政府对旅游经济的管理.ppt

第十章政府对旅游经济的管理 本章学习目标 通过本章的学习 使学生掌握国家政府对旅游经济管理的主要管理方法和手段 了解国际旅游经济管理的基本模式 把握我国旅游经济管理体制的发展方向 本章难点 改革我国旅游经济管理体制的思路政府旅游经济管理的主要手段主要内容 1 政府加强旅游经济管理的必要性及其职能2 我国旅游经济管理体制3 旅游业管理模式的国际比较4 政府旅游经济管理的主要手段5 旅游产业政策 第一节政府加强旅游经济管理的必要性及其职能 一 政府对旅游经济管理的必要性二 政府旅游经济管理的职能 一 政府对旅游经济管理的必要性 对旅游经济运行的调节 主要通过市场机制进行 但是通过市场配置资源并不具备完全的效率性 因为在一个竞争不充分或者市场不完全的旅游经济活动中 市场会出现失灵现象 这就需要政府对旅游经济活动施加某种程度的干预 使得旅游经济活动更加有效率 1 市场失灵的原因市场失灵的原因可以归纳为以下4个方面 1 信息的不对称 2 外部性的存在 3 旅游企业的自然垄断的存在 4 公共物品的存在 一 政府对旅游经济管理的必要性 2 政府干预的必要性 1 市场失灵的存在 2 我国的市场机制不健全 3 旅游经济要素中相当一部分是公共产品3 政府失灵现象主要表现 1 政府决策的失误 2 政府干预会形成部门利益 3 政府的干预会产生 寻租 现象 避免政府失灵的关键在于政府要做到科学决策 政府要站在全社会的角度 站在旅游经济长远发展的角度来制定旅游经济发展的方针政策 避免受某些方面的影响 资料1 中原旅游也应 体检 戴松成 河南省文化产业发展研究院院长 医家有言 人在青年时代 一心只想着建功立业 很少顾及身体的承受能力 也很少研究疾病防治之道 河南旅游也是如此 近几年 有的已发现诸多 病症 有的正在日积月累着病症 如不及时注意防治 长此以往令人担忧 河南旅游已出现哪些 病症 业内人士概括为以下几种 一曰策划 迷信症 总是认为 外来的和尚能念经 本地和尚不中用 打着 大策划 大手笔 大运作 的旗子 作出来的策划和规划方案虽然好听 好看 但就是不好落地生根 即使落了地 也似曾相识 缺少本土特色 更缺乏中原文化味道 二曰经营上的 营养失调症 吃 住 行 游 娱 购是多年研制成功的旅游 营养套餐 缺一不可 但是不少地方一味关注门票和餐饮 住宿 不重视旅游娱乐和旅游购物两大 主菜 认为这两道 菜 成本高 制作麻烦 不下工夫烹制 时间长了 弄得景区营养不良 面黄肌瘦 续 三曰投资 糖尿病症 旅游建设一味搞大投资 大建设 不顾本地财政实际情况 结果工程搞成了 债务背上了 景区的 胰岛功能 却破坏了 出现了 开支多 欠账多 养人多 收入少 的 三多一少 糖尿病现象 四曰管理 骨质疏松症 由于平时不注意培养和选拔旅游管理人才 景区人才素质大量 缺钙 最后 骨质疏松 原来不错的景区慢慢垮了 原来不怎么样的景区更加不健康了 五曰环保 肺部感染症 由于环保意识不强 在生态景区建设上往往处理不好环境保护 文物保护与旅游开发的关系 结果景区开发了 环保破坏了 大煞风景 本来游客是到这里 清心养肺 的 可身心反倒受到污染 五曰市场竞争 红眼病 为了赚钱 旅游企业不惜采取各种手段争夺客源 做虚假广告 竞相压价 同行变冤家 不仅搅乱了市场 而且最后两败俱伤 患有上述 病症 倒也不怕 只要认真治疗便能治愈 但 有病乱投医 不可取 更不主张崇洋媚外 把小病看成了大病 白化冤枉钱 二 政府旅游经济管理的职能 1 促进职能2 管理与协调职能3 决策职能4 