技术壁垒与食品安全(doc 6)

技术壁垒与中国的食品安全刘清，男，博士，副研究员，就职于北京市理化分析测试中心，主要从事食品分析方法和食品安全战略的研究联系地址：北京市海淀区西三环北路27号 邮政编码：100089 电话传真-mail：摘 要：中国加入WTO后，随着关税壁垒的降低，农产品出口应有较大提高。然而，受技术壁垒的影响，出口贸易的阻力越来越明显，农药残留、兽药残留等问题引起广泛关注，产品质量亟待提高。技术壁垒在一定程度暴露了我国科技、经济、法规、消费者意识等与发达国家的差距，因而对中国的食品安全会有一定警示作用。随着我国科技的发展和经济实力的增强，中国的食品安全将逐步与国际市场接轨。关键词：WTO 技术壁垒 食品安全Abstract: The technical barriers to trade not only affect the import & export business, but also influence domestic market. In fact, the barriers show the difference between domestic market and international market and thus form the pressure to the internationalization of market. As international standards introduced in, Chinese food safety will be more reliable, Chinese consumers will have better products and Chinese enterprises will be more competitive in international markets. Therefore, the barriers might accelerate the development of food safety system in China.Key words: WTO; technical barrier to trade; food safety一、引 言中国加入世界贸易组织后，我国对外贸易的国际环境得到较大改善。然而，受技术壁垒的影响，我国的农产品出口并没有大幅度提高。因抗生素残留超标，欧盟自2002年初开始全面禁止进口中国的兔、家禽肉和虾等动物源性食品和水产品，导致2002年中国水产品出口大幅度下降。中国出口欧盟的蜂蜜也遭到封杀，日本、加拿大、美国等也加强了对中国蜂蜜的检测。中国的肉类产量越来越多，因为卫生标准达不到进口国要求，出口未能同步增长。等等。许多事例表明中国产品出口越来越遭遇技术壁垒的影响，农药残留、抗生素残留等问题在国内市场也引起了巨大反响，产品质量备受社会关注，食品安全成为2002年消费者申诉的首要问题。本文分析技术壁垒对中国农产品质量的影响以及中国食品安全体系的完善和发展。二、技术壁垒的形成及发展保护国家的基本安全利益、保护环境、保护人类和动植物的生命健康和安全、保护消费者权益等，是世界各国和地区政府的职责，也是WTO允许各成员国享受的权利。为此，各国政府均制定和实施了涉及工农业产品生产、加工、包装、仓储、运输、贸易、抽样、检验检疫、认证认可、计量等诸多环节的技术法规、标准、合格评定程序和食品安全与动植物卫生措施。全球化食品贸易的发展对食品的生产和销售方式提出了新的挑战，食品和饲料异地生产、销售为食源性疾病的传播流行创造了条件。“保证自己餐盘中食品是安全的唯一确实可行的方法就是确保在地球另一端的农场生产的食品也是安全的”。如何有效的保护本国国民和动植物的安全和健康，成为世界范围内的热门话题。技术壁垒是基于保护国家的基本安全利益、保护环境、保护人类和动植物的生命健康和安全、保护消费者权益等合法目标，在实施过程中直接或间接地对工农业产品的国际贸易造成不必要障碍的法律、法规、标准、程序等措施的统称。随着经济全球化的发展，各个国家之间的贸易竞争已由关税转向了检验检疫标准与技术的竞争，卫生与动植物检疫措施的运用越来越普遍。发达国家凭借发达的科学技术，强大的经济实力和优越的生产、加工和管理条件，其标准明显高于发展中国家的标准。苛刻的技术标准、严格的认证制度、繁琐的检验检疫程序，使我国的农产品出口屡屡碰壁。随着科技的发展，技术规范已从产品本身的性能、质量发展到产品生产、包装、运输的全过程，令发展中国家的出口困难重重。技术壁垒是由于制定、采用和实施不同的技术标准和合格评定程序等造成的，为消除这些差别，WTO鼓励各成员方采用国际标准，这不仅有利于国际贸易的发展，也有利于提高产品质量。三、中国农产品遭遇技术壁垒的特点随着经济发展和科技水平提高，人们对食品安全的要求也越来越高。