级的核心区 一 带一路 战略基地和国家级城市群的重大战略路径 把撤县撤 并 镇设市设区和 建设一批县域内或跨县域的镇级小城市 作为区域及城乡经济社会统筹协调发展 农业资源型产业向精深加工产业延伸 构建开放型市场经济运行平台 实现产业优 化升级和转型发展 以及联动人的生产生活方式转变和人的全面发展的重要途径 四是坚持把撤县设区设市 优化地级市设置 设区城市老区调整和镇级小城市 建设多种方式统筹考虑 顺应城镇化内在规律 客观分析和适应城镇体系结构关系 四化融合内在需求 人口城镇化转移趋势 以及人是城镇建设 经济社会发展主体 和一切为了人的全面发展的根本要求 有机协调 统筹兼顾 科学配置撤县设区设 市 优化地级市设置 大城市设区和镇级市建设的联动关系 取得最大综合效果 努力减少负效应 五是坚持分阶段有步骤地实施 尽管长期以来积累问题较多 要推动的任务较 大 但也不是一下子能够近期都完成的 应在科学规划 统筹协调基础上有步骤的 分阶段实施 下文中具体实施建议 可考虑分前 4 年 后 5 年两个阶段实施 力争 在 2025 年前基本完成 三 城镇化和行政区划并联驱动发展的具体实施建议 1 关于撤县设区设市和地级市下辖区优化调整 重点从以下两方面推进 一是围绕做强西安现代化国际大都市 着手推进西安咸阳行政一体化 把咸阳 市区及周边的三原 泾阳 礼泉 乾县 永寿 兴平划入西安市行政统辖 三原 户县 泾阳 礼泉尽早撤县设区或设市 在现西安 咸阳城区外围形成阎良 临潼 户县 三原 礼泉 兴平六个副中心城市 同时 在西咸大都市中心城区 做好调整设区的工作 沣东南部与沣西及其周 边相关区域整合设立沣镐区 咸阳现有的渭城 秦都两区主体部分合设咸阳区 西 安中心城区的碑林 新城 莲湖主体部分合设唐都区 北部西咸新区的秦汉新城的 一部分和空港新城 咸阳北塬新城等主体部分合设空港区 其他的未央 灞桥 长 安 临潼 高陵等区基本不动或全省作一定行政范围调整 以上考虑 一是新设区 名称选择 有利于保护和叫响古都城文化特色 二是中心城区的几个老的设区的合 并 有利于化解行政区约束 加强老城区整合改造 重塑提升 例如便于实施 皇 城复兴 规划 三是外围撤县设区设市有利于建设大都市副中心 以疏解特大城市 病 承接城市中心区传统要素外迁 总体有利于打造历史文化特色鲜明 开放创新 动力强 现代化水平高 功能布局合理 综合辐射带动力强的大西安主城区 附图 1 西安 咸阳 大都市 二是围绕加强省域副中心城市建设 榆林 宝鸡和汉中按照建设陕西副中心城 市 陕北陕南及跨省际中心城市的要求 加快周边设区步伐 宝鸡加快设立凤翔 蔡家坡两个区 包括岐山县的蔡家坡镇和陈仓区的钓渭镇 阳平镇 天王镇等 总 体形成 5 个设区 有利于打造内部分工科学 布局合理 综合实力强 辐射带动大 的跨省际中心城市 汉中加快南郑 城固和勉县设区 总体形成高技术产业 先进 制造 旅游文化综合的跨省际中心城市 促进周围秦巴山区人口 产业及各种对环 境压迫较大的人类活动向中心城市及周边平原地带集中 汉中盆地平原面积上千平 方公里 足够装下一个数百万的特大城市 榆林应策划新设立锦界区 含周围多个 乡镇 加强精深加工产业集聚发展 综合化发展和产业转型升级 打造晋陕蒙宁 经济中心城市 2 关于撤县设市和设区市范围调整 重点从以下三方面考虑 一是依托陕北陕南经济社会强县 名县撤县设市 积极争取榆林的神木 府谷 靖边 绥德 