欧盟Solvency II项目进程追踪﹡.doc

偿付能力专题 精算通讯第六卷第一期欧盟Solvency II项目进程追踪赵桂芹上海财经大学金融学院【摘要】 欧盟Solvency II项目计划通过设计风险导向型的监管制度，对保险公司偿付能力进行全方位的动态监管，在全球范围内引起了广泛关注。本文致力于跟踪solvency II的最新进展，在介绍了欧盟启动Solvency II计划的背景和相关进程的基础上，归纳Solvency II的主要变革和主要内容，并对当前阶段的最新进展和争议焦点进行追踪，希望对我国保险公司的偿付能力监管有所启示。【关键词】 Solvency II 新巴塞尔协议 保险监管的三支柱- 23 -为了应对更加复杂的金融服务市场与欧洲单一市场的发展，欧盟委员会于1998年颁布了“金融服务行动计划(Financial Services Action Plan)”，目标是在金融服务行业建立“审慎监管体系(Prudential Supervisory Regime)”的基础上，加快欧洲金融市场一体化建设步伐。为了对欧盟金融服务行动计划、推动单一市场目标中的证券市场监管制度进行评估，2000年6月，欧盟部长理事会（ECOFIN）邀请Lamfalussy男爵组织一个研究小组，对其提出改进建议。Lamfalussy工作组经过广泛的调查研究，于2001年2月完成一份研究报告并于同年3月在斯德哥尔摩获得欧盟理事会通过，之后被称为兰氏计划（Lamfalussy Process）。兰氏计划所建议的金融监管包括4个层次：第一和第二层次是政治或者法规方面，第三层次是为具体的实施措施提供咨询意见，充当信息交流与监管协作的论坛的作用，最后是执行和监督层面。这样的结构设置是为了确保欧盟制定的法规能够在各成员国得以正确迅速地贯彻执行，其特点是将行政责任与技术应用两个方面结合起来。 *本文为保险公司风险基础资本监管制度研究（批准号：BJK03002）和上海财经大学211工程课题的阶段成果。以兰氏计划的基本理念与总体原则为依据，欧盟委员会下属的保险委员会于2001年5月正式启动了Solvency II Solvency II是相对于Solvency I而言的。统一的欧盟偿付能力监管框架始于1973年的第1号非寿险指令和1979年的第1号寿险指令，从1997年开始，欧盟组织了多次关于偿付能力体系修改和完善的评估工作，这些工作可以统称为Solvency I项目。项目，主要目标是在总结现行的Solvency I偿付能力监管体系经验的基础上，采用整合型的风险管理架构，设计风险导向型的监管制度，对保险公司偿付能力进行全方位的动态监管，统一成员国的保险监管立法规范，提高欧洲保险市场的运行效率。国内有部分相关文献对这一过程进行了跟踪研究。如精算通讯第四卷第三期对2003年欧盟服务业委员会发布的“欧盟对保险公司偿付能力监管体系的新设计方案”进行了介绍，周力生（2005)探讨了欧盟偿付能力改革的背景、基本框架和对我国的借鉴意义。目前欧盟正在进行solvency II第二阶段的研究工作，原定在2007年中期发布官方的监管规定，经欧盟议会和欧盟部长理事会通过后于2010年在欧盟成员国内正式实施，目前看来这一计划很可能会延期。为了跟踪solvency II的最新进展，本文首先介绍了欧盟启动Solvency II计划的背景和相关进程，在此基础上，归纳和分析了Solvency II的主要变革和主要内容，并对当前阶段的最新进展和争议焦点进行追踪，希望对我国保险公司的偿付能力监管有所启示。一、欧盟启动Solvency II计划的背景 1994年，欧盟监管委员会成立并正式启动了Solvency I项目，旨在对欧盟从上世纪70年代开始实行的偿付能力额度监管模式（现称 Solvency 0） Solvency 0 的内容主要包括1973年和1979年分别颁发的非寿险（73/239/EEC）和寿险（79/267/EEC）第一指令。进行全面评估，在参考和借鉴别国偿付能力监管经验的基础上，提出相应的改革方案。