PPP模式运作分析报告(含案例解读)

PPP 模式运作分析报告 含案例解读 一 PPP 模式概述 一 PPP 概述 PPP 模式即 Public Private Partnership 公共政府部门与民营企业合作模式 它以参与方双赢和多赢为合作理念 指公共部门与私企建立合作模式 通过引 入私人资本将市场中的竞争机制引入基础设施建设 鼓励私企与政府进行合作 并给予私企长期的特许经营权和收益权 从而加快基础设施建设及有效运营 参与 PPP 项目的社会资本 1 应该拥有强大的资金实力 因为基础设施项目的投资额比较大 2 这些社会资本应该是追求长期稳定回报 而非短期超额利润的 3 这些社会资本应该具有较强的项目管理能力 因此 参与 PPP 项目的私营合作伙伴往往是银团 养老基金 保险基金等与经 营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体 2 二 PPP 模式三大核心 1 伙伴关系 PPP 模式的第一要素是伙伴关系 这是 PPP 最为首要的问题 而伙伴关系的首 先表现是具有共同的项目目标 政府购买商品和服务 给予授权 征收税费和 收取罚款 这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续 比 如 一个政府部门每天都从同一个企业采购办公用品并不能说明构成伙伴关系 PPP 中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比 独特之处就是项 目目标一致 公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系 核心问题是存 在一个共同的目标 在某个具体项目上 以最少的资源 实现最多最好的产品 或服务的供给 私营部门是以此目标实现自身利益的追求 而公共部门则是以 此目标实现公共福利和利益的追求 形成伙伴关系 首先要落实到项目目标一 致之上 但这还不够 为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展 还需要伙伴 之间相互为对方考虑问题 具备另外两个显著特征 利益共享和风险分担 2 利益共享 需明确的是 PPP 中公共部门与私营部门并不是简单分享利润 还需要控制私 营部门可能的高额利润 即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润 3 其主要原因是 任何 PPP 项目都是带有公益性的项目 不以利润最大化为目的 如果双方想从中分享利润 其实是很容易的一件事 只要允许提高价格 就可 以使利润大幅度提高 不过 这样做必然会带来社会公众的不满 甚至还可能 会引起社会混乱 既然形式上不能与私营部门分享利润 那么 如何与私营部 门实际地共享利益呢 在此 共享利益除了指共享 PPP 的社会成果 还包括使 作为参与者的私人部门 民营企业或机构取得相对平和 长期稳定的投资回报 利益共享显然是伙伴关系的基础之一 如果没有利益共享 也不会有可持续的 PPP 类型的伙伴关系 3 风险共担 伙伴关系作为与市场经济规则兼容的 PPP 机制 利益与风险也有对应性 风险 分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础 如果没有风险分担 也不可能形 成健康而可持续的伙伴关系 无论是市场经济还是计划经济 无论是私人部门 还是公共部门 无论是个人还是企业 没有谁会喜欢风险 即使最具冒险精神 的冒险家 其实也不会喜欢风险 而是会为了利益千方百计地避免风险 在 PPP 中 公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征 是其区别于公共部 门与私营部门其他交易形式的显著标志 例如 政府采购过程 之所以还不能 称为公私合作伙伴关系 是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险 而在公私伙伴关系 PPP 中 公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面 的伴生风险 而让对方承担的风险尽可能小 一个明显的例子是 在隧道 桥 梁 干道建设项目的运营中 如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达 不到基本的预期收益 公共部门可以对其提供现金流量补贴 这种做法可以在 4 分担 框架下 有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险 与此同 时 私营部门会按其相对优势承担较多的 甚至全部的具体管理职责 而这个 领域 却正是政府管理层 官僚主义低效风险 的易发领域 由此 风险得以 规避 如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担 毫无疑问 整个基础设 施建设项目的成本就能最小化 PPP 管理模式中 更多是考虑双方风险的最优 应对 最佳分担 而将整体风险最小化 事实证明 追求整个项目风险最小化 的管理模式 要比公 私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领 域的风险 所以 我们强调 PPP 所带来的 一加一大于二 的机制效应 需 要突破简单化的 融资模式 理解 上升到从管理模式创新的层面上理解和总 结 三 PPP 应用领域 从发达国家的实践经验来看 那些规模较大 现金流稳定 长期合同关系清楚 比较适合 谁使用谁付费 的项目 如地铁 高速公路 水务 机场 供电等 比较适合采用 PPP 方式 在经济基础设施中 有公路 桥梁 铁路 电信等设施 不实行收费的交通设 施 如海南地区 可以通过政府对流量付费的方式实现收益 在社会基础设施 方面 有体育场 医院 学校 政府办公楼 会议中心 供水 排污 监狱 歌剧院 保障房 旅游设施等 这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环 不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充 5 二 PPP 在国内发展历程及法律框架 6 最新进展 国务院总理李克强在 4 月 21 日主持召开国务院常务会议上 部署 进一步促进就业鼓励创业 以稳就业惠民生助发展 通过 基础设施和公用事 业特许经营管理办法 用制度创新激发民间投资活力 基础设施和公用事 业特许经营管理办法 规定 一是在能源 交通 水利 环保 市政等基础设 施和公用事业领域开展特许经营 