控制职能5 组织功能 资料2 谁为 无障碍旅游 开道 2005 11 11 3辆满载河南游客的的旅游汽车在陕西兵马俑旅游景区被当地有关方面以 抢了生意 为由围攻 争执中数名河南游客和司机受伤 3辆郑州旅游汽车被破坏 随后18辆河南的旅游汽车被陕西方面扣压 2005年12月初 经有关方面协商 河南的旅游车不能再到陕西机场或车站直接接送游客 而是要在陕西的华山或临潼等地与陕西的旅游汽车公司 交接 游客 此举既不方便游客又增加了游客的负担 同时对旅游经营者也不利 为实现 无障碍旅游 河南省政府已与山西 湖南 湖北 江西 安徽中部六省联手 共建中部6省的无障碍旅游区 计划在旅游区内实行无差别对待 实行资源共享 各项政策互惠 明确要求各协作城市间要取消对外地旅游车辆入城 入景区的限制 为外地旅游车辆开辟 绿色通道 此举 将淡化旅游市场的 地接 和 组团 概念 使得有实力的旅游汽车公司有机会乘风破浪 而那些靠保护政策生存的旅游企业不得不重新考虑出路 第二节我国旅游经济管理体制 旅游管理体制是对旅游经济运行中所产生的各种经济关系的有效协调和管理及其所形成的组织形式和管理制度等 主要内容 1 多种经济形式和多种经营方式问题 2 中央和地方的关系问题 3 国家 旅游企业和旅游从业人员之间的关系 对旅游企业的管理方式与手段等等 具体说来 它包括着旅游业的组织机构 组织形式 调节机制 监督方式 各种机构或组织的责任 权限和利益问题等等 一 旅游管理体制的基本结构 1 旅游经济决策系统2 旅游经济调控系统3 旅游经济信息系统4 旅游经济监督系统5 旅游经济组织系统 二 我国旅游经济管理体制的特征 1 旅游宏观调控的间接性2 旅游决策权限的分散性3 旅游管理手段的多样性4 旅游管理组织的合理性 三 我国旅游经济管理体制实现的前提 一般而言 构成旅游经济管理的前提条件有 1 旅游经济管理的微观基础 企业和消费者主权 2 旅游经济管理的环境 市场体系 3 旅游经济管理的主体 政府及其职能 为实现我国旅游经济管理体制的转型 首先需要使这三个前提发生转变 三 我国旅游经济管理体制实现的前提 1 旅游经济管理的微观基础即企业主权和消费者主权 企业的主权涉及许多方面 主要是如下几个方面 1 企业应拥有经济决策权 2 企业应拥有资金支配权 3 企业应拥有劳动工资人事权 4 企业应拥有产品定价权 消费者主权包括 对旅游消费品的自由选择的权力 这种选择权应受到法律保护 消费者支配自己货币和消费的权力 其中关键是对消费品自由选择权 旅游经济管理体制首先应在充分尊重消费者主权的前提下行使职能 制定消费者权益保护 设立旅游投诉管理机构等 三 我国旅游经济管理体制实现的前提 2 旅游经济管理体制的运行环境即市场体系 旅游市场体系主要包括以下几个方面 1 商品市场 2 技术市场 3 劳动力市场 4 资金市场 3 旅游经济管理的主体即政府及其职能 在旅游经济管理方面 政府职能主要是规划 协调 决策 组织 控制 监督等 四 我国旅游管理体制发展沿革 我国旅游经济管理体制发展经历了三个阶段 1 第一阶段 1978年至1985年 特点 政治接待型向经济事业型转变 改革的重点 政企分开 企业化经营 国家旅游局与国旅总社正式分开 为各地带好头 并逐步下放外联权 从1982年9月起 为适应旅游业发展 开始下放外联权 调动了各地的积极性 推广了各种形式的经济责任制 取得了良好的经济效益和社会效益 四 我国旅游管理体制发展沿革 2 第二阶段 1986年到1992年 特点 按照国际惯例改革旅游经济管理体制 