妇联组织当下创新发展困境与出路理性思考

妇联组织当下创新发展困境与出路理性思考 *省是改革开放的前沿阵地，率先实现现代化的领军之地，让*在社会、经济、制度各方面的发展过程中总是最先遇到问题，也最先得出解决问题的经验。在这样的大环境之下*省妇联也先一步遇到了发展的困境。主要集中表现为妇联政府角色和社团角色的处遇困境。在组织适应性理论和国家与 _理论的指引下，首先在理论上寻找出路，包括：工作理念的转变、职能重心的转移、运作模式的转变、组织结构的发展、资源依赖现状的改变和组织内部分工向体制改革式的组织权能布局转型。而实际上*省妇联组织近年来的发展在大方向上暗合了理论上的出路，在对*省妇联工作进行总结、审视，并与国外妇女组织发展进行对比后得出*省妇联组织创新发展的直接、中间、最终三级目标。 党的十八大报告提出了强化妇联社团组织服务中的职能，加强组织创新的较高要求。妇联组织创新社会管理被提到最高的工作日程上来。*妇联作为全国妇联的一部分，面临的问题虽有其特殊性但更主要是共性问题。*省是改革开放的前沿阵地，率先实现现代化的领军之地，*妇联不可避免地总是先遇到变革创新的新问题，先一步在发展中遇到困难甚至困境。然而，机遇与挑战共存，*妇联的发展历程也印证了：无论是理论还是实践，*妇联的步伐总是走在全国的前列，难题首先提出，但是经验和出路也率先总结。因而，对*妇联组织创新发展困境和出路进行研究具有重要的价值。 毋庸置疑，“旧制度”中妇联组织具有双重身份-政府角色和社团角色。这两个角色本身充斥着矛盾，当下变革创新已是妇联组织的当务之急。 当下社会转型步伐越来越快的前提下，妇联所处的“半政府角色”也越来越面临挑战而处境困难。 1、国家相关制度转型下失落状态 随着市场经济的发展，中国的政治、经济体制均发生了巨大改变，党和政府的执政理念和方式产生了重大变革，党领导妇女事业和工作的内容和形式也悄然变化着。妇联必须从过去作为形同政府职能部门的“神殿”上走下来，独立开展工作。作为已经习惯于以政府面目和行政工作方式运作的妇联来说，要遵循政治和社会发展的规律重新寻找新的出路，独立自主地开展一切工作，是一种现实的失落。 2、社会利益格局变化下的失衡状态 改革开放以来，多元所有制经济逐步形成发展，市场化的利益协调机制下的利益分化已成为现实。一方面，个人权利意识和法制意识得到了觉醒和培养。这种觉醒要求妇联在工作中必须面对妇女个体化的对自由、财产权、话语权等基本需求予以维护的欲望，维权的内容越来越多样化、复杂化。另一方面，中国社会的城乡二元化机制导致城乡差异不断扩大，不同层级妇联工作的思路和模式开始失衡，妇联的工作重心和目标无法统一。妇联的政府运行模式和结构与实现自己章程中规定的职能的契合性不断降低，妇联无论在横向合作还是纵向指导上出现的矛盾也越来越难以协调，妇联组织整体开始失衡。妇联到底代表政府还是妇女群体？如何代表利益冲突中的妇女利益？ 3、妇联组织对政府依赖关系下的失利状态 一直以来，掌控着妇联“乌纱帽”和“饭碗”的党和政府理所当然对妇联有着绝对的控制力，因而妇联的主要工作总是围绕政府的中心工作进行。对妇联来说，依赖政府并以政府的工作为中心工作已经形成一种惯性。对妇联组织中的人员来说，妇联的这种政府角色，可以给他们与公务员相同或相近的干部身份、工资待遇、福利政策。在这样的利益面前妇联组织显得身不由己。一旦 _改革和经济体制改革开始打破这种依赖关系，政府开始强调妇联作为社会组织要独立自主地开展工作，妇联组织及其成员的政府角色的依赖路径被切断时。依赖政府的有利地位和优势也随之失去。 4、全球化社团发展背景下的失信状态 中国的改革是与国际社会全球化的趋势联系在一起的。对妇联来说，1995年第四次世界妇女大会在中国举行，对我国妇联组织的冲击力和震撼力具有里程碑的意义。大会期间的论坛名为“95非政府组织妇女论坛”，国际社会和国内其他社会团体对妇联是否是非政府组织的质疑和争论，一度让妇联在国际交往中陷入尴尬境地。，在实际工作中妇联组织越来越扮演费力不讨好的角色。由于性质的不确定性和争议，使得妇联既失信于组织内部人员，也无法赢得组织外广大妇女的信任。 