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城市规划原理 控制性详细规划 祁丽艳二00九年四月 2 9 控制性详细规划 9 1控制性详细规划产生及发展9 1 1控制性详细规划产生背景9 1 2控制性详细规划的发展9 1 3国外与控制性详细规划相关的理论与实践9 2控制性详细规划的作用9 3控制性详细规划的内容9 3 1控制性详细规划的基本特征9 3 2控制指标体系内容9 3 3控规指标确定9 3 4规划控制的方式9 4控制性详细规划的成果 目录 0 3 9 1 1控制性详细规划产生的背景 控规在我国的城市规划体系中并不是一开始就有的 而是伴随着我国的经济运行机制由计划经济体制向市场经济体制的转变而产生的 城市土地使用制度改革 在计划经济时代 城市国有土地是行政划拨 无偿使用的 土地划拨无计划 零星分散 城市建设方式 投资渠道变革 我国的城市建设在计划经济时代是以政府为投资主体的 建设成果也是单位自用 没有以商品的形式流入流通领域 改革开放和市场经济的运作使得房地产业迅速发展 城市建设的投资主体多元化 由此带来了利益主体多元化和城市建设思路多元化 4 城市经济 产业 社会结构调整 市场经济的确立和第三产业的迅速发展使得城市经济 产业乃至社会结构发生重大的结构调整 导致各方面对城市空间的要求发生变化 这就要求规划调整城市用地结构和布局 并将规划控制落实到每一具体地块 控规产生背景示意 5 9 1 2控制性详细规划的发展 1980年 美国女建筑师协会来华进行学术交流 带来了一个新的概念 即土地分区规划管理 从此规划学术界开始了对国外尤其是欧美区划技术的研究 借鉴并应用于我国城市规划实践 1982年 上海虹桥开发区规划适应外资建设的国际惯例要求 编制土地出让规划 首先采用土地使用性质 面积 建筑面积密度 建筑高度 建筑后退 出入口方位 停车位等8项指标对用地建设进行规划控制 在规划设计和实施管理中取得了较好的结果 这可以说是我国第一个控规 1987年 清华大学在桂林中心区详细规划中引入区划思想 初步形成了一套系统的控规基本方法 其特点是对用地建设进行数据控制 并与局部地段的城市设计相结合 6 1987年 广州开展了覆盖达70km2的街区规划 并制定了 广州市城市规划管理办法 和 实施细则 通过立法程序将城市规划和城市规划管理更好地衔接起来 1988年 温州市规划局开始着手编制温州市旧城控规 制定了 旧城区改造规划管理实行办法 和 旧城土地使用和建设管理技术规定 1987 1989年 中国城市规划设计研究院在苏州古城桐芳巷居住街坊改造规划中注意了控规研究 对街坊用地进行了三个层次的区划 即街坊现状综合评价性区划 街坊改造开发经营意向性区划和街坊改造开发控制管理性区划 它将物质空间规划与改造实施的经营管理结合起来 对旧街坊改造作了投入产出的经济分析 为旧街坊的改造开发提供了规划依据 7 1989年 江苏省城乡规划设计研究院结合 苏州市古城街坊控规研究 课题 对控规中诸如规划地块的划分 综合指标的确立 新技术运用以及控规与分区规划的关系等几个重要问题作了较为详细的研究 并据此编写了 控制性详细规划编制办法 建议稿 1991年 东南大学与南京市规划局完成 控规理论方法研究 课题 对控规作了较为系统的总结 1991年 建设部在 城市规划编制办法 中列入了控规的内容 并明确了其编制要求 1995年 建设部制定了 城市规划编制办法实施细则 规范了控规的具体编制内容和要求 至此 我国控规逐步走上了规范化道路 8 1998年 深圳市城市规划条例 颁布实施 初步建立了具有深圳特色的规划体制 把控规的部分内容转化为法定图则 并使之成为城市规划编制管理的核心环节 法定图则在我国控规阶段的立法方面进行了有益的探索 实现了控制性规划由技术形式向法制化形式的转变 2005年3月 广东省城市控制性详细规划管理条例 正式实施 该条例对广东省城市控规的编制 