延安的子长 黄陵 洛川 安康的旬阳 平利 汉阴 商洛的洛南 山阳 丹凤设市或区 支持加快城镇化和城乡一体化 承载现代工业和服务业及三 产融合发展 促进农业劳动力就业市场化和城乡市场一体化 全面增强公共服务能 力和市政设施承载能力 形成带动陕北陕南经济社会发展 城乡一体化发展 脱贫 致富和人地和谐发展 二是围绕建设国家级大关中城市群的关中集中区撤县设市和设区市范围调整 几年来 关中城市群出现了多种名称 如大关中城市群 关天经济区城市群 关中 城市群和关中平原城市群等 关中城市群比较中性 可大可小 可代表其他任何一 种提法 这其中具有局限性的是关中平原城市群和关天经济区城镇群 前者所讲的 关中平原 实际只有 2 万多平方公里多 绝不是关中城市群的应有范围 局限性最 大 科学合理性最差 后者所涉及地域面积为 7 7 万平方公里 也未达到国家级城 市群应有规模和关中城市群内在组织关系实际所应有的空间范围 区域及城市内在 关联性及国家战略所要求的科学意义上的关中城市群 应该是大关中城市群的概念 比关 天经济区范围要更大 在关中天水经济区范围基础上还应包括相邻的陇东的 平凉 庆阳 陕北的延安 陕南的汉中 安康 山西的临汾 运城 河南的三门峡 否则 如果不按大关中城市群概念策划发展 或错误地叫成关中平原城市群 那终 将会有一天使关中城市群因集聚规模小 带动性弱 综合实力提升难而在国家战略 布局中消失 按照大关中城市群建设的设想 应积极推进相关诸县设市设区 近期 看已经初步具备条件或未来经努力可以达到条件的如 宝鸡的凤县 眉县 扶风 咸阳的彬县 三原 渭南的蒲城 富平 大荔 同时 应积极推进韩城 宜川 黄 龙 合阳设立以韩城为中心的地级市 杨凌 武功设立以杨凌为中心的特别地级市 彬 县 长 武 旬 邑 淳 化 划入铜川市 或在彬县 长武 旬邑 淳化 麟游设立以彬州为中心的地级市 大关中城市群形成西咸都市圈 渭南 韩城 铜 川 彬州 杨凌 商洛 宝鸡次层次城市圈 延安 临汾 运城 三门峡 安康 汉中 天水 平凉 庆阳外层城市圈 在这一具有经济 人文 自然良好关联的区 域 构建起引领西北 辐射中西部内陆地区 连接丝绸之路中国段和中亚 东欧沿 线的中国国家级别 世界影响级别的现代化城市圈 附图 2 关中城市群地域空间 3 关于建设一批镇级小城市 重点考虑以下方面 一是经济强镇 包括神木县的大柳塔镇 扶风县的绛帐镇 富平县的庄里镇 紫阳县的蒿坪镇 黄陵县的店头镇 神木县的锦界镇 二是历史文化或特色功能名镇 包括蓝田县的焦 岱 汤 峪 镇 眉县的西 汤峪镇 耀州区的照金镇 扶风县的法门镇 旬邑县的马栏镇 宁强县的青木川镇 丹凤县的棣花镇 三是设市设区中的重点城镇化承载镇 包括榆阳区的董家河镇 礼泉县的烟霞 镇 大荔县的朝邑镇 蒲城县的孙镇 凤翔县的柳林镇 汉阴县的蒲溪镇等 镇级小城市建设的目的在于 一是承载就地转移转化的城镇化人口 二是城园 结合集聚产业 县域中小企业和引领县域产业融合 三是培育资源要素集散和交易 市场以增强县 区市 市场活力 四是集聚集成提升县域公共服务能力 四 推进实施的措施建议 1 加强深入论证和科学规划 从我省发展阶段内在特点和追赶超越发展要求 出发 加强可行性论证 确定科学可行方式方法 就行政区划优化与城镇化双向联 动形成策划方案 经上下沟通 确认可行后 编制成规划 2 组织一个联合调研与策划工作小组具体推动 由省主要领导亲自牵头