经过长达八年的努力，2002年2月，欧盟委员会通过了保险监管的新准则，包括寿险业的2002/83/EG指引和针对非寿险的2002/13/EG指引，并于2004年正式实施。新准则作为欧盟保险监管的最低标准，各国可根据该标准和本国的实际情况，引入不同的监管体系，如英国采用加强的资本要求和个别资本充足标准框架，瑞士则发起了偿付能力测试计划以确立一个以风险为导向的监管框架。随着时间的推移，欧盟现行偿付能力监管体系的不足逐渐暴露出来。由于该监管体系主要是在Mueller报告基础上，对偿付能力额度监管体系做局部修改调整，并没有更多地考虑保险业内外部环境发生的巨大变化，其本身尽管具有简明性和稳健性的优点，但是，由于其未能根据市场一致性方法对资产与负债进行评估，且偿付能力额度规定重点关注承保风险，没有包含投资风险，也没有考虑业务多样化、再保险等等风险转移方式以及资产与负债之间的关联对资本金要求的影响，因此受到越来越多的批评。欧盟也认为其无法满足全面评价保险公司风险和财务状况的要求，达不到建立审慎监管体系的目标，这是欧盟启动Solvency II计划的直接原因。当然，还有其他原因，如资本市场和承保市场环境的变化、金融一体化、会计制度的变革（如国际会计准则IAS 39与国际财务报告准则IFRS 4的实施）以及巴塞尔协定在银行业的成功实践、国际保险监督官协会（IAIS）和国际精算师协会（IAA）以及美国保险监督官协会（NAIC）均建议采用类似新巴塞尔协议（Basel II） 三支柱的监管框架等等，这些都对欧盟启动Solvency II计划起到了间接的推动作用。二、Solvency II的进程。柱IOPS制度，Solvency II计划分为两个阶段。第一阶段是从2001年6月到2003年4月，在这一阶段，主要是总结和评价现行制度，同时借鉴风险基础资本方法（RBC）、银行业实施巴塞尔协定的经验、公司的风险内控模型、兰氏计划、通用财务报告和监管报表之间的联系等方面的最新研究成果，在2003年完成偿付能力监管新体系基本的原则性框架。第二阶段，从2003年12月至今，侧重于具体的监管技术问题，如责任准备金的评估、最低资本要求的计算等，同时对相应的方法和技术广泛地征询意见，以减少在正式实施时的争议和反对。在第一阶段的工作中，欧盟的理论界、实务界、咨询公司等都参与了对于欧盟未来保险监管体系构建的探讨，其中有两份研究报告引起广泛关注。第一份报告是著名咨询公司毕马威（KPMG）接受欧盟保险委员会的委托，对保险公司风险和风险模型、责任准备金、投资风险、再保险、风险转移方法、外部评级机构、会计准则变化、不同偿付能力监管体系比较等方面的内容，做了全面详细的研究，提出了保险公司风险分类方法，并建议未来的欧盟保险监管体系可以参考新巴塞尔资本协议，构建保险业监管的三个支柱。第二份报告是著名的“Sharma报告这是欧盟保险监管局（EISA）下的一个工作组完成的，以其主席Paul Shama命名。”。这份报告总结了欧盟各国在保险业监管中积累的丰富经验，研究了大量保险公司破产或濒临破产的案例，就各种监管工具进行了系统归纳和评价。Sharma报告提出的一些建议为Solvency II的第二支柱提供了基础，其主要侧重于偿付能力监管的定性要求，包括内部风险管理和风险控制的原则、相关的监管干预措施等。在第二阶段的工作中，欧洲委员会针对Solvency II的框架对所有的市场参与者进行全面的咨询。2004年7月，欧洲委员会为CEIOPS CEIOPS是欧洲保险及职业养老监督官协会（Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors）的简称，由欧洲各监管当局的代表组成，目的是完成Lamfalussy计划的职能，建立和执行新的Solvency II监管框架，同时下设5个工作组以解决Solvency II项目中的各种问题。在欧洲保险监管一体化进程中，CEIOPS起着至关重要的作用。及其他相关利益团体提供了一个关于solvency II修改后的咨询框架，覆盖了Solvency II的整个内容，并要求CEIOPS通过具体意见的形式为该咨询框架提供详细的意见。