ppp项目实施意义

PPP 公私合作关系 项目实施建议方案 公私合作关系 项目实施建议方案 一 一 什么是什么是 PPP 一 基本概念 核心理念 一 基本概念 核心理念 PPP 即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的 一种长期合作关系 这种关系用商业协议来确立 公共部门将融资 建设 运 营风险转嫁给私营部门 并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务 在这 样的框架下 PPP 的表现形式有多种 如 BOT 建设 运营 转让 和 BOOT 建设 运营 拥有 转让 等 一般而言 按照私人部门的参与程度和公 共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种 PPP 模式 如 BOT BOOT DBFO 等 PPP 的核心理念是追求资金最佳使用价值 通过引进社会资本 发挥公私双方各 自优势 紧密合作 风险共担 利益共享 得到最优的投资回报及社会公共效 益 实现公共财政或者公共资源的价值最大化 二 二 PPP 的比较优势的比较优势 相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式 PPP 有以下 比较优势 1 提高公共财政使用效率 提高公共财政使用效率 PPP 项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营 提供公共服务 共 用财政投入很少 较好发挥了 四两拨千斤 的杠杆作用 这对公共财政短缺 的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义 同时 由于捆绑了建设和经营 并以服务和产出付费 使得私人部门能够发挥 最大的能动性 通过创新 自我施压等避免项目成本超支 在风险管理上的合 理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低 避免了公共资源的 浪费 2 保障项目和公共服务质量 保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务 联合体 一般是由建设方 融资方 运营方组成的利益共同体 它比传统开发模式具有 更好的内部协调能力 另外 很多 PPP 项目通过引进国际知名建设 管理机构 带来先进的管理经验 有利于提高公共服务的质量 3 实现合作双方互利共赢 实现合作双方互利共赢 合理的 PPP 模式可以平衡公私双方的权责利 在风险分配上遵循 最优承担 原则 即将风险分配给最有能力承担的一方 同时 全寿命周期特点使得合同 具有较大的灵活空间 风险共担 收益共享的机制既能维护共用部门的利益 也能最大限度满足私人资本的诉求 三 三 PPP 实施背景实施背景 十八大以来 稳增长 促改革 调结构 惠民生逐渐成 为政策主线 在当前宏观经济环境下 发展是重中之重 稳增长的任务尤其艰 巨 在此背景下 新型城镇化进程加快 财政部预计 2020 年城镇化率达到 60 由此带来的投资需求约为 42 万亿元人民币 每年需要资金约 7 万亿 然 而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大 各级政府直接债务约 11 万亿 或有负债约 7 万亿 在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下 房 地产市场的正常波动都足以影响地方财政 进而影响新型城镇化建设进程 要改变这种困境 最关键的是创新投融资体制 改变传统政 府投资模式 PPP 模式积极引入社会私人资本 参与城镇化建设 在保障资金 来源 引入先进的建设和管理经验 保证项目和公共服务质量上有较大优势 四 四 PPP 法律依据法律依据 PPP 模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施 建设和基础服务提供 我国早在 2005 年就出台 国务院鼓励支持非公有制经济 发展的若干意见 即 非公 36 条 放宽非公有制经济市场准入 其中就有 允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域 条款 2010 年 国务院下发 国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见 即 新 36 条 进一步拓宽民间投资的领域和范围 明确鼓励和引导民间资本 进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事 业领域 在党的十八届三中全会上 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设 施投资和运营 成为进一步深化改革 推动新型城镇化建设的重要措施 五 五 PPP 适用领域适用领域 PPP 项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体 授予特许经营期 由其 自主融资建设和经营该项目 通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资 成本 实现投资收益 特许期满 项目移交政府或续约经营 原则上 所有能 满足这个特点的政府投资项目都具备采用 PPP 模式的可能 