审批 实施和修改以及相关的法律责任做出了明确规定 根据条例 非特殊情况 城市规划区内没有编制控规的地块 主管部门不得办理建设用地的规划许可手续 不得办理土地使用权出让 划拨手续 9 考查控规发展历程 可以看出其发展大致经历了三个过程 从形体设计走向形体示意 通过排房子的形式得出管理依据 由此来约束土地不合理的高密度开发及见缝插针的盲目发展 如广州市街区规划和兰州市城关区规划 从形体示意到指标抽象 对规划地区进行地块划分并逐一赋值 通过控制指标来控制和引导城市的开发建设 从指标抽象逐步走向完整系统的控规 其特点是文本 图则及法规三者相匹配 且相互关联 共同控制和引导城市的开发建设 现在 控规正朝着法制化方向发展 10 9 1 3国外与控规相关的理论与实践 国外与我国的控规比较接近的概念主要有 德国的分区规划 Zoningplan 美国的区划法 Zoningact 英国的地方规划 Localplans 11 德国的分区规划 Zoningplan 德国联邦政府立法规定 各州政府必须制定两种本地的规划 即土地利用规划 Landuseplan 和分区规划 Zoningplan 土地利用规划是整个市 镇 范围内的土地利用规划 只是 预备型 的规划 Preparatoryplan 它提出整个城市开发的指导方针和政策 分区规划是按照住宅区 综合建筑区 制造工业区或其他工业区 特殊区四个分区的具体内容分别制定的规划 某些市 镇 的分区规划还包括森林区的规划和农业区规划 联邦土地利用法令 FederalLandUtilizationOrder 1977 具体规定了各土地分区的标准 12 德国的分区规划 Zoningplan 分区规划的法律文件包括1 1000或1 500的规划图纸和规划政策说明书两部分 图纸必须明确标出各类土地的用地界线范围 各分块土地允许的容积率和相关的密度 建成区的用地范围以及城市空地的用地范围 根据分区规划的内容深度和所规划地区的具体条件 分区规划还必须详细说明开发控制的规划规则 例如各类房屋屋顶形式的规定 植树的规定 停车场布置的规定 德国城市规划与其他国家的规划不同 通常是先制定分区规划 然后根据分区规划制定土地利用规划 在土地利用规划没有完成前 分区规划就是土地开发控制的法律文件 作为日常开发控制工作的依据 因此分区规划与当地居民工作和生活密切相关 所以分区规划在其正式实施前必须有 公众参与 和 公众调查 等民主评议形式 13 美国的区划法 Zoningact 美国的规划体系分为两个层面 综合规划 Comprehensiveplan 制定城市的中长期战略目标以及土地利用 交通管理 环境保护 基础设施等方面的发展准则和空间策略 为城市的各分区和系统的实施性规划提供指导性框架 不足以成为开发控制的直接依据 区划条例 Zoningregulation 是美国城市开发控制的重要依据 只有将城市规划的内容全面而具体地转译成区划法规的内容 城市规划才能得到较好的实施 美国的区划法 Zoningact 始于1916年的 纽约市区划法决议 14 美国的区划法 Zoningact 区划法的原理是将其所辖地区在地图上划分成不同的地块 对每个地块制定管理的规则 确定具体的使用性质或允许某种程度的土地使用的混合等 它们也确定了新开发的物质形态方面的标准或控制指标 这些控制还扩展到建筑的最大高度 建筑物四周的最小距离 地块的尺寸和覆盖面积或建筑的体量 最少的汽车停车位等 15 单户独立住宅 16 14层公寓住宅 17 美国的区划法 Zoningact 区划法须经过地方立法机构的审查批准 并作为地方法规对土地的使用起管理作用 是地方政府影响土地开发最主要的手段 区划法规明确规定了地方政府辖区内所有地块的土地使用类型和建筑类型 因此可以用来保证所有的开发和已经确定的规划目标相符合 对于与区划法规相符的开发案例的审批 无须举行公众听证会 除非区划条例中有特别的规定 美国规划管理是通则式的 