中央地方财力分配关系的体制逻辑与表象辨析

研讨文稿，未经作者同意不得公开报道、引用、转载研究报告第119期（总第1093期）财政部财政科学研究所 2010年10月9日中央地方财力分配关系的体制逻辑与表象辨析客观存在的地区间“横向不均衡”，需要合理的中央、地方间“纵向不均衡”机制加以调节贾 康 梁 季 近年来，我国国民收入分配和政府间财力分配格局问题，是各方关注的现实重大问题与热点问题。在我国财政总收入“蛋糕切分”的分配比例中，中央政府目前拿52左右（即地方拿其余的48左右），而同时，在支出中，中央所占的比重不足30，地方要占70以上。这种情况带来了诘问之声：“地方以48的收入负担70以上的支出，还怎么过日子?”这其实是一个很久以来令非专业人士普遍疑惑的发问，并在不少场合，直接引出了“应提高地方收入占财政总收入的比重”的看法；而就专业人士而言，这个问题确实也是一个需要力求头绪清晰、深入浅出地把相关道理讲明白的重大现实问题。本报告试对此作一番分析。一、分税制下中央、地方间财力分配关系的内在逻辑 大道理管小道理。讨论中央、地方间财力分配关系，首先需要明确，为什么我们必须把这一关系放在“分税制”的制度框架之下。搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共识与基本实践模式，也是我国改革开放在经历了前面十余年探索后，以1994年财税配套改革为标志而确立的财政体制的基本框架与现实性质。其内在的逻辑要点不可不察。 （一）政府企业关系和中央地方关系需要在分税制框架下“二位一体”地得到正确处理 学术界已有不少讨论涉及如下的辩析：对于财政体制，虽然不少人看到是处理中央与地方政府分配关系的规范性制度安排，但需要十分明确地指出，财政体制决不仅仅只是处理这一项关系在全局意义上，财政体制首先需要处理政府与企业分配关系，进而“二位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系（贾康分税制改革与中央、地方政府间关系，改革1990年第4期）。我国1994年的变革，之所以具有里程碑式的意义，就是它终于突破了以往不论“集权”还是“分权”都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结，形成了所有企业不论大小、不分行政级别，在税法面前一律平等、一视同仁，“该交国税交国税，该交地方税交地方税”的真正公平竞争环境，同时也使中央地方间告别了分成制下无休止的扯皮和包干制下“包而不干”地延续扯皮因素的“体制周期”，形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制和中央与地方间按税种分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。 （二）按税种划分收入，对于不同地区必然要求规范一律，但各地实际的税收丰度和公共品供给成本又必然高低不一 税种在中央、地方间的划分即税基的配置，一般认为要遵循如下一些基本原则：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、或税基涵盖统一市场而流动性大的税种（如关税、消费税、个人所得税、社会保障税等），应划归中央；而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱、宜于因地制宜的税种（如房地产税、资源税、耕地占用税、特定地方税等）应划归地方。关于这套税种划分的原则，在一个体制内，应是上下贯通、规范一律的，那些不宜由中央或地方专享、出于过渡性的或者甚至是长期存在的理由不得不划为中央地方共享税的税种（如我国现行税制中的增值税和所得税），也需要执行全国一律的共享比例。假如我们不能坚持最基本的“全国一律”特征，我国分税制的根基就会动摇试想，如按有些同志听来似乎“有道理”的主张，把欠发达地区的增值税25分享比重（或所得税40分享比重）提高，用以“因地制宜地缓解地方困难”，那么这一个省（区）如果调为50，另一个省（区）马上会抬出一大堆理由要求升为60，最欠发达的边远省（区）则可能会要求70以上，而发达地区同样会忿忿不平地摆出一大串“困难”来也要求改变比例，这样，体制的实际规则，就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制，分税制体制的框架便将随之而轰然倒塌，于是乎，原来弊病丛生、苦乐不均的“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”、无休止的扯皮等等问题，就都会卷土重来。