行政诉讼受案范围否定性列举之反思.docx

行政诉讼受到案件范围否定列举的反思谭登杰(中国应用法学研究所，北京100062博士研究生)摘要： 行政诉讼法的司法解释根据行政诉讼法的规定，列举了事件范围外的8个行政机关的行为。 但这8种行为实际上分别属于3种不同的诉讼制度范畴，在司法实践中未能充分发挥案件筛选过滤作用，也传达了司法保守主义的信号。 因此，应重构行政诉讼理念和空间，审查假设原则，削减否定列举的生存空间，设置实体判决要件，实现案件范围的制度复归，构建复合型审查程序，优化审判程序，使案件范围恢复原样。关键词：可审查案件范围假定的实体判决要件复合型审查中图分类编号： DF74文献识别码： a文章编号： 1005-0078(2015)01-089-10我国行政诉讼法及其司法解释对案件范围采取肯定和否定的并行列举方式，对于司法审查制度处于初级阶段的国家是必要的。由于列举方式具有封闭性、无法涵盖同一项目的缺点，因此无论是理论研究还是司法实践，实现肯定性列举的增加，适应不断出现的新行政事件都成为关注的问题 2014年11月1日修订的新行政诉讼法将继续这样的立法构想。 然而，对事件范围的否定性列举不太引人注目。 案件范围的否定列举主要集中在最高法院的相关司法解释。 通过整理这些抽象司法解释作为审判依据的一些示例，我们发现在司法实践中，这些否定的列举没有充分发挥作为起诉条件的认识、筛选作用。 并且，司法解释对案件范围的否定性列举，隐形地传达了司法保守主义的信号，司法理念的保守与我国诉讼法中已经严格的起诉条件相结合，法院在案件范围的审查中具有更广阔的任意空间，进一步加剧了行政诉讼的“起草难”。受案范围的否定性列举在制度和实践上存在偏差，从行政诉讼理念和制度中减少受案范围的否定性列举存在的空间，使受案范围恢复到原来的姿态和制度功能，是新行政诉讼法实施后仍需关注解决的问题。一、切入点：八项否定性列举的制度与实践审视最高法院发表的许多行政诉讼司法解释中，案件范围的相关内容是其中的方法，经过调查和统计，自1989年以来，案件范围的司法解释共40个，其中有案件范围的个案答复三十六个。最高法院利用司法解释权，指导各级法院在行政诉讼法规定的案件范围外，通过“解释”“规定”“批准”等多种形式的司法解释积极受理行政案件，扩大案件范围，有效保护对方的合法权益。与此同时，从各种观点出发，最高法院在行政诉讼法规定情况的基础上，在4个抽象司法解释中，列举了事件范围外的行政机关的8个行为(参照表1 )。李广宇、王振宇、梁凤云：刊载行政诉讼法修改应关注十大问题、法律适用年第3期。本文使用的司法解释文本资料来源于最高人民法院官方网站。为了进一步理解表1中事件范围否定性列举条款在案例中的适用情况，本论文对上述条款进行了检索作为审判依据的样本有80件，统计法院审判方式的比例，如图1所示表1 :司法说明案件范围的排除情况和理由排除内容司法解释名称的原因说明刑事司法行为行政调解、仲裁行为支持行动的执行行政程序的行为重复处理行为行政指导行为不对相对权利义务产生实际影响的行为拒绝对方不合理要求的行为关于执行中华人民共和国行政诉讼法若 干问题的解释 (以下称若干解释 )第1条第1条第2项第(2)款若干解释第1条第2款第(3)项关于审理房屋登记案件若干问题的规定第2条关于审理涉及农村集体土地行政案件若 干问题的规定第2条关于审理行政许可案件若干问题的规定第三条关于审理政府信息公开行政案件若干问 题的规定第2条第1款第(1)项、第(4)项若干解释第1条第2款第(5)项若干解释第1条第2款第(4)项若干解释第1条第2款第(6)项关于 审理政府信息公开行政案件若干问题的规定第2条第1款第(1)项关于审理政府信息公开行政案件若干问题的 规定第2条第1款第(2)项、第(3)项现行体制下，检察机关承担相关监督责任，刑事司法水平需要进一步提高，通过行政诉讼监督刑事司法行为的时机还不够充分。 