规划人员在审理开发申请个案时不享有自由裁量劝 只要开发活动符合这些规定 就肯定能获得规划许可 反之 则不能获得规划许可 18 美国的区划法 Zoningact 从根本上说区划并非规划设计 它有着致命的弱点 区划就像一套详细的建筑说明缺少施工图一样 最重要的是我们应该懂得 任何规章都也不能代替好的设计 显然缺乏城市观念的区划法从两个方面决定和影响着城市形态 其一是总体格局及整体形象 这方面影响是决定性的 其二是区划法的各种细则直接或间接地影响城市设计的品质 因此 后期的区划法更多地注重规划控制手段的灵活性 将城市设计思想纳入其中 产生了一些新的区划形式 如奖励式区划 Incentivezoning 开发权转让 Transferofdevelopmentrights 特定区制度 Specialdistrict 规划单元整体开发 PUD 组团式区划 Clusterzoning 包容式区划 Inclusionaryzoning 达标式区划 Performancezoning 开发协议 Developmentagreements 等等 p574 19 我国的控规与美国的区划法有很大的不同 美国的区划法是一种城市法令 成果具有很强的法律效力 审批和修订必须通过听证会环节 我国的控规是规划设计中的一个层次 还远没有实现法制化 只有深圳法定图则具有较强的法律效力 控规的审批和修订只是通过规划主管部门和政府 美国区划法以土地私有制为前提划分产权地块 平衡开发商利益与公众利益 一般没有总图指导 我国的控规是以土地公有制和土地使用权有偿出让为前提的 划分地块后进行土地出让 有总体规划和分区规划的宏观指导 美国的区划法主要内容是控制土地使用性质和开发强度 而我国的控规除了包含这些内容外 还包含了工程设施规划 交通系统规划以及竖向规划 美国区划法以文本为主 有相对统一和标准化的控制指标 而我国的控规是文本 图则和配套法规相配合 控制指标差异较大 深度要求差异大 美国区划法在早期较少注意城市设计的内容 中后期则注重将城市设计纳入区划成果 有配套的政策引导制度贯穿城市设计思想 我国的控规本身就包含了城市设计的内容 20 英国的地方规划 LocalPlans 英国的开发控制是通过一系列的规划许可证 Planningpermissions 来实现的 规划只是表明某一地区和某个地方的发展方向和原则等 包括了多种发展的可能性 所以要视具体的申请而定 是判例式的管理 比区划复杂 英国1968年 城乡规划法 确立了双层次发展规划体系 即首先由郡一级政府负责编制全郡范围的战略性结构规划 Structureplan 然后由地方政府在结构规划的指导下编制地方规划 Localplan 作为规划管理的依据 地方规划是能详细指导某一地区土地利用的规划 前期的地方规划是以土地划分 建筑布局为主要内容的 而后期的地方规划更侧重于政策的制定 21 英国的地方规划 LocalPlans 在英国的规划体系中 地方规划可以用三种形式来表达 法定地方规划 Statutorylocalplan 额外法定地方规划 Additionalstatutorylocalplan 非法定地方规划 Non statutorylocalplan 法定地方规划指按照城市规划立法规定的法律程序编制的正规的地方规划 一份完整的法定地方规划的成果包括规划图 Maps 和相关的图表 Diagrams 以及其他说明 Illustrations 22 9 2控制性详细规划的作用 1 控制性详细规划是连接总体规划与修建性详细规划的承上启下的关键性编制层次 控制性详细规划是详细规划编制阶段的第一编制层次 它以量化指标将总体规划的平面 定性 宏观的控制分别转化为对城市建设三维空间 定量 微观的控制 从而具有宏观与微观 整体与局部的属性 既有整体控制 又有局部要求 既能继承 深化 落实总体规划意图 又可对城市分片及地块建设用地提出直接指导修建性详细规划编制的准则 因此 它是完善城市规划编制工作 