把旅游业正式纳入了国民经济和社会发展计划 举措 1 管理体制方面 支持和鼓励成立旅游企业集团和成立我国自己的饭店管理公司 2 管理制度方面 建立了星级饭店评定和管理制度 3 管理技术手段方面 广泛采用了电子计算机信息系统 不足 这个阶段我国旅游业仍属起步阶段 旅游业各个行业也都处于规模形成阶段 许多业务环节仍受传统的计划经济模式束缚 许多旅游部门的主要精力用在建设开发方面 用在管理方面较少 四 我国旅游管理体制发展沿革 3 第三阶段 1992年后 特点 按照社会主义市场经济的要求 深化旅游管理体制的改革 举措 1 进一步下放权力 2 取消旅行社按一 二类划分的标准 按国际旅游市场通行的做法 只划分经营国际旅游和国内旅游两种旅行社 这是旅行社体制改革的一大突破 3 建立旅行社营业保证金制度 4 在旅游行业内建立旅游服务质量标准体系 5 支持和鼓励各类旅游企业 建立现代企业制度 6 按照国务院的部署 进一步精简政府机构 转变政府职能 五 深化改革我国旅游管理体制的思路 我国旅游管理体制改革的总体目标是从国家和地方旅游事业全行业的发展需要出发 贯彻国家旅游事业发展的方针政策 协调各方面的关系 整顿市场秩序 维护旅游行业整体利益和旅游行业形象 提高旅游业全行业的管理水平 1 旅游管理体制改革的宏观方面 1 理顺管理体制 2 转变管理职能 3 强化行业管理职能 我国旅游行业协会存在的问题 我国旅游行业组织是由有关社团组织和企事业单位在平等自愿的基础上组成的各种行业协会 组织性质 属非营利性的社会组织 具有独立的社团法人资格 存在问题 1 行业协会和政府机构混淆的倾向 2 协会的形成机制是指示而非竞争性的 其人员构成也缺乏能代表行业利益 3 协会的作用机构受协会形成格局的障碍 对下既难以有号令的力量 对上也难以谋得少许管辖权 4 我国旅游企业间竞争的一面有之 合作的一面少之 中介组织缺乏必须的背景 五 深化改革我国旅游管理体制的思路 2 旅游管理体制改革的微观方面旅游管理体制改革的微观方面主要是旅游企业制度的改革 两个问题 1 旅游企业的所有制形式问题 2 旅游企业的经营形式问题 我国目前旅游企业的经营形式 有承包制 股份制 租赁 国有国营 国有民营等 对承包制的评价 1 经营承包责任制的不规范问题表现 承包的形式 一是割块承包 二是全部承包 三是多次承包 2 承包制的危害有一定的优越性 但是也有不少问题 3 对承包制的态度对于实行经营承包责任制且经营状况良好的国有旅游企业 要给予鼓励和支持 但也要注意进一步规范完善承包经营责任制 对于那些实行经营承包责任制 经营管理混乱 导致国有资产严重流失的国有旅游企业 要坚决予以整顿 承包经营责任制并不是一种完全符合现代企业制度的经营形式 因为承包经营过程中代理链条过长 不利于投资者监督 例 北京中天旅行社 旅游企业的股份制改造 股份制是现代企业的一种资本组织形式 是我国国有企业改革的目标 股份制的优越性 1 完善了企业的监督机制 2 可拓宽企业融资渠道 3 可使公司以兼并重组等方式实现快速扩张 我国旅游企业股份制的改造 1 大中型旅游企业要实施大公司大集团的发展战略 将其建成股份有限公司或有限责任公司 2 中小型企业实行有限责任公司制度 旅游企业采取两种控股方式 一是两家以上国有或集体单位共同控股 通常没有个人股 浙江 广东 青岛等省市都有这种情况 二是采取法人控股 企业职工入股的形式 目前上海 杭州已有这种情况 3 小型国有旅游企业采用股份合作制 资料3 首旅能否激活 兴亚 2003年8月 