总之，一句话，按税种划分中央、地方收入的基本逻辑，是要求全国保持规范一律，即使是共享税，其切分办法也必须全国一致，否则，便不成其为与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的“分税制”体制了。 但由此而来，各地税种一律、分享比例一律，但实际的税收丰度（某一税种的人均可实现收入数量）却会由于地区经济发展水平的差异及其它相关因素而大相径庭。比如同是25的增值税，工商企业数量多、发展水平高、增值额规模大的沿海省（区），与工商业还很不活跃、经济发展水平低下、增值额规模往往还很小的西部边远省（区），定会有人均对比上的巨大反差；同是拿取40的所得税，但企业效益水平和居民收入水平、进而人均比较的所得税数量，在不同区域往往完全不可同日而语。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。与此同时，地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本，却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的“横向不均衡”，使欠发达省（区）面临更大困难：恰恰是税收丰度很低的地方，大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷而提供公共产品的人均成本非常高的地方；又恰恰是税收丰度较高的地方，一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好因而提供公共产品的人均成本比较低的地方。财政的收入丰度低而支出成本高，这就是欠发达地区普遍面对的困难处境，因此分税制框架下对这个问题的解决之道，便主要需依仗“自上而下”的中央财政（还有省级财政）对欠发达地区的转移支付制度安排（也不排除中央政府或高端政府协调组织之下开展的发达地区对欠发达地区的“横向”转移支付），形成可持续的调节区域差异的通盘方案。 （三）收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，体制目标应是在财权与事权相顺应的基础上，力求使各级政府的财力与事权相匹配，于是中央、地方本级必不可能各自收支均衡 了解上述情况后便可知，在市场经济下，收入划分需要考虑税种与生产要素流动的影响以及中央宏观调控功能的实现，所以通常将税源易流动、税负易转嫁以及发挥宏观调控功能所需要的税种，划为中央税，将税基不易流动、不会引起地区间过度税收竞争和需要“因地制宜”的税种划为地方税。同时，还可能有一部分在中央地方之间规范地共享的税种。至于支出责任在政府间的划分，则需考虑公共产品的属性及其“外部性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化追求的激励一相容机制，和公共品提供效率等因素。属于全国性的公共产品，应由中央政府提供，地区性的公共产品，则应由地方政府提供，具体的支出责任，也应合理地分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民的需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共品的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。 一个设计合理的分税制体制，目标应是在合理配置各级税基（税费收入），使财权与事权（支出责任）相顺应而不相互悖反违拗（俗语所说“不拧巴着”）的基础上，进而加上转移支付来使各级可用财力与事权相匹配。于是，主导性的体制特征，必然是要求形成“中央本级多收少支、以转移支付支持欠发达地区”的模式，换言之，从分税制之下中央地方之间“收入分配”的内在逻辑来看，全局的合理性必然是要求首先“中央本级收支”，然后，再依靠中央自上而下的转移支付，实施倾斜支持，有针对性地使欠发达地区也能将其财力与其事权相匹配，得以多拿到一些可用财力来推进基本公共服务均等化（于是地方本级总计必然支收）。 （四）地区间的“横向不均衡”现实，需要负责调节区域差异的中央政府设计和把握好“纵向不均衡”机制 如前所述，由于各地收入差异必然存在，支出成本负担也大不相同，并且收入种类划分与支出责任划分遵循不同的原则，因而中央、地方政府各自的本级收支规模不相一致的情形必然出现（某一地方行政区内自身达到收支平衡只能是偶然的情况）。在这种情况下，有必要运用转移支付制度手段对财政资金余缺在政府间进行适当调节，这种转移支付有效运行的基本前提，就是中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而去调节地区间的“横向不均衡”，因此，体制常态在分税制下必然是中央“收支”（在100的蛋糕切分中，这也就必然成为地方“收支”的同义语），又形成所谓的“纵向不均衡”。