CEIOPS设立了公共论坛，收集有关偿付能力监管的各种建议，分别于2004年7月，2004年12月，2005年4月针对三支柱提出三次咨询意见。同时，为了评估新型偿付能力体系的潜在经济后果，使得定量和定性的监管方法更为协调， CEIOPS启动了多个定量影响研究（Quantitative Impact Studies，QIS CEIOPS已经进行了两个QIS研究项目，其中QIS1在2005年第四季度进行，主要针对责任准备金；QIS2在2006年第二季度进行，范围更广泛，除了责任准备金外，还包括最低资本要求和偿付能力资本要求的计算。目前正在进行的QIS3， 除了QIS2中的主题外，还探讨分散化效应和合格资本问题，对参数的调整也将继续，同时积极鼓励小型保险公司参与讨论。在2007年10月CEIOPS将对QIS3中关于最低资本要求（MCR）和偿付能力资本要求（SCR）的建议进行总结，并在2008年春将关于SCR的最终建议送交欧盟委员会。）项目，从业界广泛征询意见，目前正处于QIS3阶段。三、Solvency II设计框架与基本特征 总体来说，Solvency II采用比较适合市场环境的经济原则，建立一套以风险为基础的监管框架，以真实反映保险业的风险，同时将公司治理、监管职能、信息披露等纳入监管范畴内。其设计框架类似于Basel II的三支柱框架，包括定量要求（责任准备金的计算基础、最低资本要求、偿付能力要求、投资规则）、定性要求（治理结构、内部控制和风险管理原则，监管审查程序）、市场约束（信息披露和透明度）。新巴塞尔协议与欧盟Solvency II的一致性可由下图所示：支柱1定量要求支柱2定性要求支柱3市场约束Basel IISolvency II最低资本要求监管审查信息披露透明度准备金计算基础最低资本要求实际资本核算规则投资规则监管审查内部控制与风险管理原则信息披露透明度Basel II 与Solvency II图1 Basel II 与 Solvency II 的比较支柱1的基础部分是责任准备金的评估，Solvency II 需要协调责任准备金的各种计算方法，努力做到与国际财务报告准则（IFRS）的最新动态相一致。在资产负债的评估上，Solvency II整体架构以经济及市场一致性方法为基础，产品的设计和风险管理方法均考虑到资产负债之间的相互影响。Solvency II的资本要求包括两个层次水平，一是利用单一的标准定义最低资本要求（MCR，Minimum Capital Requirement），属于最低的监管门槛，如果低于这个水平，将对公司立即采取监管行动；而偿付能力资本要求（SCR，Solvency Capital Requirement）则以保守的方式呈现公司承受风险的约当资本，代表较高的监管门槛，如果保险公司低于此要求，代表公司的财务出现早期预警信号，公司必须采取合理的风险管理措施，或者监管机构可以采取监管上必要的相应措施；如果公司资本高于SCR，则不需要监管上的介入。这样的一个双重资本要求水平的方法能够为监管者和保险公司在采取相应的修正措施上留出更为充裕的时间。支柱2为监管审查程序和保险公司的内部控制和风险管理提供一系列原则，包括监管审查程序的协调性、监管当局的权利和义务、问责制、内部风险模型的控制、压力测试、治理流程、风险转移措施等。支柱2主要侧重不能定量的风险。支柱3依赖信息披露和透明度来加强市场约束，目标是向投保人、投资者、评级机构和其他利益相关者提供全面的保险公司风险信息。即Solvency II强调外部监督， 除保险人内部规范与控制各种风险外，还应由外部单位与组织给予保险人以相同的监督与管制，并要求保险公司的各种资料力求透明，达到主管机关与金融市场所要求的透明水平，同时应力争与国际会计标准委员会（IASB）所规定的一致。由于面对的监管对象不同，Basel II 与 Solvency II 也有许多不同之处。一方面是商业银行与保险公司的风险构成有所不同；另一方面是二者的目的及覆盖范围不完全一样。