排名全国第二的旅游集团 北京首都旅游集团出资4050万元买下了河南兴亚60 的股权 成为控股股东 之前 首旅集团旗下的建国国际已和南阳银都兴国酒店 洛阳大酒店和郑州新华建国酒店建立了管理合作关系 北京首都旅游集团拥有总资产126 8亿元 旗下有首旅股份一家上市公司 还有首旅酒店 神州旅行社等 业务涉及饭店 旅行社 汽车运输 会展 餐饮 旅游景点等领域 河南兴亚1997年开业 6年换了10任管理者 负债累累 首旅的计划是以兴亚为据点 向周边扩张 得中原者得天下 第三节旅游业管理模式的国际比较 一 旅游业管理机构设置模式比较世界各国的旅游业管理机构设置模式基本上有5种 1 非中央机构模式2 旅游部模式3 混合职能模式4 旅游委员会模式5 旅游局模式 资料4 旅游管理体制模式创新 1 上海模式管理机构 上海市旅游事业管理委员会和中共上海市旅游事业工作委员会 上海市旅游事业管理委员会的职能 承担全市旅游行业管理的职能成员 市政府下辖的旅游局 商业局 交通办 园林局和新亚集团等单位 均为旅委会成员 绵江 华亭 衡山三大旅游集团公司和金山国家旅游度假区由旅管会领导 上海市副市长兼任旅管会主任 形成了以旅游 商业 交通 园林等部门共同组成的大旅游管理体制 上海模式 体现了政府部门的管理权威 旅游两委会具有明确的职责和权利 确定了旅游与商业 交通 园林等部门的行政及业务关系 使得旅游业管理由运动式转向制度型 由单一部门管理转向社会综合管理 为上海市发展都市旅游产品提供了制度保障 2 北京模式 思路 按照小政府 大社会的思路 实行政企分开 将北京市旅游局的直属企业全部划出 组建北京市旅游集团公司 直接隶属北京市政府领导 管理机构 北京市旅游事业管理局主要职责 研究制定北京市的旅游发展规划及有关政策 会同有关部门审批旅游开发和建设项目等 北京模式 在推行现代企业制度 发展具有国际竞争力的大型企业集团 盘活国有资产的总体经济环境下 在旅游业中颇具代表性 3 广东模式 体制特点 广东省旅游局及其各地市旅游局采取的是一种与旅游开发总公司合二为一的混合体制 省旅游局与旅游总公司实行一套机构两块牌子 既承担政府管理职能 又从事企业经营活动 这种融管理 经营为一体的旅游管理模式虽然违背了政企分开的原制 但却适应广东省由计划经济向市场经济转变的实际状况 故而在现阶段还是行之有效的 世界旅游行政管理机构发展的趋势 随着国际旅游业的迅速发展 世界各国旅游行政机构的发展呈现两大趋势 1 许多国家纷纷提高旅游行政机构在内阁中的地位 2 普遍建立和健全旅游协调机构 机构的形式各异但有如下共同点 成员的广泛性 机构的权威性 旅游部门的主导性 随着世界旅游业的迅速发展 各国强化旅游行政机构地位和作用的趋势必将延续下去 资料6 林州市旅游业管理创新体系框架建议 第一节传统管理体制的危机和改革出路第二节旅游管理体系的创新体系框架构设一 建立旅游管理创新体系方针政府主导 旅游局主管 协会主抓 企业主干 二 建立旅游管理创新体系的策略与方案基本思路 必须采取先强化政府主导职能 集中旅游业管理权限 以强有力的集权管理 加快全市旅游业的发展步伐 并尽快实现旅游产业的企业化改造 待时机成熟 迅速而彻底地转换政府职能 理顺管理体制 实现旅游业管理体制的现代化 方案构思 1 必须发挥政府主导职能 2 组建 林州市旅游协会 3 进行产业企业化改造 4 推行资源集中优配 二 旅游管理模式国际比较中的个案分析 在世界各国旅游管理模式中 美 日 英 匈 新 泰 菲等国的旅游管理模式更有特色 