地方发展水平差异和财力差异的客观存在，在我国尤为突出，所以我国中央政府的一项重要责任，就是以合理方式“抽肥补瘦”，抑制地区间差距扩大这种中央政府针对“横向不均衡”履行区域差异调节责任的物质前提，就是形成合理设计与实施的中央、地方间“纵向不均衡”的财力分配框架。因此，在各自本级的收支账上中央政府收大于支、地方政府（合计）支大于收的格局，必然成为分税分级财政体制下的常态格局。相应地，转移支付也将主要表现为“自上而下”的财力转移即“资金向下流动”格局。这是市场经济下分税制的通行逻辑，我国在1994年改革后也不例外，并且这是分税制概念下我国必须进一步大力推进的重大制度建设，必须按“长效机制”要求来打造并加以动态优化。 从转移支付的形式看，可分为两类，一类是旨在平衡地方基本公共服务能力的转移支付，称为一般性转移支付（我国这些年也称为财力性转移支付）、无条件转移支付或均衡补助；另一类是实现国家某些特定宏观调控目标的转移支付，称为专项转移支付、或有条件转移支付，该类转移支付实行专款专用。 此外，在此值得一提的是，我国除规范的转移支付外，在中央与地方之间还存在另外两类财政资金的流动，即中央对地方的税收返还和地方对中央的上解收入，它们是1994年分税制改革为稳妥处理中央与地方利益关系而出现的一种具有过渡性质的“转移支付”。其中的上解收入，已于2009年将其与税收返还进行对冲处理，此后不再存在；随时间推移，按1：0.3由地方所得的税收返还，对财政资金纵向流动的影响也越来越小（即数学上所说的其极值是趋向于无穷小）。二、我国中央、地方间的财力分配现行框架与运行情况分析 （一）现行框架 在这个体制框架下，我国财政收入占GDP的比重于1994年后实现了符合改革者期望的恢复性增长，中央财政收入占全部财政收入的比重，也从1993年22左右的水平，一跃而为50以上。但将体制规定必须返还给地方的“税收返还”扣除之后，目前的中央收入比重则约为4344。 目前的我国税收在中央、地方间的分享情况和转移支付分类情况、数据情况，分别见表1、表2和表3。表1 我国税收收入分享情况税种类别具体分享办法关税中央税 收入划归中央增值税共享税进口增值税划归中央，国内增值税75归中央，25划归地方消费税中央税收入划归中央营业税共享税铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入划归中央，其余归属地方。企业所得税共享税60归中央，40归地方个人所得税共享税60归中央，40归地方资源税共享税海洋石油天然气资源税属于中央，其他属于地方印花税共享税股票交易印花税的97归中央，其它归地方房产税地方税收入归地方城镇土地使用税地方税收入归地方耕地占用税地方税收入归地方车船税地方税收入归地方车辆购置税地方税收入归地方契税地方税收入归地方土地增值税地方税收入归地方城建税地方税收入归地方烟叶税地方税收入归地方船舶吨税地方税收入归地方固定投资方向调节税地方税暂停征收资料来源：根据相关政策文件整理。表2 目前我国转移支付分类类别具体内容财力性转移支付一般性转移支付民族地区转移支付农村税费改革转移支付调整工资转移支付县乡奖补转移支付其它财力性转移支付专项转移支付社会保障支出农业支出科技支出教育支出医疗卫生支出其它 资料来源：根据李萍主编中国政府间财政关系图解（中国财政出版社2006年版），P50图21整理。表3 19942009年转移支付情况 单位：亿元年度转移支付财力性转移支付专项转移支付财力性转移支付占比()专项转移支付占比()19944609936121.5278.48199550813337526.1873.82199665016148924.7775.23199771719951827.7572.251998108821087819.3080.7019991788364142420.3679.6420002233620161327.7772.23200133761176220034.8365.17200240241623240140.3359.67200345121914259842.4257.58200460282605342343.2156.79200573413812352951.9348.072007140177125689250.8349.172008186638696996746.6053.40200923677113171236047.8052.20 说明：19942005年数据取自李萍主编，中国政府间财政关系图解，P51，中国财政出版社2006年版；20072009年数据取自各年度预算报告。 （二）我国财政体制运行情况分析 根据上述情况，我们已可以清楚地知道，分税制下中央财政收入中应有一部分专门用于对地方的补助（在我国包括税收返还和转移支付，前者也可纳入广义的转移支付概念），这方面于我国分税制财政管理实践中的具体情况，见表4。表4 19942009年中央收入与补助情况表年度中央收入(亿元)中央本级收入(亿元)对地方的补助支付(亿元)中央补助占中央收入的比重()中央补助占中央本级收入的比重()1994年3476.552906.52389.0968.7282.201995年3866.633256.622534.0665.5477.811996年4264.953661.072722.5263.8374.361997年4830.724226.922856.6759.1467.581998年5489.1348923321.5460.5167.901999年6447.345849.214086.6163.3869.872000年7588.296989.174665.3161.4866.752001年9173.78582.746001.9565.4369.932002年11026.610388.647351.7766.6770.772003年12483.8311865.278261.4166.1869.632004年15110.2714503.110407.9668.8871.762005年17260.4916548.5311484.0266.5369.402006年21243.8920456.6213501.4563.5566.002007年28611.9527749.1618137.8963.3965.362008年33626.9332680.5622990.7668.3770.352009年358963589628563.7979.5879.58 说明：（1）19942008年中央收入、中央本级收入以及对地方转移支付数据取自中国财政年鉴（2009年），2009年数据取自财政部内部资料关于财政体制运行情况的汇报；（2）中央收入=中央本级收入+地方上解收入，中央本级收入是指按照收入权划分中央本级的收入，地方上解收入是指中央收到地方按照有关法律法规或财政体制规定上解的各项收入。主要包括1994年分税制改革时保留下来的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。2009年，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目，因而2009年中央收入与中央本级收入相等；（3）中央对地方的转移支付中包括中央对地方的税收返还。 从表中我们可以看出，我国实行分税制改革后，中央对地方的补助逐年增加，已从1994年的2389.09亿元增加至2009年的28536.79亿元，15年增加了11倍，年均增长率为18。自1994年以来，中央财政收入半数以上用于对地方的补助，各年度中央补助收入占中央本级收入以及中央收入比重均超过65，近年已高达近80。对地方的补助是中央收入的主要使用方向。所以，尽管运行的表象上是中央在收入比重上占大头，但其资金使用的大头，却是用于对地方的补助。 从同一过程的另一角度来说，中央收入的流出意味着地方收入的增加，支撑着地方财政支出。1994年以来，中央补助收入占地方财政支出的比重情况见表5。表5 19942009年中央补助与地方财政支出情况表年度地方本级收入(亿元)地方财政支出(亿元)中央补助(亿元)中央补助占地方财政支出的比重()中央补助占地方收入的比重()1994年2311.64038.192389.0959.1650.821995年2985.584828.332534.0652.4845.911996年3746.925786.282722.5247.0542.081997年4424.226701.062856.6742.6339.241998年4983.957672.583321.5443.2939.991999年5594.879035.344086.6145.2342.212000年6406.0610366.654665.3145.0042.142001年7803.313134.566001.9545.7043.482002年851515281.457351.7748.1146.332003年9849.9817229.858261.4147.9545.612004年11893.3720592.8110407.9650.5446.672005年15100.7625154.3111484.0245.6543.202006年18303.5830431.3313501.4544.3742.452007年23572.6238339.2918137.8947.3143.492008年28649.7949248.4922990.7646.6844.522009年32581605942856447.1342.09 说明：（1）19942008年数据取自中国财政年鉴（2009），2009年数据取自财政部内部资料关于财政体制运行情况的汇报；（2）地方财政收入；地方自有收入+转移支付 从表5中可以看出，中央补助对地方财政支出的贡献较大。