二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞 争 在一定期限和范围内参与投资 建设和运营基础设施和公用事业并获得收 益 三是完善特许经营价格或收费机制 政府可根据协议给予必要的财政补贴 并简化规划选址 用地 项目核准等手续 政策性 开发性金融机构可给予差 异化信贷支持 贷款期限最长可达 30 年 四是允许对特许经营项目开展预期 收益质押贷款 鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金 支持项目公 司成立私募基金 发行项目收益票据 资产支持票据 企业债 公司债等拓宽 融资渠道 五是严格履约监督 保障特许经营者合法权益 稳定市场预期 吸 引和扩大社会有效投资 三 PPP 模式分类 PPP 模式可分为融资性质 非融资性质 股权转让与合资合作四种类型 一 融资性质 7 1 建造 运营 移交 BOT 私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资 设计 建造和运营基础设施 组件 和向用户收费 在期满后 转交给公共部门的合作伙伴 2 建造 拥有 运营 移交 BOOT 私营部门为设施项目进行融资并负责建设 拥有和经营这些设施 待期限届满 民营机构将该设施及其所有权移交给政府方 3 建造 移交 BT 民营机构与政府方签约 设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的 融资 建设 并在完工后即交付给政府 4 建设 移交 运营 BTO 民营机构为设施融资并负责其建设 完工后即将设施所有权移交给政府方 随 后政府方再授予其经营该设施的长期合同 5 重构 运营 移交 ROT 民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建 改建项目的资金筹措 建设及其运 营管理 期满将全部设施无偿移交给政府部门 6 设计建造 DB 8 在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施 以满足公共部门合作伙伴的规范 往往是固定价格 私营部门合作伙伴承担所有风险 7 设计 建造 融资及经营 DB FO 私营部门的合作伙伴设计 融资和构造一个新的基础设施组成部分 以长期租 赁的形式 运行和维护它 当租约到期时 私营部门的合作伙伴将基础设施部 件转交给公共部门的合作伙伴 8 建造 拥有 运营 BOO 私营部门的合作伙伴融资 建立 拥有并永久的经营基础设施部件 公共部门 合作伙伴的限制 在协议上已声明 并持续的监管 9 购买 建造及营运 BBO 一段时间内 公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴 建造 租赁 营 运及移交 BLOT 10 只投资 私营部门的合作伙伴 通常是一个金融服务公司 投资建立基础设施 并向公 共部门收取使用这些资金的利息 二 非融资性质 1 作业外包 9 政府或政府性公司通过签定外包合同方式 将某些作业性 辅助性工作委托给 外部企业 个人承担和完成 以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目 的 一般由政府方给作业承担方付费 2 运营与维护合同 OB 部分主要包括车辆 通信 信号 供电 空调通风 防灾报警 设备监 控 自动售检票等系统及车辆段 停车场中的机电设备等内容 由京港地铁投 资 150 亿元人民币 按 PPP 模式实行特许经营 特许期内 京港地铁负责 16 号线全部设施 包括 A 和 B 两部分 的维护和除洞体外的资产更新改造及追加投 资 在特许经营期结束后 京港地铁将项目设施完好 无偿移交给市政府 三家银行提供资金保障 为保障 特许协议 的实施 京港地铁与三家银行联 合签署 银企战略合作协议 为京港地铁 16 号线项目提供资金保障 从项 目的建设期到运营期提供全生命周期的资金支持 同时 为保障地铁 16 号线 的筹建工作有序开展 京港地铁与相关投资单位签署了管理协议 二 山西阳侯高速公路项目 近年来山西省政府加大公路建设资力度 目前已经贷款 多亿元投资高 速公路 今后几年还将继续增加投资 多亿元 进一步投入高速公路建 设 彻底改变山西省公路交通落后的现状 23 山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分 全长 130 578 公里 项目 总投资 54 亿元人民币 其中建安投资 43 4 亿元 在开发中西部的大好形势下 山西省交通厅转变投资理念 改变长期由政府负债 向银行贷款修建高速公路 的单一模式 批准山西中昌集团有限公司采用 模式 投融资 建设 移交 山西阳侯高速公路 通过竞争性投标 中国港湾建设 集团 总公司中标 以 15 55 亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的 BT 投融资 建设 主体 建设工期 2 年 经山西省交通厅审核 批复 业主对山西阳侯高速公路项目资金来源要求 BT 模式的投融资 建设主体 以下简称 BT 投资主体 具有不低于 35 的自有资 金 其余 65 的建设资金通过融资方式解决 从项目建成移交验收后次日起 业主分 3 年等额回购 建设期和回购期的全部资金 包括资本金和贷款 均按 中国人民银行总行同期贷款利率计息 即不上浮也不下浮 计入回购款中 回购利息的计息方式为发生一笔 计息一笔 余额计息 山西阳侯高速公路有限公司为 BT 中标人提供回购承诺函和国有商业银行或股 份商业银行的省级分行以上级别的银行出具的包括建设期和回购期在内的为期 6 年的全额回购履约保函 三 国家体育场 鸟巢 项目 不成功案例 国家体育场工程总占地面积 21 公顷 建筑面积 25 8 万平方米 项目 2003 年 12 月 24 日开工建设 2008 年 6 月 28 正式竣工 国家体育场有限责任公司负 24 责国家体育场的融资和建设工作 北京中信联合体体育场运营有限公司负责 30 年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作 2003 年 8 月 9 日 中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府 北京 奥组委 北京市国有资产有限责任公司签署了 特许权协议 国家体育场 协议 和 合作经营合同 三个合同协议 之后 联合体与代表北京市政府的 国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司 国家体育场有限责任公司 项目总投资为 313900 万元 北京市国有资产经营有限责任公司代