在经济基础设施中 有公路 桥梁 铁路 电信等设施 不实行收费的交通设 施 如海南地区 可以通过政府对流量付费的方式实现收益 在社会基础设施 方面 有体育场 医院 学校 政府办公楼 会议中心 供水 排污 监狱 歌剧院 保障房 旅游设施等 这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环 不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充 在具体实施中 相应 PPP 项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投 融资平台组成招商主体 成为项目发起方 由专业主管部门代表公共部门负责 对服务质量进行监督审查 维护公共利益 二 二 PPP 实施路径实施路径 一 项目发起 一 项目发起 1 明确需求 明确需求 拟建项目相应级别的行业主管部门 如市级项目由交通局 环卫局 教育局等 根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项 需求应量化 尤其对于拟用 PPP 模式开发的项目 量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据 比 如 每年需新增垃圾处理多少吨 需求分析是确定投资规模 投资方式的前提 也可由相关专业国有企业 政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需 求 并报政府立项 2 评估方案 评估方案 在需求分析基础上 上述部门进一步对备选方案进行评估 主要是开发方式的 选择 由于 PPP 开发模式前期工作较长 过程复杂 专业性强 总投资大 因 此不是所有的项目都适用 PPP 模式 有些可能更适合传统采购方式 如 BT 或 代建 对于确需进行 PPP 模式开发的 也要为该项目确立一个参考标准 即如 果按照传统政府采购模式 PSC 开发 需要的总投资和产生的效益 以便为 引入 PPP 模式提供充分的依据 3 可行性研究 可行性研究 项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行 或通过权威中介机构提 供分析报告 在可行性研究中 商业预测较为关键 它可以使政府在大量花费资源开发项目 之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识 且对于分析招商过程中私人部 门是否胜任 确定合理底标有意义 PPP 项目涉及私人资本的引入 较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险 和成本 确定净利润 形成有吸引力的商业预测 从而降低招商难度有帮助 同时也是政府选择开发模式的参考依据 国际上一些失败的 PPP 案例大多源于对市场风险预测不足 导致收支难以平衡 最后破产 由政府接管提供公共服务 无形中也增加了公共资源的浪费 4 征询意见 征询意见 就拟建 PPP 项目征询监管方 专家 终端用户等的意见有助于发现潜在问题 并在完善后发布切实可行的招商文件 5 确定决策文件 确定决策文件 在项目发起的最后阶段 通过分析需求及初步的可行性研究之后 应形成相关 确定性文件 比如绩效标准 风险管理方式 项目公司运营模式 招商程序 融资安排以及监管方案等 这是开展项目招商工作的前提 也是政府在 PPP 项目中需要做的基础工作 二 项目招商 二 项目招商 1 成立招商小组 成立招商小组 招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成 招商 主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理 并与其 组成招商工作小组 为完成招商工作 招商工作小组应聘请相应的财务顾问 法律顾问和技术顾问 等 在成功招商后 顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务 顾问费用 由项目公司支付 2 发布招商文件 发布招商文件 招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触 向政府有关部门和融资机构进行 咨询等 并在此基础上确定招商边界条件 如 合同结构 特许经营协议 费 用结算方式 项目公司的组织形式 招商的范围等 这些内容构成完整的招商 方案 在获得政府批准后 由招商工作小组正式发布招商文件 3 确定短名单 确定短名单 招商文件发布后 招商工作小组负责接待意向投资者 在提供必要的文件和信 息后 与意向投资者进行充分的沟通 并接收投资建议书 招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节 过 低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈 但也容易增加谈判工作难度 由于 PPP 项目的特殊性和长期性 单一的指标 如利润率 成本收益等无法确定最 合适的合作伙伴 以往一些 PPP 案例中不乏为中标而故意压低条件 但最后却无法维持 转而由 政府接手的现象 4 谈判及评审 谈判及评审 专家和顾问团队应根据项目的特点 从成本效益 技术创新 管理经验等各方 面予以分析比对 尽量以推荐而非打分的方式出具意见 当前 PPP 项目的行业 经验不足以用过于精细的方式进行评选 