发达国家对食品安全卫生指标十分敏感，设立的技术标准和法规名目繁多。近年来我国农产品遭遇技术壁垒有以下几个特点：（一）指标越来越严格 以农药残留为例，从2000年7月1日起，欧盟执行新的茶叶农药残留限量标准，新标准不仅扩大了检测项目，且大幅度提高检测标准，比我国标准要严格20-200倍，我国茶叶出口大面积受阻。2002年4月，日本公布了新的蔬菜农药限量标准，规定菠菜中毒死蜱的限量为0.01mg/kg（通用国际标准为0.05mg/kg），导致出口日本的冷冻蔬菜下降了1/3左右。（二）范围不断扩大发达国家实施技术壁垒的范围目前已包括粮食、水果、蔬菜、畜产品、水产品、禽产品、茶叶等大部分农产品。（三）农产品技术壁垒特有的扩散效应越演越烈 技术壁垒的禁令往往会引起连锁反应，一个国家对我国实施技术壁垒，往往会引起其它一些国家对我国也实行技术壁垒。2002年1月25日，因兽药残留问题欧盟宣布全面禁止我国动物源性产品进口后，瑞士、日本、韩国等国家相继采取措施，加强对我国动物源性产品的检测，沙特等国暂停了我国此类产品的进口。（四）实施快，取消难发达国家使用技术壁垒频率高，实施时速度快，取消时则需较长时间。1996年8月1日，欧盟以不符合其卫生标准为由，禁止我国冻鸡和部分水产品进入其市场，至今尚未解冻，每年损失达数亿美元。（五）严格的认证制度认证制度是产品质量良好的保证，许多国家将其作为进口的必要条件，只有获得认证才能允许生产和出口。美国规定1997年12月起对所有的输美水产品加工企业实施HACCP认证，欧盟、加拿大、日本、韩国等也引入该措施，对食品生产实行全程控制，而不是传统意义的终产品检测。（六）绿色壁垒在环境保护，回归自然等基础上发展起来的生态体系渐渐演变成一种新的贸易壁垒。欧盟各国经济、技术实力普遍较高，因而法规较严，成为对中国出口商品实行环保性技术限制最多的一体化组织。四、中国食品安全体系中存在的问题中国农产品出口受阻，与自身存在的质量、标准等问题分不开。长期以来，中国在农业生产上追求农产品数量，考虑农产品质量和标准不足，加之监管力量薄弱，使得国内农产品质量与发达国家相比还存在较大差距，我国农产品质量尚有较大的提高空间。目前，我国农业小生产和大市场的矛盾突出，农产品生产和养殖主要以分散的、小规模的家庭作坊为主。在全国1600万亩茶园中，有70%是分散农户经营的。从养殖看，分散饲养目前仍然在中国占主导，手工屠宰方式占60%以上，零售绝大多数是在集贸市场通过传统的大案卖肉式销售，这与国际市场上要求规模养殖、集中屠宰、入店经营等差距明显。小规模分散经营的方式给实施统一的生产标准带来了困难，结果使许多农产品生产缺乏质量规范。此外，我国农产品生产还没有完全实现由生存型农业向竞争性农业转变，农业生产更多的是追求短期经济效益，难以兼顾经济、社会和环境的协调发展。如此方式生产的产品，质量很难达到国际标准。我国的农产品检验检疫手段、质量控制体系与国际标准相比也有较大的差距。由于国内检测技术及监督力量薄弱，大多问题未显露出来。技术壁垒暴露了我国农产品质量问题，使许多食品安全问题频频曝光。茶叶中农药残留在我国有一定的普遍性，不仅出口受阻，国内也有“喝茶等于喝农药”的报道，让消费者望而却步。牛奶中抗生素残留是奶牛业普遍存在的问题，欧美国家多年前就以法规形式禁止抗生素残留超限的牛奶上市，而我国至今也没有统一检测标准。当北京、上海、深圳等地区在收购牛奶时率先采用国际标准对抗生素残留设限时，一些有抗生素残留的牛奶流向没有设限的省市，对消费者形成隐患。相应的标准、法规、监管体系等亟待建立。事实上，消费者对国产食品信心不足，2002年食品安全成为消费者最关心的问题。相反，大多数日本人青睐其国产食品，日本在食品生产、加工和销售方面有着极为严格的规定。日本的食品法对所有食品都有极为详细的规定，食品法规定所有食品和添加剂，必须在洁净卫生状态下进行采集、生产、加工、使用、烹调、储藏、运输和陈列。由于食品法规很严格，消费者对食品安全的关注，食品厂都把食品质量当作第一位的，保证食品食用时的绝对安全是企业赖以生存的生命。因此，日本市场上的食品相对来说比较安全。美国的消费者对本国的食品安全很放心。长期以来美国建立了严密监管体系，商家对产品质量和自己的信誉非常重视。在美国有关食品安全的法律法规非常繁多，联邦政府和地方政府负责食品安全的部门构成了一套综合有效的安全保障体系，对食品从生产到销售的各个环节实行严格监管。正如世界卫生组织所指出，发展中国家能力不足是WHO实现全球食品安全总目标的主要障碍。毫无疑问，产品质量与国际市场接轨可以极大提高我国食品安全的可靠性。发达国家有技术，有经验，有教训，我们可以吸收国外的经验和做法，解决我国的食品安全问题。