Basel II 在世界范围内对银行业的监管提供一个基本框架，各国监管机构有较大的自由发挥空间，可以自主制定支柱2的监管审查流程，而Solvency II 则服务于欧盟统一的保险市场监管，给各成员国监管机关的自由发挥空间较少，避免在不同金融领域之间或同一领域内出现监管套利。从Solvency II的设计框架上看，相对现行监管方式来说， Solvency II主要有三方面的基本改变（Tiner，2006）：1、监管理念从规则导向转为原则导向(from rules to principles)现行偿付能力额度监管中以具体的公式计算保险公司所需的法定最低资本，相比而言，Solvency II不会制定详细的规则或风险系数以供保险公司衡量资产和负债方的风险，也无法提供详细规则计算保险公司所需的以经济资本为基础的资本要求，只是提供在风险管理和监管评价方面的相关原则，对资本要求的原则符合经济与市场现实，并达到市场一致性。监管机构通过建立一套评估保险公司经营的程序，如早期预警体系的建立和压力测试法的应用等，来提高监管方法、监管工具和监管程序的协调水平。2、监管方法从监督转为审查（from monitoring to review）现行的监管方法要求监管人员了解监管规则，并对保险公司进行监督，而Solvency II则要求监管人员首先了解市场，这反映了监管理念从规则导向转为原则导向后，监管方法也从监督转为审查。原来的监管是检查保险公司是否违反了规则，而现在则要求审查保险公司如何应用风险管理原则，以达到市场一致性与经济现实。这就要求监管人员了解保险市场的经济现实，以及保险公司是如何与市场互动的。3、监管文化从遵守规则转向风险管理(from compliance culture to risk management culture)这是Solvency II 最重要的改变。Solvency II的设计从总体上来讲是激励保险公司认识到，良好的风险管理方法和良好的经营绩效是相互关联的，鼓励和激励保险公司主动度量和控制自身的风险，不仅定量分析自身所面临的最主要风险，而且定性分析自身的管理能力、风险内控制度和风险监控程序等因素，保险公司完全可以使用内部模型来计算自身的资本要求。保险公司通过建立自身的风险管理制度，可以更有效地管理自身风险，达到公司的经营目标，而符合监管机构的要求则是自然而然的事情。四、Solvency II的最新进展 Solvency II不仅仅是对欧盟现有偿付能力监管体系的简单评估和改进，而是在借鉴如美国、加拿大等其他国家监管工具（风险资本理论、情景测试技术）的基础上，借鉴新巴塞尔资本协议监管思路，以更基础和更广阔的视角全面审视现有的监管体系，并充分考虑国际保险业的发展、国际保险会计准则的修改、风险管理理论的成熟、内部控制技术的完善等诸多因素，设计出一套更全面衡量保险公司所面临风险的方法，同时促进保险公司自身开发和完善内部风险管理体系。下面我们从三个支柱的视角出发，参考CEIOPS的三波咨询建议以及最近发布的QIS2报告，总结Solvency II的最新进展如下：1、支柱1的最新发展在最近CEIOPS发布的咨询文件（Consultation Paper，简写为CP）中，针对支柱1的主要是CP14（针对集团监管），CP19（针对资产安全限制）和CP20（针对责任准备金、其他负债、资产、最低资本要求和合格资本）。Solvency I的目标之一是使对保险业和金融业内合作进行的监管更为有效，在建立单一监管概念的同时，也发展金融业内共同监管和监管评价的合作方式。在CP14中，CEIOPS建议只有在监管当局认为有必要的时候才进行集团监管，在计算集团偿付能力资本要求（SCR）时必须考虑到集团化所带来的分散效应，同时也必须考虑集团内资本的可替代性以及集团内部财务状况的传染效应。同时，CEIOPS认为集团水平上的最低偿付能力资本（MCR）的计算是不必要的，但是可以设定一个代理MCR，其等于各个独立法人实体的MCR之和乘以一个大于等于1的因子得到，但是该因子大于等于1的原因，并不清楚。由于Solvency II只对欧盟成员国的保险公司有约束力，因此，如何对那些母公司在欧盟但子公司在欧盟外或者子公司在欧盟但母公司在欧盟外的保险公司进行监管，也是Solvency II关注的问题。