在长期的“政府化”、“行政化”的运作模式中，妇联组织与其所代表的妇女群众相对脱离，不能充分反映妇女群众的主体性需求。作为非政府社会团体的妇联同样面临困境。 1、利益群体的认同危机 随着改革开放的不断深入，妇联越来越陷入了认同危机。这种认同危机主要其所代表的利益群体。妇联的宗旨是代表全体妇女群众的利益。随着改革开放的深入，妇女群体也开始发生分化，“妇女在城市化和全球化双重进程的影响下已经不再仅有因性别而产生的一致性利益，而是因其所处阶层、地域、年龄等不同而产生利益差异甚至利益冲突，换言之，至少在其争取性别平等的过程中有着不同的实现路径与要求”。1妇女群体的分化对妇联组织的影响比起宏观的社会转型更为直接、具体。妇女群体高度分化，所有阶层的女性都是 _的社会主义的“建设者”。这样一来，妇联既要代表全体妇女群众，包括各个阶层女性，又不能笼统地反映和代表整个妇女群体的诉求和利益。这使得妇女群体对妇联的认同度出现整体性下降趋势。2 此外，改革开放后，妇联在寻求国家利益、妇女群体利益、组织自身利益的均衡过程中顾此失彼，往往最不能兼顾妇女群体的利益，这也是引发认同性危机的重要原因。 2、“横边纵点”伞状组织结构的适应性挑战 目前，妇联组织已经渗透到几乎所有机构、单位、团体、组织中，完成了“横到边，纵到点”的结构设置，形成庞大的组织网络。这个网络，在党的领导下，实现了为党、政府和妇女群众搭建桥梁和纽带的功能，有效地维护了社会的稳定。然而，改革开放三十多年来社会发生骤变，妇联原有组织结构不断受到冲击。尽管为适应社会的发展变化，妇联组织的机构进行了若干次微调，但是其组织结构仍然面临巨大的挑战。首先，在妇联纵向组织结构关系中，其自身的层级式控制机制不断弱化。其次，在妇联横向组织结构关系中，与其他民间妇女组织的关系定位出现抉择困境。 3、政社双重职能冲突不断加剧 妇联组织的发展历程表明，妇联组织是在一定程度和范围的民间自发组织基础上，在党的领导和帮助下建立起来的，长期依托于党政系统的行政架构，以及依靠党和政府的资源供给维持运作，妇联组织具有很强的政治性和官办性。改革开放以来，随着妇联非政府组织定位的确立，社团性的不断增强，群体利益及地方利益的分化，妇联组织承担的双重角色和双重职能间的不一致和不协调的矛盾协调难度加大。第一，妇联职能的双重性使得其维护妇女合法权益和促进男女平等的基本职能被弱化；第二，妇联职能的双重性使得在实际操作中各种具体职能交错混杂。 4、传统运作方式的效用危机 进入改革开放后，面对社会利益和妇女群体的分化，以及运作环境的极大变化，妇联组织仍然沿用传统的依托行政手段和行政权力，通过“普遍号召，层层发动”的组织活动的方式开展工作，表面上轰轰烈烈，实际上其效率已大为削弱。同时，妇联的这种行政化的单一的运作机制不能满足不同利益群体的需求。以国家利益绝对优位原则为前提，通过 _教育引导、发动整合妇女群众力量，以政治荣誉来激发妇女为国家做出贡献的运作方式在过去发挥了很大的效用。但是随着妇联定位发生变化，作为非政府组织的妇联必须能够代表妇女群体的利益诉求，并且逐步通过影响国家的立法和政府公共政策的制定将这种利益诉求合法表达。因而，传统的自上而下的运作方式在妇联主要职能履行过程中的效用必然受到广泛的质疑。 妇联组织的变迁与转型发生在中国国家与 _发生变化的大背景之下。作为国家政权的重要社会支柱，妇联为国家政权核心功能的实现提供强力支持。在国家政权的核心功能是控制社会时，需要妇联助推这种控制的实现，此时，组织的主要职能就是运用纵向的自上而下的行政化运作模式组织、教育、团结妇女群众积极参与社会改造，为社会控制创造条件；在国家核心功能转向社会服务时，妇联的主要功能同样发生转向，它需要完成利用自己在妇女组织中的权威、核心地位横向整合社会资源，同时代表和维护妇女利益，促进妇女利益表达，为国家服务社会创造社会条件。功能转变意味着妇联的组织理念、组织结构、职能、运作模式、资源等等一系列组织运作的核心要素发生相应的转变。而组织自身转变在理论上与实际中的滞后造成了组织陷入运作困境。因而，这种困境产生具有必然性。困境同时意味着契机，创新变革必然可以得到妇联组织的蜕变与新生。围绕着继续实现在强调与政府密切联系的前提下，向非政府组织的转型，妇联组织应当在以下几点上完成创新发展。 