我们作进一步的具体分析 以供我国旅游管理体制改革之参考 之所以选择以上各国来分析 在于它们与中国有某些方面的相似性 如美国与中国同样幅员辽阔 日本与中国同属儒家文化圈 英国与中国同样有悠久的历史和深厚的文化底蕴 匈牙利和中国一样属经济转型国家 新 菲 泰诸国无论在地理位置 还是在文化传统方面都与中国比较接近 这些相似点 正是我国旅游管理体制借鉴他国经验的基础 美国模式 1 背景 经济发达 市场机制完善 旅游业也发达 2 模式特点 小政府 大社会 3 管理手段 主要通过法律和许可证制度 4 经营组织形式 网络化如旅行社 形成了多层次网络化的分工体系 美国1970年有旅游代理商近7000家 1983年达22000家 1989年就上升到33000家 其中 大公司又在市场中占据主导地位 美国旅游市场竞争激烈 但在竞争中形成的自然分工体系和网络使旅游企业可以完全开展 又不致恶性竞争 自相残杀 而是各自发挥优势 谋求发展 旅行社 饭店 航空公司等方面的网络化的形成 各方之间互为基础 互为条件 行业价格 服务质量由于受市场约束 很少有企业敢对此马虎 在旅游企业经营组织网络中 行业组织在结合 协调信息传递方面发挥重要作用 这也是美国 小政府 管理模式得以存在的条件 日本模式 1 背景 经济发达 市场机制完善 旅游业也发达 2 模式特点 官民协力3 管理手段 通过法律法规和行会组织实施间接管理旅游行会组织有三种类型 协调性的 管理性的 研究性的4 旅游行政管理机构设置 分为中央和地方两个层次 二者是指导和协调关系 日本的中央旅游管理机构又分为内阁 运输省 旅游部三个层次 英国模式 1 背景 经济发达 旅游业也发达 失业率较高2 模式特点 分权化3 管理机构设置 高层机构由就业部下属的英国旅游局 英格兰旅游委员会和苏格兰 威尔士事务大臣下属的苏格兰 威尔士旅游委员会组成 地方基层机构为地区旅游委员会 负责地方旅游设施的建设和管理 英国旅游局 英格兰旅游委员会 苏格兰旅游委员会和威尔士旅游委员会 其地位平等 不存在隶属关系 3 管理手段 主要通过法律和许可证制度 4 机构职责 官方机构主要从事旅游宣传促销 旅游规划发展 旅游政策制定等方面的事宜 行会组织则负责旅游企业协调 行业信息及相关政策宣传方面的工作 匈牙利模式 1 背景 属发展中国家 对旅游业相当重视2 模式特点 计划色彩3 旅游行政机构 由全国旅游委员会 商业部 匈牙利旅游局和州旅游局四大部分组成 4 管理手段 主要依靠法律手段而不是行政手段 5 旅游企业体制 实施公司制 公司的最高管理机构是公司委员会 其成员由公司下属企业产生 总经理负责具体经营业务 对委员会负责 下属企业经营上相对独立 新加坡 泰国 菲律宾模式 1 背景 属发展中的小国 对旅游业相当重视 灵活的市场机制2 模式特点 政府实行集中管理表现 1 政府重视 经费充足 2 全国旅游发展统一规划 分类实施 3 国家直接投资大型基础项目 4 实行定点制 第四节政府旅游经济管理的主要手段 一 经济手段二 行政手段三 法律手段四 计划手段 经济手段 经济手段是政府利用经济杠杆和经济政策对旅游经济进行调节 经济杠杆主要是价格 税收 信贷 外汇 财政补贴 利率等 经济政策主要是财政政策 金融政策和产业政策等 税收方面 国家通过制定税种 规定税率和征收税金 来调节旅游经济的发展 财政方面 国家主要通过财政补贴和财政投资来支持旅游业的发展 金融方面 国家可以通过贷款的方向 规模 期限 来影响资金的投放 调节旅游经济的发展 行政手段 