五、中国食品安全体系的发展食品安全涉及诸多环节，国际市场的竞争不仅是产品质量的竞争，而且是整个系统的竞争。食品加工体系包含了各种各样的因素，如经济、社会、政策、营养、环境、资源保护、技术、食品安全和消费者等诸多方面。如果一个企业的发展战略没有考虑对社会、对环境安全的影响，它的竞争力将大大减弱。食品安全体系必须从农田到餐桌进行全方位考虑。（一）强化质量、品牌意识在我国解决温饱问题后，增强产品质量意识迫在眉睫。正如朱镕基总理在十届全国人大一次会议政府报告中所说：“提高产品质量是兴国之道，也是提高经济效益和竞争力的根本之策”。实施“以质取胜”的战略，全面提高我国产品的竞争力，其根本在于引导全社会，特别是各行业、各企业，严把质量关，把质量工作当作一个系统工程。农产品要走规模经营，品牌经营的路子。不仅要有价格优势，还必须有质量优势，品牌优势。随着我国农业市场化导向的加强，我国应尽快建立专门的农产品食品安全质量法，在农产品质量标准体系方面迅速与国际接轨。（二）重视国内市场重视出口企业与国际接轨，忽视国内企业的质量管理，国内市场中不安全因素增多。由于分散养殖，卫生质量标准低，中国的肉类产品很难达到国际标准，给国内消费者带来隐患。按照国际标准，生猪养殖必须规模化、肉类加工设备必须现代化、社会防疫体系必须健全。正因为中国的食品安全体系不完善，与国际有差距，无形中增加了洋产品的信赖度，也培养进口产品才是安全的意识，以至于部分消费群体以国际品牌为首选。所以应关注国内市场的食品安全问题，只有国内市场上产品质量的大面积提高，才有中国食品安全可言。（三）建立与国际接轨的标准体系目前我国产品标准的制定、修订相对滞后，与国际标准和国外先进标准差距较大，从而带来了检验检疫的标准水平的差距，据报道，经质检部门严格检验并达标的农产品，有些不敢贴上合格标签，有些出口了也是碰壁而归。在我国所有的标准体系中，只有有机农产品标准基本获得了国际认可。英、法、德等国家采用国际标准已达到80%，日本新制定的国家标准有90%以上采用国际标准，而我国的国家标准只有40%左右采用了国际标准，有相当一部分与国际标准不一致。这势必造成在国际食品贸易中，由于我国在控制食品安全性管理方面的技术法规和标准过低甚至空缺，在其它国家认定的安全性风险较高甚至不合格产品，因符合我国规定而堂而皇之地进入我国市场，给我国的消费者带来不可预测的风险。保障食品安全很大程度上依赖于科学技术的发展和应用，标准是科技发展的集中体现。发达国家凭借在研究和技术方面的优势，基本上垄断了国际标准的制定和修订。有时先有发达国家标准，然后发展成国际标准。我国在引进国际标准的同时，还必须积极参与国际标准的制定。（四）建立国际认可的检验检疫实验室检验检疫实验室作为技术执法的主体，在检验检疫工作中具有举足轻重的地位和作用。检测力量不足，检测技术和方法落后，不仅严重阻碍中国农产品的出口，而且造成控制产品质量上的空缺，使我国农产品质量难以与国际接轨。因我方检测力量不足，无法全部进行检测或无法全部检出，造成我国出口的部分畜禽产品在进口中被检测出违禁物质，遭到进口国家的惩罚。虽然近年来我国加大了仪器的投入，大型仪器和常规设备都增加了，但与国际市场目前需要达到的检测水平和指标还有很大差距，特别是国内市场检测力量薄弱。只有检测技术与国际接轨，才有可能引进国际标准检测方法，中国的食品安全与国际接轨才有保障。加快中国检验检疫科学开发与创新，增强我国检验检疫的科技实力与检测水平是当务之急。一方面，必须大量引入现代科学技术和国际先进检测设备，培养技术队伍，打破行业内区域分割的界限，实现技术资源的合理配置。另一方面，在检验检疫系统创建多个国际知名和认可的一流实验室，通过国际间实验室的考核、评审和认证工作，达到双边和多边，实施国际互认。对农产品来说，重点解决我国食品安全中的技术标准、关键控制点和检测等方面的科技问题，建立符合我国国情的食品安全科技支撑体系。（五）从产品终端检测到全过程控制，建立预警和溯源系统传统体系重视产品的抽查和检测，由于缺乏预防性手段，因此对食品安全现行存在及可能出现的挑战不能做出及时的应答。因此，研究和应用风险分析原理，建立快速预警和溯源系统以及从农田到餐桌的质量安全保障体系，使我国的食品安全管理手段与国际接轨。对我国来说，食品生产、加工、储藏、运输、销售等环节的危害分析与关键点控制技术的落后，是制约解决食品安全问题的瓶颈。许多国际认证体系（如HACCP、ISO9000、ISO14000等）的基本理论代表了现代科学技术最新成果在食品安全型管理方面实际应用的发展方向，我国必须大力引进和推广。（六）多方协作食品安全受政府不同部门的监管，其间的协作是必要的。消费者的参与也是极为重要的。建立和完善消费者参与食品安全管理的机制，让他们更多地参与食品安全的立法和执法工作。只有这样，消费者才能够享有更多