目前妇联组织在理念上已经充分认识到妇联组织需要从政治功能向社团功能转变的必要性，并已开始了变革。由于以往组织性质、运行模式、结构和目标的固有模式的影响，妇联组织往往会把自己看作是党和政府在妇女中的化身，将妇女一概定位为“弱者”。尤其是身份职业收入处于社会较低水平的妇女更是以“弱势群体”加以统称，往往把自己当做“救世主”，形成了只要是妇女的事情就是妇联的事情，只要是社会地位和收入较低的阶层妇女遇到问题，就需要妇联当娘家人去找“对方”算账的逻辑。妇联在代表和维护妇女权益特别是弱势群体的权益时，不能再仅凭对妇女的感情、对本职工作的感情为出发点和工作动力。宏观上，应当理性地认识到妇联没有必要也不可能把与妇女相关的所有事务都纳入自己的工作范畴，而应当在与党和政府中心工作相适应的制度环境中，在妇女需求和妇联职能的交叉点上寻找不同时期的最佳位置，从直觉的感性理念向论证式的理性思考转变；微观上，妇联组织的成员要成为妇女社会工作的专家和行家里手，熟悉妇女权益保障的相关法律法规政策，分析判断每一个维权个案的合法性、合理性、和可行性，并将具体情况加以分解，协调社会各方面的力量加以解决。在代表妇女利益、反映妇女呼声、为妇女办实事等职能履行中，让妇女树立合法维权、维护合法权益的意识。从维护妇女权益的具体行为向从源头影响立法、政策和政府行为的管理、协调功能转变。 妇联组织作为传统的群众团体，一直扮演着既是党和政府联系广大妇女群众的桥梁和纽带，又是广大妇女群众利益的代表这个双重角色。随着社会的变迁，妇联将继续担当这一角色，但是其工作的着力点应因时因势地做好调整。妇联组织应把工作重心从自上而下地发挥桥梁纽带作用转变成自下而上地代表和维护妇女群众的利益，从党和政府的执政助手转向党和政府的执政基础。 首先，充分发挥政治性优势，实现代表、维护妇女群众利益的基本职能。充分发挥妇联组织自身的政治性和在妇女工作中的权威性优势，引导妇女群众利益表达。疏通利益表达渠道，将妇女利益诉求反映到国家立法和政府政策制定的过程当中；其次，充分发挥妇联组织现有的完善的层级结构优势，回应妇女群众对妇联的期待。妇联组织具备其他任何妇女组织都不具备的“横边纵点”的组织优势。因而，妇联应当利用这一网络深入妇女群众，了解妇女群众需求的同时，将维护妇女合法权益工作作为妇联常规工作进行。通过开展普法活动，聘请专业人员为困难妇女提供法律援助以及对妇女群体特殊需求进行关照等方式，将维护妇女合法权益落到实处，回应妇女群众对妇联的期待。再次，重新定位与民间妇女组织的关系，明确职能分工。一般而言，我国的民间妇女组织实依附于妇联组织，缺乏独立运作的能力。妇联与民间妇女组织之间的这种依附与被依附的关系，使得民间妇女组织缺乏独立性，同时，妇联组织的职能也因此而泛化。因而，在妇联组织从以政府职能为主向社团职能重心转移的过程中重新定位自身与民间妇女组织之间的关系凸显出其重要价值。第一，在观念定位上，应当重新定位妇联与民间妇女组织的关系，变领导为引导，变管理为服务。第二，在组织结构上，可将妇联以纵向职能型组织结构为主逐渐向扁平化的横向联合型组织结构为主方向发展，加强妇联组织与民间妇女组织之间的联系，实现功能互补，以更好地适应社会、政治、经济、文化等外部环境的骤变。第三，妇联应充分发挥与党政密切联系的政治优势，着力为民间妇女组织发展提供有利环境。因而，可以看出妇联组织调整自身与民间妇女组织关系过程中所贯穿的核心思路是：在地位上从妇联垄断向竞争与合作转变；在观念上从领导向引导转变；在运作上从管理、控制向服务、扶持转变；在利益表达上从妇联集中代表妇女群众的利益向鼓励表达已经分化的妇女群体特殊利益转变。 组织运作模式能够直接反映组织的角色定位，以及组织行动者在其结构空间中的行动逻辑和行为模式。妇联组织角色定位的变化，必然要求其运作模式发生相应的变化。面对逐步觉醒的妇女权益意识，行政化的运作模式，层层发动、全体动员的活动式工作方法不能适应妇联新角色的要求，妇联组织原有的纵向连接纽带不可避免地受到了冲击，以新的、更为有效的组织形式和工作方式来组织、引导、服务、维护妇女成为妇联发展的客观要求。