行政手段是国家通过行政命令 指示等方式对旅游经济活动进行管理 国家通过行政手段调节旅游经济发展 主要表现在以下几个方面 宣传促销简化手续旅游规划信息服务 资料7 各国旅游促销效果 世界旅游组织2000年7月出版 世界各国旅游预算研究报告 对1997年各国旅游促销经费进行了统计分析 各国旅游促销效果 1 每接待单位人次游客所花费的费用 单位美元 意大利0 3约旦0 4中国0 4法国0 9印尼1 7日本1 7中国香港4 4印度7泰国9 1新加坡10 1波多黎哥13 9澳大利亚15 1 2 每千美元收入所花费的促销经费 单位美元 意大利0 3约旦0 5中国内地0 7印尼0 9日本2法国2 1西班牙2 7中国香港4 9印度5 3墨西哥5 3澳大利亚7 3泰国9 5新加坡9 5 法律手段 法律手段是利用经济立法和经济司法对旅游经济活动进行调节 我国旅游管理中已颁布的法规主要有 1 国务院颁布的 风景名胜区管理暂行条例 导游人员管理条例 旅行社管理条例 2 由国家旅游局颁布的 中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定 旅行社质量保证金暂行规定 旅游投诉暂行规定 等 3 由各省 市人大颁布的地方性法规 如 海南省旅游管理条例 青岛市旅游管理条例 等 计划手段 计划手段是制定旅游经济的发展计划 并确保计划的实现 经济手段的特点 宏观性 战略性和政策性 旅游经济计划有长期计划 中期计划和短期计划 有国家计划 地方计划和地区计划 旅游经济计划指标主要有旅游入境人数 旅游外汇收入 就业人数等 如我国制定了中国旅游业发展 十五 计划和2015年 2020年远景目标纲要 第五节旅游产业政策 旅游产业政策是指导旅游产业发展和结构优化的基本方针 政策和措施的总称 是各国政府宏观调控的政策之一 是国家调整旅游经济结构的基本手段 一 制定旅游产业政策的必要性和原则二 旅游产业政策分类 一 制定旅游产业政策的必要性和原则 1 要具有针对性2 要具有现实性3 要具有适当的前瞻性4 要具有整体性5 要有必要的保障措施 二 旅游产业政策分类 1 旅游产业结构政策旅游产业结构政策应考虑三个问题 1 产业定位问题 即考虑旅游业在整个国民经济中的地位 2 产业宏观问题 即国际旅游和国内旅游以及出境旅游的相互关系和政策协调 3 产业配套政策 即旅游产业内各单项结构的合理化 避免各要素之间结构错位 重复建设 以至销价竞争等 4 旅游业与国民经济其他行业的协调发展关系 二 旅游产业政策分类 2 旅游产业地区政策3 旅游产业组织政策我国的政策是 1 鼓励组建综合性 专业性的旅游集团 实行网络化经营 2 积极开展中外合资旅行社的试点工作 符合条件的旅游企业可通过资本市场直接融资 4 旅游产业导向政策 二 旅游产业政策分类 5 旅游产业布局政策我国的政策是 1 旅游区域布局和发展坚持优势互补的原则 以市场需求为先导 以产品开发为纽带 突破行政区划的局限 避免低水平 近距离重复建设 促进区域旅游经济联动发展 2 确定各旅游区域的发展定位及形象定位 二 旅游产业政策分类 6 旅游产业配套政策我国的政策是 1 积极完善旅游法规体系 2 加强各项旅游配套设施的完善和功能 3 鼓励发展城市旅游 大力推进创建 优秀旅游城市 工作 4 公安 工商 税务 城管等部门应配合旅游部门 维护旅游市场秩序 保证游客安全 二 旅游产业政策分类 7 旅游产业技术政策8 旅游市场开发政策我国的政策是 1 加强旅游促销工作的管理与协调 实施整体国家旅游形象宣传促