城乡一体化存在的问题、反思及策略研究

城乡一体化存在的问题、反思及策略研究城乡一体化战略则可以概括为在政府引导下充分利用市场机制的作用以解决好农业、农村、农民问题为现阶段重点通过以工促农、以城带乡引导资源要素流向农村繁荣农村经济缓解二元结构最终实现城乡经济社会协调发展的目标。目前我国城乡一体化进程中存在许多问题本文对其进行反思并提出了相应解决对策。一、我国城乡一体化存在的问题分析一农业和非农业劳动生产率之间的差异较大城乡之间的差距还表现在第一产业和非农产业劳动生产率的差距之上。农村经济以农为主其他产业很不发达。而农业是一个弱势产业劳动生产率很低。我们用就业人员的人均产值来代表劳动生产率利用2005年2009年的数据进行粗略估算可以得出非农产业综合劳动生产率与农业劳动生产率的差距呈现出不断缩小的趋势例如2005年为5912009年为531但前者依然是后者的五倍以上分别从第二、三产业与第一产业的比较来看第二产业的劳动生产率是第一产业的六倍以上2009年为611第三产业劳动生产率虽然低于第二产业的但也接近第一产业的五倍2009年为471。二城乡劳动力素质存在较大差异1979年度诺贝尔经济学奖得主西奥多W舒尔茨认为人力资源是一切资源中最主要的资源在经济增长中人力资本的作用大于物质资本的作用。受教育程度是衡量人力资本的最主要指标。从以我国目前的统计数据来看由于农村优质人才大量流出城乡人力资本存在巨大差异。2009年为例农渔牧林业就业人员中小学及未上过学的就业人员比例高达452远远高于住宿和餐饮业131、制造业14、批发零售业124、居民服务和其他服务业163、房地产业88等大专及以上教育程度只占045低于制造业86等更远远低于金融业597。三城乡固定资产投资差距巨大城乡固定资产投资在总量和增长速度方面存在明显差距。从总量上看2010年城镇固定资产投资为241415亿元而同期农村地区的固定资产投资不足城镇的六分之一仅为36725亿元并且绝对值差距在不断扩大从增速上来看2010年城镇固定资产投资增长速度为245农村地区的固定资产投资增加速度为197低于城镇近五个百分点。四城乡土地资源收益差距较大从现实情况看我国土地资源分配是一种事实上的“以乡补城”农民在土地资源利用开发中获得的收入少之又少。在城乡二元土地制度下政府获得的大规模城市建设用地和经费主要依靠从农民手中征地卖地所得。有报告指出2009年全国土地出让金达15万亿元。随着城市化进程不断推进地价大幅升值但土地收入分配却存在诸多不合理严重影响农民财产性收入。有研究显示土地用途转变增值的权益分配中地方政府大约得6070村集体组织得2580失地农民只得510甚至更少。城市土地、住房已基本实现市场化但政府对农村的土地、住房市场化仍然存在诸多限制与顾虑。农民工农村宅基地不能买卖造成农民工不能将农村房产变现只能“裸身进城”无法在城市安居倪建伟2010。五城乡基本公共服务存在较大差异城乡教育存在差距。一是教育投入存在差距。从生均教育经费、生均预算内教育经费、生均预算内事业费、生均预算内公用经费四个指标来看农村普通小学分别低于城镇1638、1175、1143、1493农村普通初中分别低于城镇1437、898、922、536。二是基础教育办学条件的差距。从硬件来看据统计2006年普通小学生均固定资产值城市5180元、县镇3487元、农村2793元城市是农村的185倍普通初中生均固定资产值城市6260元、县镇4067元、农村3702元城市是农村的169倍小学生均教学仪器设备值城市695元、县镇329元、农村186元城市是农村的374倍普通初中生均教学仪器设备值城市763元、县镇348元、农村355元城市是农村的215倍。从软件来看中高级职务教师比例以及高学历教师比例在城乡之间仍有较大差距2007年全国小学中高级职务教师比例为482城市高于农村95个百分点以上。普通小学教师文化程度在大专及以上比例城市为教师文化程度在大专及以上比例是农村的141倍而城市初级中学教师文化程度在大学及以上比例是农村的194倍谭彦红2009。六城乡居民收入水平差距依然较大改革开放以来城乡居民收入都有了大幅度的提升。近年来国家又出台了一系列扶持三农政策农民的收入显著提高但与城市居民收入相比依然存在较大差距。改革之初的1978年农村居民家庭人均纯收入为1336元而当年城镇居民家庭平均每人可支配收入为3434元城乡居民人均纯收入差距的绝对值2098元城乡居民人均纯收入之比为2571。