而项目化管理中“项目组”，这种新型的组织形式为有效实现妇联的工作目标、扩大妇女工作的覆盖面创造了条件。妇联应当借鉴企业项目管理的合理内核，探索建立适合群众团体性质的项目管理体系，从完善项目组织管理，制定项目管理制度入手，将“项目化运作”变为真正的项目管理。 在我国民族民主革命和计划经济时期，为树立及维护党政权威，支持国家政权社会控制核心功能的实现，妇联需要统一的组织形式，强调纵向层级控制为主的“横边纵点”伞状组织结构的建立。这种组织结构强调纵向的自上而下的层级控制。与这种结构类似的是金字塔状的结构。 随着改革开放的不断深入，政权核心功能由控制社会向服务社会转向，经济体制改革形成利益多元化的格局，妇女群体分化，利益分层，政府对妇联组织非政府组织定位的确定和对社团组织生存发展的肯定使得妇联“横边纵点”的伞状组织结构受到前所未有的挑战。这些挑战的存在要求妇联组织结构发生相应的转向强调横向功能性扩展的扁平树网状组织结构。 首先，不断延伸的树网状组织结构强调横向功能性扩展回应妇联非政府组织定位转变。其次，不断延伸的树网状组织结构强调横向功能性扩展呼应妇联组织社团职能重心转移。再次，不断延伸的树网状组织结构强调横向功能性扩展适应妇联运作模式社团化回归。因而，妇联组织运作模式的社团化回归必然要求其组织结构横向扁平化发展，大力促进基层妇联组织及其团体会员的发展，通过基层妇联组织和团体会员的项目化、社团化的运作使得妇联职能履行更为高效，从而得到妇女群体、社会公众、党政组织和国外组织的认同。 任何组织都不可能孤立存在，也不可能自给自足。理查德.霍尔认为：组织对环境越是依赖，他就越脆弱，如果一个组织比较脆弱，就会对环境做出反应。3妇联对党和政府有着较强的组织依赖，面对体制改革带来的变化，妇联组织需要采用各种战略来改变自己，适应环境。首先，妇联组织保持原有的政府维持性资源，包括人员工资、行政经费、事业发展经费、常规活动的费用是非常有必要的。其次，妇联组织需要从依赖政府的资源的支持向争取社会资源支持的路径转变。一是在真正落实自己妇女利益代言人的身份和职能后，争取政府对那些乐于向妇联提供资金支持的企业给予税收上的优惠，以此激发社会和企业关系妇女公益事业的积极性，并将其制度化、法律化。妇联则要保证在使用民间公益基金资源上坚持公开性、透明性原则；二是前项所谈的“项目化”操作模式，以此获得政府及社会的资源支持；三是加强基层组织建设，扩大妇女参与空间，加强与民间组织的联系，建立合作伙伴关系，支持民间团体的发展，有效利用各个组织和渠道获得资源；四是善于运用社团组织的非政府化优势，参与国际社会的活动，融入国际社会妇联类组织的主体氛围，争取与其他国家妇女组织的横向合作，争取国际资源的支持。 对*省妇联的实践历程特别是近几年工作重点的梳理考量，能使我们分析是非，明辨变革创新的方向。 通过对*省妇联相关工作报告、总结、计划，结合人员访谈、实际观察的基础上总结提炼出*省妇联现行工作中的实际目标包括：1、“服务大局”、宣传及推广政治思想及国家大政方针；2、深化妇女发展工作，推进妇女创业就业；3、坚持维权与维稳相统一，积极参与社会管理创新；4、创新思想道德建设，提升妇儿素质水平；5、充分利用平台载体，整合资源办理实事；6、增强妇联组织活力，提升妇联自身水平。 从上述*省妇联组织工作实际目标可以看出：妇联组织在适应环境的变迁以及创制有利自身的环境而进行的环境互动过程中，其组织目标也发生了适应性的调整、变化。但是，这些目标反映出组织目标设定中仍然存在不足。不足表现在：第一，组织目标依然以符合政府要求的内容为重点。特别是在具体工作中，如何与政府搞好关系，成为妇联干部工作的重点。第二，组织目标在应对环境变化的内容上较分散。正如访谈中工作人员所说的“妇联似乎什么事都管，但什么也管不了”，妇女组织本身的目标在众多分散的目标中已变得模糊。 近年来，*省妇联切实加强基层组织建设，为了适应形势变化要求，*省妇联明确了向下延伸、向外拓展、向虚拟社会渗透的思路，指导和推动各地主动跟进社区网格化管理改革，探索社区妇联向网格、片区延伸；及时总结推广基层创新做法，探索在“两新组织”中建立妇女组织新形态；尝试建立“网络妇联”，引导、凝聚与服务网上女性组织