不服行政调停可以通过民事诉讼解决纠纷的仲裁裁决民事争论，仲裁行为具有独立性、最终性。 、属于行政机关必须履行的法定合作义务，没有体现行政机关的独立意志。 行政程序的中间行为对申请人的权利义务没有实际影响，起诉这些行为的时机还不成熟。没有创立新的权利义务，使当事人不回避起诉期限限制。 灵活的行政活动，行政机关没有形成行政法律关系结的意思。 、没有法律效果，没有事实根据。 由于其中包含拒绝提供公开出版物的政府信息内容，行政机关已经履行了自主公开义务。 加工政府信息的编制不是行政机关的法定责任。 11适用相关条款的案例来自中国知网中国法律知识资源总库案例库适用其他若干解释相关条款的案例来自北大法宝司法案例库。 以相关的核心语句为关键词分别检索了69件和11件。江必新，梁凤云： 规定，北京大学出版社2009年版，268页。江必新，梁凤云： 行政诉讼法理论与实务，北京大学出版社2009年版，273274页。刘万金： 行政诉讼法理论与实务，最高人民法院行政法官： 行政机关能撤销其先前作出的协助法院执行行为吗？ (2010年第6集)，中国法制出版社2011年版，第121页。江必新主编： 行政执 法与行政审判，中国法制出版社2011年版，第38页。载赵大光、杨临萍、王振宇： 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用、2010年1月6日人民法院报告第五版。江必新： 关于审理行政许可案件若干问题的规定的理解与适用，金城出版社2001年版，第61页。江必新，梁凤云： 中国行政诉讼制度之发展行政诉讼司法解释解读，北京大学出版社2009年版，279页。甘文： 行政诉讼法理论与实务，中国法制出版社2000年版，28页。江必新主编： 行政诉讼司法解释之评论理由、观点与问题，中国法制出版社2011年版，第42页。11江必新主编： 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用，中国法制出版社2011年版，第43页。图1 :适用案件范围否定的列举条款案件审判方式比例图通过分析以上资料，司法解释中对案件范围的否定性列举可以合理产生两个疑问。 首先，根据有关规定，属于人民法院的案件范围是提起诉讼必须满足的必要条件之一，不满足起诉条件，人民法院应当裁定不予受理。 但是，在适用否定性规定条款的案件中，法院裁定不受理的比例仅为17.5%，大部分案件以驳回起诉的方式结束，以判决的方式结束。 这意味着在起诉阶段，法院无法判定案件是否属于案件的对象范围，通常是在受理案件进行实质性审查后再作出结论。 为什么事件范围的否定性列举会引起司法实践与行政诉讼制度的冲突，其背后的深层原因是值得反思的。 其次，对于审判对象范围的排除，虽然说明了来自公共权威的理由，但是在实践中已经存在行政诉讼的“立案困难”的情况下，司法解释中的否定性列举实际上缩小了行政诉讼的审判对象范围，意味着很多行政纠纷无法顺利进行行行政诉讼程序，得到了法院的最终判决。 排除这样的事件范围，不能增加提起诉讼的难度，阻碍行政诉讼目的的实现，不引起合理的怀疑。二、问题：司法解释制度的逻辑与功能偏差案件范围是行政诉讼制度特有的概念，为了最大限度地保护公民的合法权益，应慎重理解和适用案件范围。 但司法解释并未深入研究案件范围的内涵和外延，许多不在案件范围内的情况不能以案件范围的名义受理，有张冠李戴的嫌疑，法院应用存在逻辑混乱的案件范围条款，不经实质审查就不可避免地得出简单的结论。 行政诉讼司法解释不仅引起案件范围的理解逻辑上的偏差，还引起案件范围的功能上的偏差，给消极司法穿上合法外套，提高法院受理案件的门槛，大大加剧了行政诉讼的“起草困难”。(一)“混合型”案件范围引起实质审查要求的行政诉讼案件范围，宏观上是司法权与行政权关系的维度，可以解决哪些行政行为列入行政审判范围，哪些行政行为不能列入司法监督范围。 