使总体规划与修建性详细规划连为有机整体的 关键性的规划编制层次 23 9 2控制性详细规划的作用 2 控制性详细规划是规划与管理 规划与实施衔接的重要环节 更是规划管理的依据 三分规划 七分管理 是城市建设的成功经验 总体规划 分区规划与传统的详细规划 均难以满足规划管理既要宏观又要微观 既要整体又要局部 既要对规划设计又要对开发建设的管理工作的需求 控制性详细规划能将规划控制要点 用简练 明确的方式表达出来 作为控制土地批租 出让的依据 正确引导开发行为 实现规划目标 并且通过对开发建设的控制 使土地开发的综合效益最大化 这样有利于规划管理条例化 规范化 法制化 规划和管理以及开发建设三者的有机衔接 因此 它是规划管理的必要手段和重要依据 24 9 3 1控制性详细规划的基本特征 通过数据控制落实规划意图借鉴了国外的区划技术 通过一系列指标 图表 图则等表达方式将城市总体规划的宏观 平面 定性的内容具体为微观 立体 定量的内容 具有法律效应和立法空间控规中具有法律意义的部分应以积极的方式形成法律条文 提高其在规划管理中的权威地位 目前控规基本上还属于规划层面 在城市立法上还有广阔的发展空间 横向综合性的规划控制汇总控规中包括城市建设或规划管理中的各纵向系统和各专项规划内容 并将这些内容在控制性详细规划的控制尺度上进行横向综合 相互协调并分别落实相关规划控制要求 具有更具体的综合控制特征 刚性与弹性相结合的控制方式控制性规划的控制内容分为规定性和引导性两部分 刚性与弹性相结合的控制方式适应我国开发申请的审批方式为通则式与判例式相结合的特点 25 9 3 2控制指标体系内容 详细规划一般没有设定明确的目标年限 而以该地区的最终建设完成为目标 详细规定规划范围内各类不同使用性质的用地的界线 规定各类用地内适建 不适建或者有条件地允许建设的建筑类型 规定各地块建筑高度 建筑密度 容积率 绿地率等控制指标 规定交通出入口方位 停车位 建筑后退红线距离 建筑间距等要求 提出各地块的建筑体量 体形 色彩等要求 确定各级支路的红线位置 控制点坐标和标高 根据规划容量 确定工程管线的走向 管径和工程设施的用地界线 制定相应的土地使用和建筑管理规定 26 控规控制指标体系 规定性指标与引导性指标不是绝对的 应根据城市特色 地方传统 规划范围的实际情况 规划控制重点等因素灵活确定 27 28 29 控规强制性内容 城市规划编制办法 控制性详细规划确定的各类地块的主要用途 建筑密度 建筑高度 容积率 绿地率 基础设施和公共服务设施配套规定应作为强制性内容 30 9 3 3控规指标确定 一般采用四种方法测算法 由研究计算得出 标准法 根据规范和经验确定 类比法 借鉴同类型城市和地段的相关案例比较总结 反算法 通过试做修建规划和形体设想方案估算 指标确定的方法依实际情况决定 也可采用多种方法相互印证 基本原则是先确定基本控制指标 再进一步确定其他指标 31 9 3 4规划控制的方式 针对不同用地不同建设项目和不同开发过程 应采用多手段的控制方式 1 指标量化含义 通过一系列控制指标对建设用地进行定量控制 如容积率 建筑密度 建筑高度 绿地率等 适用范围 适用于城市一般用地的规划控制 2 条文规定含义 通过一系列控制要素和实施细则对建设用地进行定性控制 如用地性质 用地使用相容性和一些规划要求说明等 适用范围 当对规划地块需作使用性质规定或提出其他特殊要求时采用 3 图则标定含义 用一系列控制线和控制点对用地和设施进行定位控制 如地块边界 道路红线 建筑后退线 绿化绿线 控制点等 适用范围 当需要对规划地块的划分和建筑的布置作出标示时采用 4 城市设计引导含义 通过一系列指导性综合设计要求和建议 甚至具体的形体空间设计示意 为开发控制提供管理准则和设计框架 如建筑色彩 建筑形式 建筑体量 建筑群空间组合形式 建筑轮廓线示意图等 适用范围 在城市重要景观地带和历史保护地带 为获得高质量的城市空间环境和保护城市