第9章-税式支出与税收筹划

第十一章 税式支出与税收筹划第一节 税制改革的基本问题一、 税制改革的含义v税收制度的变化应区分为税制改良和税制改革。所谓税制改良是指对既定税收制度不适应现实社会经济环境的某些不完善之处的修补；所谓税制改革是指税收制度重大变化或重新构造。v锡德里克桑德福等经济学家认为，最好把税制改革看作是指现行税制的重大变化。vv税制改革有很多形式。v全球性的税制改革。二、 改革税制的主要原因1.税收制度试图实现的目标太多；2.由于存在部分纳税人或特殊利益集团独享税收减免规定，各税种税基被长期严重侵蚀；3.单个税种的税率数目繁多；4.在现实中，税收制度应该实现的再分配目标没有实现；5.综合所得税实质上变成了分类所得税和有差别的公司税；6.税收制度向经济行为主体发出的信号，与经济目标背道而驰；7.本国税制与其它国家的税制不协调；8.税制不适应经济结构和纳税人的特征变化；9.现行税制对相同的税基课征多种税；10.税法复杂，各项规定含糊不清。三、 税制改革解决的主要问题（一）以所得为税基的税制与以消费为税基的税制v以所得为税基的税制和以消费为税基的税制孰优孰劣之争。v近年来许多税制改革措施试图走一条中间道路，即通过降低所得税税率、提高增值税或销售税税率，逐渐向以消费税制取代所得税制的方向靠拢。（二）高税率多优惠与低税率宽税基v高税率多优惠与低税率宽税基孰优孰劣v大多数国家的税制改革方向仍然是降低税率、拓宽税基，而这种改革方向与政府的收入需要和税制的横向公平原则相一致。（三）统一税率与差别税率v统一税率与差别税率孰优孰劣v赞同差别商品税和统一所得税的观点实质上是把效率原则放在首位；而赞同统一商品税和差别所得税的观点，则是把公平原则和其它目标作为优先考虑的对象。v追求效率的税制改革与追求公平的税制改革，其结果会截然不同。（四）税收制度的再分配作用v商品税和直接税哪种具有再分配作用？v大多数国家的税制改革方案采取的措施是：拓宽所得税的税基，辅之以合理的累进税率和较高的基本免税额。v发展中国家税制改革的特殊性。（五）税制的收入弹性v税制改革过程中的税制收入弹性问题主要是针对发展中国家而言的。v从理论上说，销售税和增值税具有一定的收入弹性。v在理论上个人收入所得税也相对具有弹性。v发展中国家税制的总体收入弹性在短期内能否大大提高，是一个值得深思的问题。四、 成功税制改革的评价标准与条件（一）成功税制改革的评价标准v柯尔贝尔：“征税的艺术就像拔鹅毛，获得最大数量的羽毛而听到最小的叫声”。1. 桑德福标准（1）税制改革在多大程度上实现了改革者确立的目标。（2）税制改革的可持续性。（3）税制改革产生合意的或不合意的副产品的程度。2. 马丁兹凡奎兹和麦克纳伯标准（1）新税制是否符合规范税制理论的基本要求。（2）新税制是否能够征集足够的税收收入。（3）新税制是否使税负公平分配于各个收入群体。（4）新税制使私人部门作出如何反映，特别是能否吸引外国直接投资。（二）成功税制改革的条件1.税制改革领导者的勇往直前的精神；2.最高行政首脑的大力支持；3.密切配合的相关措施；4.稳定的宏观经济背景；5.发展中国家税制改革的成功需要克服的约束条件。第二节 税制改革的理论基础一、公平课税论v公平课税论最初起源于亨利西蒙斯的研究成果。v公平课税论的基本思想。v公平课税论的赞成者和反对者的观点。二、最适课税论（一） 最适课税论的基本含义v最适课税论是研究如何以最经济合理的方法征收某些大宗税款的理论。站在税制结构的角度而言，就是以怎样的方式、方法对应税行为和结果合理征税。v最适课税理论研究的三个问题。（二） 最适课税论的基本内容1.直接税与间接税搭配理论。2.最适商品课税理论。3.最适所得课税理论。三、财政交换论(一) 公共选择的实证课税理论1. 中位选民模型2.制度引致均衡模型2. 可能性投票模型3. 利维坦式政府模型(二) 规范的财政交换论1.对政府的征税能力必须从宪法上予以限制。2.