因此，在案例中规定行政诉讼的对象范围，“行政”、“行政争议”、“行政行为”是法院应该关注的基本问题。 此外，人的要求是否合理、是否属于反复处理行为、是否对权益产生实际影响等都属于司法权与行政权关系的纵向维度，需要法院进行一定程度的审查确定，不是应由案件范围制度解决的问题。 从表1看司法解释排除事件范围的理由，法院考虑的问题不仅仅是行政和司法的界限的划分。 总体而言，司法解释中排除的案件范围内容实际上属于三种不同情况，根据样例统计结果，法院以对各种情况的审查不受理裁定为主要关闭方式。1 .确实经过案件范围调整的内容没有起诉条件的作用。 表1的刑事司法行为就是这样。 西方国家刑事司法行为包括在司法审查范围内，我国最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用也没有排除刑事司法行为，但司法解释排除刑事司法行为规定司法权介入行政权的界限，以不属于案件范围的名义不受理刑事司法行为不脱离案件范围问题的涵义。 但问题是，是否属于刑事司法行为仍然需要法院开始起诉杨伟东：载于行政诉讼法，行政诉讼法年第3期。办理诉讼手续，进行实质性审查后确定。 本文检索的排除刑事司法行为的16个案例中，以裁定不受理方式关闭的案例只有2件，仅占该类案件的12.5%。 因此，大多数情况下，满足事件范围本义的条款作为起诉条件没有有效地发挥作用。2 .判断不需要一般法律保护需要正当的程序支援。 一般法律保护必须是大陆法系国家诉讼法上的概念，原告的主张必须给予一般法律保护，“原告确实需要帮助法院实现权利，法律保护必须没有被滥用”，其作用是通过标记多元化或滥用的诉讼，由法院进一步审理实体争议和判决是否有一般法律保护的需要，在受理案件后应经过实质性审查确定，必要时应通过审判程序听取当事人的意见。 在最高法院的司法解释中，行政调停和仲裁行为、执行合作行为、行政过程行为、反复处理行为是不需要一般法律保护的情况。 在适用司法解释的条款以事件范围的名义排除一般法律保护所需的案例中，以裁定不受理方式关闭的案例有7起，占该案例的35%，其中当事人上诉的案例有6起，上诉率达到85.7%，明显超过行政诉讼案件的整体上诉率这大大说明了此类案件开庭审理和法庭调查的必要性，但这一必要性也很符合大陆法系国家此类问题审查的实际运行情况。 由此可见，该司法解释的相关规定有案件范围的名称，没有案件范围的事实，发挥起诉条件的作用当然是困难的。3 .属于案件实体的审理内容应在开庭审理后作出结论。 逻辑上，行政机关的行为是否属于灵活的行政指导，是否影响对方的权利义务，对方的要求是否合理，法院可以受理案件，审查确认其起诉有一般的法律保护需要，案件进入实体审判阶段后，法院可以在实体判决中得出结论。 换句话说，当事人的起诉是否具有事实依据和法律依据，既不是案件范围内解决的问题，也不是一般法律保护所应考虑的范围，司法解释将这些情况作为案件范围问题事先排除，实际混淆了案件范围与案件实体审判内容的差异。 司法解释适用的条款44个案例中，裁定不受理的案例仅6起，且其中3起为信访事件，此类事件通常为社会敏感事件，法院不受理易受司法政策影响而非法律技术操作的结果，可排除在统计范围之外。 据统计，法院对此类案件适用裁定而不予受理的比例仅为7.3%，远远低于图1的案件整体比例。由此可见，司法解释对案件范围的理解超出了案件范围问题的含义，不属于案件范围的问题被规定为案件范围，显示了制度上的逻辑混乱。 将这三种情况从行政诉讼入口排除，实际上是对案件范围的了解，审理了案件范围、一般法律保护需求、案件实体应相互独立的诉讼制度三个方面，司法解释中出现了不应存在的交叉点(参照图2 )。 案例样本的统计分析表明，法院对该“混合型”案件范围的审查在起诉阶段往往不能简单地得出正确的结论，先受理的审查成为法院容易采用的做法，司法解释成为起诉条件安排和相关条款的内容图二：司法解释中案件范围、一般