自1994年以来，除个别年度，中央补助占地方财政支出的比重均在45以上，有些年度高达半数以上（如2004年为50.54），因而已成为地方财政支出的重要支撑当然，这些补助主要流入了我国欠发达的西部与中部地区。 在中央补助到位后，我国地方本级支出占全部财政支出的情况。 （三）从国际比较来看，我国中央财政收入占比不高，地方支出对中央转移支付的依赖度目前尚处于大体合宜水平，今后可随部分事权合理划升中央而有所降低或企稳 分权财政体制在世界市场经济国家广为应用，这为评价我国分权财政体制的特点提供了一个较好的参照系。从国际实践来看，收入上移、支出下移是分税分级财政体制的普遍特点。表6列示了世界部分国家1995年中央政府税收收入占总收入的比例（包括社会保障收入），表7列示了我国自1994年以来，中央收入占比情况。表6 部分国家中央收入占比情况（）国别中央政府收入占国别中央政府收入占比国别中央政府收入占比国别中央政府收入占比奥地利82德国71西班牙86荷兰98比利时71匈牙利94瑞典67新西兰95捷克87冰岛80瑞士62挪威81丹麦69日本76英国96波兰93芬兰78墨西哥80葡萄牙95美国58(1990)澳大利亚71(1991)加拿大49(1989)阿根廷62(1989)印度68(1989)印尼90(1990) 说明：（1）括号内数字表示年度；（2）数字后没有标注年度的都为1995年数据，均根据李萍主编中国政府间财政关系图解（中国财政经济出版社，2006年）240241页图表整理得到；其它年度数据取自朱萍论我国现阶段政府间转移支付规模的合理界限（上海财经大学学报（哲学社会科学版），2007.1）。表7 19942009年我国中央收入占比情况表（）年度中央收入占比年度中央收入占比年度中央收入占比199455.7200052.2200552.3199552.2200152.4200652.8199649.4200255200754.1199748.9200354.6200853.3199849.5200454.9200952.4199951.1 说明：19942008年数据取自中国财政年鉴（2009），2009年数据取自财政部内部资料关于财政体制运行情况的汇报。 从表1可看出，许多国家中央收入占比在70以上，即使是占比较低的国家，如加拿大和美国，也在50左右（加拿大为49，美国为58）。我国自1994年分税制以来，中央收入占比在50上下徘徊，最高年度（1994年）也仅为55.7，不及美国；最低年度仅为48.9，与加拿大持平。所以，从国际比较视角来看，我国中央政府收入占比还处于较低水平。 地方政府财政收支存在缺口是世界各国普遍存在的现象，因而依靠转移支付平衡地方财政收支情况也是惯例，但依赖程度却无一定“数量界限”可循。OECD国家2005年地方政府收入中税收收入与转移支付的对比情况。转移支付占地方政府收入的比重从10至80不等。荷兰、希腊等少数国家转移支付占地方政府财政收入的比重高达80以上；韩国和波兰等国都在60以上；卢森堡、波兰和韩国在50以上；丹麦、挪威、葡萄牙等国在40以上；澳大利亚和德国地方财政对联邦政府的依赖程度都不超过25。 我国自1994年分税制改革以来，转移支付占地方政府的收入比重在4047之间波动（除1994年外），16年平均占比为43，从国际比较视角来看，我国地方财政对中央补助的依赖程度处于中间水平，还比较合宜。今后随中央、地方间事权调整，如把一部分事权（如基本养老统筹、边境事务管理、跨流域协调等）合理划升中央，并对已有的一些垂直工作系统（包括缉私和证券犯罪侦察等）加以强化，则地方支出对中央转移支付的依赖程度可能有所降低，或在与中央强化对欠发达地区转移支出的效应对冲后企稳。 （四）我国东部地区为中央收入的主要贡献者，而中西部地区为中央补助的主要受益者，因而补助政策较好地发挥了“抽肥补瘦”、平衡地区发展的作用 1994年分税制改革以规范统一的方式明确了中央与地方之间收入划分与共享办法，在以法定的税收形式作为财政收入主要来源的情况下，地方财政收入与经济发展水平直接相关，经济越发达，财政收入能力越强。