研究的重点问题是选择税基和税率结构，以把政府的总税收收入限制在理想的水平范围内。3.主张取消资本课税。4.宪法对政府可利用的税基的性质进行限制，也有助于确保政府所提供的公共服务的水平和类型符合选民的意愿。5.把控制政府的规模作为最优先考虑的事。6.要从宪法上制约政府的税收差别待遇。四、三种理论对税制改革和税制设计的含义v三种理论政策含义的大致区别v三种理论所强调的税制改革实施方案的不同之处五、 三种规范课税论的评价（一）从经济与政治关系的角度来评价从经济均衡分析和政治均衡分析角度评价规范课税论未估量限制政府的成本估量经济效应，不包括政治成本不用效用理论政策效应的估量假定极端的政治市场失灵和风险厌恶仅分析经济市场综合税基作为政治市场失灵的解决方法，与政治均衡不相容政治市场和经济市场的市场失灵税法不是均衡结果政治是意外介入而扭转局面的“超人”与政治学有关，但没有政治均衡概念政治经济学中的“看不见的手”财政交换论最适课税论公平课税论三个步骤对三种规范理论的评价：1.这三种规范理论没有一种能够提供完全实现第一步目标的分析。2.在上述扩展的评价框架中，市场失灵必定涉及经济市场和政治市场的运行。3.公平课税论不用效用分析，因此也就不用经济理论中最普遍采用的政策效应估量方法。最适课税论用严格的经济理论框架，采用复杂的数学方法分析福利效应，可是估量方法也许被适用于“错误的”政策。财政交换论强调的是限制利维坦式政府的方法，而对政府行为施加特定限制要有成本，可是它并未提供估计这种成本的方法。（二）从公平与效率目标如何实现的角度来评价v公平课税论v最适课税论v财政交换论（三） 从对不同发达程度国家的适用性角度来评价v工业化国家在税制设计和税制改革方面的理论争论，是在受西方教育的经济学家中间展开的，但其中的大多数专家作为发展中国家的税收顾问，他们的意见也适用于按国际惯例进行税制改革的国家。而作为发展中国家的决策者，掌握这些税制改革理论的实质，将有助于他们站在更高、更全面的角度，评价提供给他们的税制改革建议，使他们能适当地修正这些建议。v鉴于发展中国家的经济日益开放，对国际贸易和国际投资的日益依赖，大多数发展中国家需要对工业化国家的税制改革作出反应。而要做出适当的反应、采取对策，发展中国家的决策者就需要理解税制改革的分析基础。v发展中国家随着人均收入的提高以及人口结构越来越与高收入国家相似，税制要解决的许多问题是类似的。第三节 财政政策与社会总供求调节一、财政平衡与财政政策一、 财政平衡（一）财政平衡是指财政收支在量上的对比关系。财政收支对比有三种结果；一是收大于支，表现为盈余；二是收小于支，表现为赤字；三是收支相等。相对应的预算也表现为三种形式；盈余预算，赤字预算和平衡预算。从理论上讲，财政收支相等是可以成立的，但在实际经济生活中，财政收支正好相等的情况几乎是不存在的。预算执行的结果不是收大于支，便是支大于收，财政收支变动总是在不同幅度的盈余或赤字中循环往复地交替进行。所以，财政收支平衡是相对，只要盈余或赤字不超过一定的数量界限，就可看作是财政收支平衡形态。国内有的学者认为，如果财政收支差额占财政总收入的3%，即只要处于-3%，+3%这个区间，财政收支便处于平衡状态。对于财政收支平衡的具体体现财政预算，其制定原则，根据国民经济的状况也在不断演变，它反映了财政政策变化的要求。西方国家的财政预算大致有如下几种：(一) 年度平衡预算1它是指每个财政年度的收支都要保持基本平衡。这是在19291933年经济危机以前被普遍采取的政策原则。持年度预算平衡观点的经济学家认为：政府发行公债会减缓私人部门的发展，因为这会造成挤出效应，政府的增支必定会排挤私人投资。政府的支出是非生产的，政府的赤字支出是一种巨大的浪费，它会带来物价上涨，通货膨胀，而年度预算平衡是控制政府支出增长的有效手段。 年度预算平衡原则曾遭到凯恩斯主义者的攻击，他们认为，衰退时，税收必然随收入的减少而减少，为了减少赤字、平衡收支，只有减少政府支出或提高税率，结果加剧衰退。