CEIOPS对此提出了相应的指导原则，但是，由于各个国家政治法律体制的不同，尤其是那些监管体制没有遵循Solvency II风险基础经济方法的国家，该指导建议面临巨大的挑战。支柱1所重点关注的是哪些类型的风险可以且必须被量化，进而计算出资本要求，这包括资产和负债的量化和评估。目前建议采用总资产负债表法（total balance sheet approach）来计算资本要求。在总资产负债表法下，与市场一致的负债价值（MVL）等于保险负债的最佳估计值加上市场风险边际得到,其中市场风险边际的功能在于提供保险负债因各种因素变动所产生的价值波动的缓冲。同时，为真实反映保险负债价值，避免保险公司将资本损失转嫁给保单持有人，并与IFRS 4的规定保持一致，为求稳健经营所产生的额外风险边际（即非显著保险风险，如巨灾准备金的提取）不得列入与市场一致的负债价值的计算范围之内 2007年5月25日，IAA关于“保险合同负债衡量：现行估计与风险边际公开征求意见的时间截止。IAA将根据各机构和个人的意见进一步完善由其“风险边际临时工作组”完成的重要文件，并作为保险业国际财务报告准则IFRS 4的一个重要组成部分。来自QIS2的结果显示，许多公司在责任准备金的计算上，除分位数法外，还利用资本成本法来计算市场边际价值。资本成本法一般被认为理论上合理，计算上不太复杂，而且任意性小，因此CEIOPS在CP20中，支持用资本成本法来建立市场风险边际，而不是最初在QIS1和QIS2中提出的分位数方法，但资本成本法是否适用于长尾非寿险业务，CEIOPS仍在考虑之中。同时，由于对非寿险责任准备金，不同精算方法下产生的结果差异较大，因此如何判断各种方法的合理性，将在支柱2中再进行讨论。而且由于在欧盟各成员国，非寿险准备金实务并不一致，为达成更高的一致性，形成一套更详细的欧盟非寿险准备金规则是十分必要的，尤其是设立一个共同的明确的标准。由于相关的会计准则正处于发展阶段（保险业仍将采用IASB的Phase II会计标准），因此这项工作将面临更多的挑战。对于其他负债，CP20建议使用“退出价值”法，该退出价值理论上为第三方接管该相关负债并在最优估计评估基础上加上一个风险边际的量，与责任准备金的计算标准保持一致。在再保险方面，CEIOPS承认再保险摊回，但不考虑再保险方的违约风险，对公司的特定费用也不考虑未来规模经济的取得，这与IASB提出的方法不一致。对认可资产，应该以可实现价值进行评估，维持现行寿险和非寿险指令中的认可资产的种类，对衍生品的限制将会放松，对那些非交易资产以及不能以可实现价值合理评估的资产，将在以后的工作中进一步讨论。在CEIOPS发布的CP19中，对资产的安全限制也进行了讨论。在资本要求额度计算上， SCR计算考虑的关键因素为风险度量方法、置信水平、偿付能力评估期限的选择、破产的定义以及资产和负债的评估方法。SCR的计算可以基于不同的方法，如因子法、概率分布法、情景测试法以及这些方法的综合，既可以采用标准模型也可以采用内部模型。就目前来看，大多数学者建议不论是偿付能力评估还是风险评估，考虑的期间以一年为基本期限，但也有学者建议将风险评估的期间拉长，而偿付能力评估期间维持在一年，以符合实际。风险指标则建议为风险价值（VaR）和尾部风险价值（TVaR）。在CP20中，CEIOPS建议设定SCR时采用99置信水平下的一年期TVaR，同时也承认，对长时间以后才显现风险的业务，TVaR并不能给出一个满意的结果。在MCR的计算上，主要有模块法（Modular approach，即只对风险模块中最显著和可定量化的风险设置资本要求）和比例法（Compact approach，即为SCR的某个比例），由于在QIS2中发现MCR有时会超过SCR，因此在CP20中CEIOPS又提出了计算MCR的其他方法，但最终哪种方法较为合适，还未有定论。CP20仍然利用类似于Basel II协定中的一级资本、二级资本和三级资本来描述保险公司的合格资本，并规定一级资本大于二级资本与三级资本之和，对二级资本不作限制，三级资本不适用于MCR。