评审工作应充分考虑 PPP 项目的全寿命周期这个特点 对投资者的经验 技术 实力以及创新能力应予以重视 前者甚至比价格更为重要 5 签约 签约 最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约 授予 PPP 项目一定年限的特许经营权 并签订合同 由其负责投资 设计 建设 运营和维护 如有外资参与 还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平 台公司与其签订合资协议等其它合同 成功的招商工作是 PPP 项目达成预期的前提 必须审慎 周全 一般历时约半 年至一年 三 组建项目公司 三 组建项目公司 1 股东构成 股东构成 由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司 SPV 一般 代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司 参与董 事会及日常经营管理 2 融资来源 融资来源 项目公司的资金来源包括股本和债务 股本由股东出资 债务资金则由银行或 非银行金融机构提供 为丰富融资结构 满足融资要求 也可以吸收一些次级 债和优先股 国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小 一般不足 20 国内一些 PPP 案例中 这一比例稍高 但一般不超过 1 3 大部分开发资金应通过项目本身的 融资能力实现 3 管理层 管理层 由股东方 融资方组成的管理团队负责日常经营工作 通过董事会 总经理办 公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题 并在统一招标 公开信息方 面提供保障 4 协调委员会 协调委员会 由股东方 政府代表 专家顾问等组成协调委员会 对于项目公司内外部利益 冲突 进行协调解决 也可以致力于与政府相关部门的协调沟通 对于冲突的解决 一般先由协调委员会进行协调 然后是协调委员会下设的专 家委员会进行专业性评判 最后才是选择仲裁诉讼等 这有利于保障合作伙伴 关系及各方利益 四 风险管控 四 风险管控 1 风险分配 风险分配 PPP 项目的风险类型主要有技术风险 建设风险 运营风险 收入风险 财务 风险 法规 政治风险 环境风险 不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的 项目失败风险 各类风险分配遵循 最优承担 原则 即由最有能力处理的一方来承担 这能 降低风险的边际成本 达到 PPP 项目资金的最佳使用价值 技术风险 建设风险 运营风险 收入风险 财务风险等由项目公司承担 但 其中也有属于政府责任部分 比如土地权属 服务及产品规格定义错误 政府 要求变化 支付违约等 需在合同及特许经营协议中明确 法规政治风险 不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担 一般政府公共部 门承担较多此类风险 另外 还应引入商业保险 用于转移不确定性大 损失额度大的风险 如某些 不可抗力事件导致的项目重大损失 风险分配在签约性谈判阶段已经完成 并体现在合同及特许经营协议中 在建设经营阶段 主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用 及时识别 转移 化解相应风险 2 多级监管 多级监管 项目公司应设置多级监管体系 以保障项目进度 服务质量及公共利益 常见的监督体系分三级 政府行业主管部门不定期检查 协调委员会根据需要 可以定期也可以随机抽查 项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设 服务等进行常规检查 3 收益分享 风险共担 收益分享 风险共担 PPP 项目是全寿命周期合作 在较长的特许经营期内 全寿命周期的特点是双 方无法在一开始就预见所有可能的情况 这就需要公私双方本着合作伙伴的精 神 对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间 如果项目实际收益过高 意味着项目中公共利益被低估 在到达预设阀值后 双方应启动谈判 就合理分配超额收益进行协商 在实际操作中 可以通过缩 短特许期或者降低支付标准实现 反之 如果项目自投入运营后 因非主观原因长期陷入亏损 经营困难 在达 到预设阀值后 同样应启动谈判机制 可以通过延长特许经营期或给予补贴等 方式予以调整 如著名 PPP 项目英法海底隧道因市场原因 客流受影响 经营 恶化 政府遂将特许经营期延长至 99 年 但因财务状况恶化 最终破产 如能 更早地对风险进行分担 也许这个项目结果会更乐观 五 项目移交 五 项目移交 1 完整移交 完整移交 特许经营期到期后 项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无 偿完整移交给政府指定部门或公司 完整移交指的是项目资产在移交后完整可用 为保障完整性 项目公司应缴纳 一定的维修保障资金或者签署附加协议 在一定周期内 比如一年 资产运作 和服务提供基本不受移交带来的负面影响 2 后续管理 后续管理 政府部门作为 PPP 项目的最终接收方 在特许经营协议到期后 一般有三种后 续管理思路 一是与原资产经营团队续约 根据实际情况 签订新的特许经营协议 