到1983年的时候城乡居民人均纯收入之比达到最低值1821。随后城乡居民收入差距便逐渐扩大。2008年城乡居民人均纯收入差距绝对值首次超过10000万元达到1102014元。2009年农村居民家庭人均纯收入为515317元而当年城镇居民家庭平均每人可支配收入为1717465元城乡居民人均纯收入差距的绝对值1202148元城乡居民人均纯收入之比高达3331。根据世界发展的一般经验当经济发展水平在人均GDP超过1000美元阶段其他国家城镇居民收入大体上低于农村居民收入的17倍并逐步下降傅勇2005。七城乡居民的消费水平存在较大差距城乡居民的收入差距又直接导致城乡居民在消费能力、消费支出和消费结构上的差距。我国农村居民的消费率从最高点1983年的323下降到最低点2008年的89下降了23个百分点同年城市居民的消费率为265二者相差17个百分点。在居民消费总额中农村居民消费所占比重从1978年的621下降到2007年的256下降近37个百分点迟福林2008。从消费结构来看2010年农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为411城镇为357。另根据统计资料显示2009年我国31个省市自治区城乡居民消费水平对比最低的是北京的211有十四各地区在31到41之间广东、重庆、甘肃、西藏、贵州等地都在41以上最高的贵州达到461。二、中国城乡一体化战略反思一观念落后制约城乡一体化进程政府在城乡关系的观念上还是计划经济思维。中国原是一个落后的农业国是在计划经济下开始工业化和城市化的为了“赶超”通过剪刀差强制将农业剩余转移到工业城市优先实行城乡隔离、政策。改革开放以后计划经济的思维没有立刻转变“重城轻乡”“重工轻农”思想延续下来。加、之将“发展才是硬道理”片面理解为GDP增长才是硬道理使“重城轻乡”“重工轻农”得到进一步强化。同时以工促农、以城带乡的条件不成熟论和城乡一体化的自然结果论等思想观念也一定程度上限制了城乡一体化的发展。此外作为实施城乡一体化的主体一些群众思想僵化、行动消极突出表现为四种心理一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活认为“种田是万本利、进城是找苦吃”既不愿意离土、也不愿意进厂二是怕离开土地失去生活依靠怕进入城镇找不到就业门路怕转移住宅不适应环境三是画地为牢死守田园欺生排外不愿对外交流四是等待观望苦度穷熬寄希望于政策搬迁寄希望于政府扶持李靖宇2010。这些消极思想观念的存在一定程度上限制了城乡一体化的快速推进。二政府职能不完善制约城乡一体化发展政府职能不完善主要表现在政府职能缺失、政府职能部门不协调及政府职能范围不明确。其一政府职能缺失主要是政府在供给公共服务和公共产品方面存在“重城轻乡”的问题。由于城市是第二、第三产业集中地第二、第三产业又是GDP的主要贡献者因此地方政府之间的GDP竞赛使之在任期内不能不关注第二、第三产业、关注城市经营城市从而忽视农村致使农村地区的公共服务和公共产品供给严重不足表现在金融财政制度等改革滞后以及农村基础设施建设不足等方面。其二政府职能部门不协调。一方面是指下级政府的相关改革往往受制于上级政府部门的条框管理比如下级部门为提高财政资金使用效率需要对不同渠道、不同部门管理的专有财政资金进行整合而这往往难以打破上级管理部门对财政投入的相关条款规定而难以推进张克俊2010另一方面是指同级部门的协调困境尤其是在城乡公共服务和市政基础设施建设方面各个部门或投资主体各自为政各自规划和建设缺乏有效的衔接导致“条块效益”难以发挥集约效应胡金林2010。其三政府职能范围不明确主要是指城乡一体化过程中政府职能与市场机制的界限不明确致使政府的行政成本及财政资金的效率损失超过通过市场机制配置达到同一目标所导致的成本。三政策法规不完善制约城乡一体化发展政策法规不完善主要表现在政策的城市偏向性、政策法规的创新性不足以及政策执行力不足。其一政策的城市偏向性。在社会主义市场经济体制环境下政策对资源配置具有至关重要的影响。虽然近年来一系列亲农政策不断推出但由于特殊历史条件下形成的城市偏向政策惯性及地方政府追求政绩的短期功利性致使现行的管理体制、投资重点、资源配置依然过度偏向于城市对农业发展及农村建设相对重视不够农业的弱势地位短期难以改变城乡要素市场不统一、物质利益关系不合理、发展状态不协调、户籍管理不同轨、社会保障以及享有公共服务权利不均等、生产和生活服务体系及运行机制不完善等现象依然长期存在陈红宇2010。