在主要税种多为共享税且中央分享比例大于地方的情况下，不但地方本级财政收入受益于经济发展，而且经济发展对中央本级收入的贡献尤大。其后，中央通过税收返还与转移支付的形式，又将一部分财政资金用于地方，特别是中西部地区。这种“抽肥补瘦”的制度安排，较好地发挥了平衡地区间财力、促进区域间经济协调发展的作用。 以2008年为例，东中西部地区对中央税收收入的贡献度以及从中央补助的受益情况见表8。表8 2009年东中西部地区对中央收入的贡献及获得中央补助情况对中央收入贡献度绝对规模相对比重从中央得到的补助绝对规模相对比重受益与贡献差额(亿元)地区(亿元)()(亿元)()东部26724.4973.677114.431.54-19610.09中部5870.4316.188239.8236.532369.39西部3681.5110.157203.5231.933522.01 说明：（1）对中央税收收入的贡献情况数据根据中国税务年鉴（2009）中相关数据整理得到。从中央补助的受益情况数据根据中国财政年鉴（2009）中相关数据整理得到。 从表8和可以看出，2008年东部地区是中央税收收入的重要贡献者。其贡献的绝对规模是中部地区的4.55倍、西部地区的7.13倍，中西部地区之和的2.8倍，是其获得中央补助的3.76倍，占全部中央税收收入的相对比重也高达73.67，远远高于中西部占比之和26.33。而中西部地区恰为中央补助的主要获益地区，两地区获得补助规模均明显高于东部，占全部中央补助的比重分别为36.53和31.93，均明显高于本地区对中央收入的贡献，因而是财政资金净流入的获益地区。2008年，中部9省中，有8省中央补助收入高于其一般预算收入，西部10个省直辖市中，9个省中央补助收入高于其一般预算收入，个别省份（如贵州、甘肃、青海和宁夏）的中央补助收入是其一般预算收入的2倍以上。显然，从转移支付的角度分析，中西部地区受益最多。由于东部税收返还基数（1993年增值税和消费税收入）大，因而其税收返还在一定阶段上还显得较多，相应增加了其中央补助收入，但这个因素是递延递减的。以2005年为例，转移支付地区分布情况。无论是财力性转移支付还是专项转移支付，中西部都是绝对受益者，现实情况是地方政府级次越低，受益度越大，（如2009年甘肃省庆阳市正宁县从上级政府获得补助是其自有财政收入的9倍）。 （五）从转移支付的结构上看，财力性转移支付占比逐步提高，专项转移支付占比逐渐降低 相比较而言，财力性转移支付纳入地方政府的一般预算中，地方可因地制宜统筹安排和使用资金，灵活性较大，对于促进地区间公共服务均等化效果更佳，因此中央政府在财力允许的情况下，逐步调整转移支付结构，增加财力性转移支付比重。财力性转移规模从1994年的99亿元增加至2009年的11317亿元，16年增加113倍，年均增长率为达到84，占全部转移支付的比重也从1994年的21.52提高到2009年的52.2，具体情况见表9。表9 19942009年转移支付情况 单位：亿元年度转移支付财力性转移支付专项转移支付财力性转移支付占比()专项转移支付占比()19944609936121.5278.48199550813337526.1873.82199665016148924.7775.23199771719951827.7572.251998108821087819.3080.7019991788364142420.3679.6420002233620161327.7772.23200133761176220034.8365.17200240241623240140.3359.67200345121914259842.4257.58200460282605342343.2156.79200573413812352951.9348.072007140177125689250.8349.172008186638696996746.6053.40200923677113171236047.8052.20 说明：19942005年数据取自李萍主编，中国政府间财政关系图解，P51，中国财政出版社 2006年版；20072009年数据取自各年度预算报告。 （六）总之，我国分税制财政体制正在运用“纵向不均横”调节矫正“横向不均衡”，使地方财政的日子总体而言过得更好 1994年分税制改革统一了政府间财力配置方式，初步理顺了国家与企业、中央与地方之间的分配关系。中央收入占比不断提高，从1993年的22提高到2009年的52.4，这为中央政府发挥宏观调控职能，更有力、有效地调节区域差异，提供了资金保障。 总结起来，逐年增加的转移支付规模对于增加中西部地区财力，提高中西部地区人均财政支出水平，促进地区间协调发展，发挥了重要作用。以2009年为例，中西部地区人均自有