二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管 提供公共服务 三是对该项目重新进行招投标 聘请更为优秀的经营管理团队 三种方式各有利弊 应根据资金价值最大化 维护共用利益的原则进行选择 三 三 国内外国内外 PPP 实施案例实施案例 一 成功案例 一 成功案例 1 上海老港垃圾处理厂四期项目 上海老港垃圾处理厂四期项目 PPP 1 项目实施过程 由市容环卫局和上海城投组成招商主体 计划通过国际招商 引进拥有一流垃 圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者 市容环卫局 城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限 公司组成的联合体为招商代理 并提供财务顾问服务 2002 年 12 月开始招商前期准备 由市容环卫局 城投及招商代理组成招商工 作小组 并聘请天达律师事务所为法律顾问 城市建设研究院为技术顾问 2003 年 4 月 9 日 4 月 30 日 招商代理发布招商文件 8 月 12 日 ONYX 联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建 议书 2003 年 8 月经过投资建议书的评审 竞争性谈判 确定候选投资人和签 约性谈判 最终 ONIX 与中信泰富组成的联合体胜出 2003 年 12 月 23 日 市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关 附件 环卫局 城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议 ONIX 与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司 负责老港生 活垃圾卫生填埋场四期的投资 设计 建设 运营和维护 特许期 20 年 是我 国首个垃圾处理特许经营项目 特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府 市容环卫局 上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议 并委托上海城投 在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用 2 项目结果及评价 上海老港生活垃圾填埋场四期项目于 2005 年 2 月 21 日进入试运行 主体工程 于 12 月 12 日正式投入运营 施工建设进度比较快 工程质量明显高于老港三 期 该项目总体较为成功 有以下几点可以借鉴 招商目标清晰 招商程序合理 有明确的项目小组工作模式 合理的风险分担 机制 建立了有效的沟通协调和争端解决机制 同时政府监管也到位 唯一不 足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门 作为行业主管部门 市容环卫局显 然无法使项目在各部门协调上更为顺畅 如优惠政策的落实 相关部门的批复 等 二 不成功案例 二 不成功案例 1 国家体育场 鸟巢 国家体育场 鸟巢 PPP 项目项目 国家体育场工程总占地面积 21 公顷 建筑面积 25 8 万平方米 项目 2003 年 12 月 24 日开工建设 2008 年 6 月 28 正式竣工 国家体育场有限责任公司负责国 家体育场的融资和建设工作 北京中信联合体体育场运营有限公司负责 30 年特 许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作 2003 年 8 月 9 日 中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府 北京奥 组委 北京市国有资产有限责任公司签署了 特许权协议 国家体育场协议 和 合作经营合同 三个合同协议 之后 联合体与代表北京市政府的国有资 产经营管理有限公司共同组建了项目公司 国家体育场有限责任公司 项目总投资为 313900 万元 北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资 58 中信联合体出资 42 在中信集团联合体 42 的投资中 中信集团所占 比例为 65 北京城建集团所占比例为 30 美国金州公司所占比例为 5 项目结果 奥运会过后 由于缺乏足够的商业效益支撑 鸟巢运营陷入困境 并与 2009 年 8 月 29 日 通过签署 关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议 对 鸟巢进行股份制改革 由政府接手运营 问题总结 由于项目的特殊性 政府在项目中干涉较多 无论从设计 施工还是运营 使 得项目公司非常被动 最后因商业预期无法实现 而被迫由政府接手 2 墨西哥收费公路工程项目 墨西哥收费公路工程项目 为弥补政府交通投资的不足 墨西哥政府在 1989 1994 年间实行 收费公路工 程 共计授予私营部门 55 条收费路的特许经营权 吸引私营资本超过 100 亿 美元 将该国收费高速公路网由 1989 年的 4500 公里延长到 1994 年的 9900 公 里 但由于项目特许经营方案设计不合理 建设成本增加 交通流量估算失实 以及 1994 年 12 月爆发的墨西哥 龙舌兰危机 引发的比索大幅贬值 导致私 营项目公司运营困难 纷纷倒闭 墨政府被迫成立专