其二政策的执行力不足。如果政策得不到有效落实再好的政策也只是一纸空文。由于地方政府追求自身收益最大化的“理性人”倾向以及激励约束机制不健全等原因中央政府制定的很多服务“三农”的政策在施行过程中很容易变形走样得不到有效落实。四现存城市化畸形制约了城市的扩散功能城乡一体化的推进离不开城市增长极的扩散功能但我国目前总体城市化滞后与局部过度城市化并存的现状严重制约了城市扩散功能的发挥。1我国总体城市化水平依然较低目前中国城市化率只有5127其中还包括22亿人未落户城镇的农民工属于典型的城市化滞后型经济。我国城市化水平不仅与工业化相比比较滞后与同一收入水平下的常态城市化水平相比我国城市化水平也严重滞后。城市化水平的滞后直接影响了农村劳动力转移的速度与效果阻碍城乡一体化进程。2部分地区城市建设不完善2003年以来我国城市化水平以每年接近1个百分点的速率快速提升但这种高速度并没有带来城市化的高质量。我国很多的地区的城市建设问题较多一是很多地区的城市建设缺乏长期规划致使城市基础设施的供给水平难以满足迅速增加的城市人口导致道路交通拥挤、住宅紧张、环境污染严重、社会治安不良等“城市病”严重影响了城市对农村转移劳动力的承载能力二是城市功能定位趋同。我国很多城市在进行自身定位时不能从整个区域城市体系相互协调的角度出发致使同一区域很多城市功能趋同千篇一律缺乏特色无法实现功能互补严重影响了各自竞争力的提升及城市规模的扩大无法更有效地吸纳农村转移劳动力。三是盲目扩城。很多地区城市规模快速盲目扩张致使城市建设却非常低效粗放要素利用缺乏集约化资源环境瓶颈日益突出李靖宇等2010。五城乡利益调整矛盾逐渐突出城乡一体化的一个重要条件就是要求工业反哺农业城市支撑农村在这个过程中必然涉及到利益的重新调整不仅包括增量利益的调整也包括存量利益调整在这个过程中城乡利益调整矛盾逐渐突出。一方面城乡一体化进程中需要政府加大对农业和农村的基础设施、公共服务和社会保障体系建设的财政投入在财政收入增长受限的条件下一定量的财政收入在城乡之间进行分配必然是此消彼长的关系引起城乡矛盾但若要同时保证满足城乡投入需求则又必然导致财政支出膨胀及预算赤字长期难以持续另一方面随着城乡一体化进程的不断深入相关改革或将逐渐触及现存在的城市利益格局和有关群体引发既得利益集团的抵制产生改革和稳定之间的矛盾致使相关实质性利益改革亦步亦趋举步维艰。同时中央政府对城乡一体化改革的相关问题并没有一个明确的界定比如在深化统筹城乡综合配套改革中当涉及突破政策和法律时哪些方面可以由地方政府自主决策自主决策的程度如何哪些方面需要向上级部门申报批准这使得地方政府在改革深水区和突破现有的政策和法规等方面畏首畏尾难以取得有效进展张克俊2010。三、促进我国城乡一体化的对策建议现阶段推进城乡一体化战略主要着力点是城乡规划一体化、城乡产业一体化、城乡空间布局一体化、城乡公共服务均等化、城乡劳动就业一体化、城乡文化一体化等。首先促进城乡规划一体化。在城乡各种规划中坚持“一体化”的指导思想和思维理念将城乡作为一个整体来规划建设和统筹布局真正克服、摒弃城乡二元观念确保城乡规划的科学性、前瞻性与可操作性加强规划的衔接配套全面实现城乡空间布局规划、城乡控制性详规、镇村建设规划、产业体系规划、交通、电力、生态环境建设等专业规划全覆盖。其次促进城乡产业一体化。城乡产业一体化主要是要实现农业、工业和服务业的协调发展最为基础的是实现农业现代化进而为工业和服务业的发展提供支撑。推进农业现代化主要是做好农业科技创新、农业结构调整、农业产业化经营、农村土地制度改革等方面的工作。另外要大力促进城乡工业协调发展总体而言就是要通过市场调节与政府调控相结合的方式。促进城乡工业根据各自的技术经济实力和要素禀赋情况按照各自的比较优势形成合理分工即城市工业以重化工业为主体产业结构走上以资本密集型与技术密集型产业为主的产业高级化发展道路农村工业则在城市工业升级前的产业层面扩张发展形成以轻加工业为主体的劳动密集型的产业格局。再次促进城乡空间布局一体化。城乡空间一体化主要是在推进健康城市化的基础上实现城镇体系的合理化。总体指导思想是坚持走大中小城市和小城镇协调发展道路。走大中小城市和小城镇协调发展道路既注重有效发挥大城市的规模效益、聚集功能和辐射效应加强生态环境建设也注重充分发挥小城市和小城镇在城乡生产要素流动方面的桥梁和纽带作用促进农业剩余劳动力向小城镇的转移促进农村工业和第三产业的发展提高农民收入水平有利于加快城乡一体