显然，对三级资本适用的限制将使SCR和MCR之间的“逐步（Step-by-Step）监管”更为复杂。可惜的是，CEIOPS并没有利用发布CP20的机会来澄清对混合资本的可接受性。Solvency II资本要求计算中考虑的风险主要有承保风险、信用风险，市场风险与操作风险。各风险项目之间的相关系数对风险总额的汇总相当重要，不同计算方法要有一致性。来自QIS2的报告显示，产险的风险以承保风险最高，在40%80%之间，市场风险次之，约占20%40，信用风险仅占1%3%，操作风险在5%10%之间。而寿险公司的市场风险最高，占30%90，信用风险约在5%20%之间，承保风险在5%25%之间，操作风险占3-20%。可见产险公司和寿险公司的风险占比存在显著差异。2、支柱2的最新发展由于仅靠第一支柱中的一些量化评估还不足以充分反映公司的各种风险。即使对可以定量评估的风险，从确定偿付能力的角度考虑，仍然需要监管者或者指定机构对其进行独立评估，尤其是对采用内部模型的保险公司。因此，第二支柱的目的不仅在于确保保险公司持有足够的资本以抵御业务经营中的所有风险，更在于鼓励保险公司发展并采用更好的风险管理技术。如果某保险公司持有的资本不足以抵御其风险，该评估过程赋予监管部门对其进行干预的权利。在最近CEIOPS发布的咨询文件中，针对第二支柱的主要是CP13（针对公司自身的内部风险与资本评估要求（IRCA）、监管审查过程（SRP）、监管权力与监管工具的协调）、CP17（针对资本附加）和CP18（针对监管权力）。由于CP17和CP18的很多内容在早期的咨询文件中大多已有涉及，没有显著变化，因此我们只需重点关注最新与IRCA、SRP、资本附加有关的内容。在Solvency II框架下，保险公司的经营必须有适当的风险管理程序、风险管理工具（如再保险与衍生工具）和资本战略，其内部控制机制和程序必须对每种显著的风险进行定量度量和定性分析，经常使用压力测试，包括情景测试和敏感性测试来评估公司的资本是否足够。监管当局需要及时检查保险公司的内部评估程序和资本战略，使公司的资本水平与风险程度合理匹配。另外，作为SRP的一部分，保险公司除了报告SCR的计算结果外，还将向监管当局提交完备的内部风险评估制度安排等。若SRP断定公司的风险评估、风险管理和资本评估过程有显著的缺陷，保险公司还需要提交相关的报告。若监管当局认为公司的风险管理系统、战略和过程有明显的缺陷，标准SCR公式也不能覆盖那些显著的风险，用来计算SCR的内部模型有明显不足，监管当局就可能考虑对保险公司附加资本要求，增加公司未来风险预期的透明度。但由于资本附加的设定是一个相当敏感的话题，在不同成员国有不同的设定方式，因此CEIOPS针对资本附加提出了一种“StepbyStep”方法，以有助于各监管当局对资本附加的设定趋向一致。对CEIOPS成员的调查显示，在保险业中，各家保险公司很少使用统一的分析框架建立内部模型，即使在主要的保险集团中，内部风险评估模型也并非完全相似。因此，内部模型的引入必须同时加强谨慎监管的力度，包括监管权力和监管方式。为了更加清楚地识别内部模型，监管当局必须考虑到内部模型检查所面临的实际困难和监管当局为检查内部模型所增加的额外成本。另外，由于内部模型考虑的风险因素众多，并且考虑了各因素之间的相关关系，其模型较为复杂，因此通常需要由独立的第三方进行检验，才能够取得监管机构的信赖，这不是所有的公司都能承担的。因此，对于那些中小型公司来说，可能承担不起建立内部模型的成本，因此监管机构需要提供标准方法给无法建立内部模型的保险公司使用。3、支柱3的最新发展第三支柱致力于对保险公司的信息披露，不仅包含定期的监管报告以支持风险导向的保险监管方式，还包括致力于加强市场机制和市场约束的公开披露要求。与第一支柱和第二支柱相比，对第三支柱的讨论相对较少。2006年底，CEIOPS发布的CP15（针对信息披露）对信息披露提出了基本原则和具体要求。风险的适当披露有助于增强金融市场及消费者与特定保险人进行交易时的判断和决策能力，同时适当