通货膨胀时，税收必然随收入的增加而增加，为了减少盈余，只有增加政府支出或降低税率，结果加剧通货膨胀。因此人为地使年度预算保持平衡既不必要也不可能，它会是经济波动更为严重。(二) 周期平衡预算2它是指在一个经济周期内收支保持基本平衡。根据经济周期的波动，在经济衰退时有意安排预算赤字，在经济繁荣时有意安排黑字（盈余），以丰补歉，以求整个经济周期内收支平衡。这种理论似乎非常完整，但很难实现。在一个预算周期内，很难准确估计繁荣和衰退的时间程度，两者持续的时间长度更不会完全相等，赤字和黑字也不会完全相等，“以丰补歉”只能是一句空话。(三) 功能性财政预算3它是指政府根据经济发展情况，机动灵活地增减财政收支，以消除经济波动，促进经济增长。首先提出“功能性财政”概念的并不是凯恩斯，而是勒纳。勒纳认为：功能财政“其核心思想在于，政府的财政政策，政府的开支与税收，政府的债务收入与债务清偿，政府新货币发行与货币收缩等等政策运用，都应该着眼于这些举动对经济所产生的结果，而不应该着眼于这些举动是否遵循了既定的传统学说，顾虑这些传统学说是否好听。”这就是说，预算的平衡与否不应是财政制度所关注的主要问题，应该强调的饿是财政制度促进经济长期、稳定增长的功能和职责。从上述关于财政平衡的思想发展看，财政平衡的观点已从年度平衡转向周期平衡，最终转向财政平衡对国民经济平衡的发展的功能，并且产生了功能性财政政策和凯恩斯的补偿性财政政策。功能性财政政策着眼于财政收支对国民收支总水平所产生的影响，补偿性财政政策侧重于通过财政手段以调整社会有效需求。19291933年世界经济危机以后，凯恩斯主义经济政策一直占据西方社会的主流地位，而他的补偿性财政政策又是以赤字为代表，因此有必要对财政赤字作一分析。二、 财政赤字（二）财政平衡具有相对性，在年度财政结算中，经常存在盈余或赤字，其中财政赤字对国民经济均衡的影响尤其突出。财政赤字也称预算赤字，它是政府的经济行为违背了政府预算约束的产物。政府预算约束（Covernment Budget Restraint）从广义上讲是指政府的总之粗必须等于政府的经常收入、债务收入、向银行透支的收入与动用国家储备收入的总和，因此，赤字是不存在的。从狭义上讲按预算约束政府的总支出必须大呢关于政府的经常性收入，所以，从这个意义上讲，赤字是政府行为违背预算约束的结果。财政赤字是一种客观存在的经济现象。凯恩斯学派对财政赤字的看法大致分为两类：一是周期论者，主张应以财政赤字的增减来调整经济，以缓和经济周期的波动；一是停滞论者，主张政府应持续扩大预算财政赤字，否则经济不但不增长，反而将会长久陷于停滞。20世纪70年代后，西方社会出现“滞胀”现象，引起人们对凯恩斯主义赤字财政的怀疑和争论，争论的焦点在于如何看待财政赤字，有的人认为赤字加重了后代的负担，而有的人则不以为然，认为发行公债知识政府自己欠自己的债。进而又引发了不同经济学派的财政政策观点。货币学派弗里德曼把财政赤字的增加归因于政府规模的扩大。弗里德曼认为，在经济萧条时期，政府扩大财政支出，但在经济繁荣时期很少会自动削减财政支出。事实上，功能财政只是为政府扩大财政支出找到很好的借口。理性预期学派同古典学派的看法一样，反对干预，认为财政赤字产生的原因是政府部门的持续扩张。该学派认为，政府财政赤字的扩大就相当于民众未来税负的提高，这两条件有对等关系，同起同落共消长。理性经济人看到政府财政赤字扩大，就想到自己的未来税后所得将会减少，因此他们会因预期收入的减少而缩减当前的消费支出，这种紧缩效果正好抵消财政赤字的扩张效果，赤字政府不能对国民收入产生丝毫影响，所以功能财政在理论上是难以立足的。公共选择学派认为，要限制财政赤字，一是要限制政府支出，二是要减税。限制政府支出就要防止政府规模的扩大。所以核心问题不是赤字的扩大，而是政府规模扩张。以减税手段限制政府支出会产生巨额预算赤字，但布坎南认为要在所不惜，相反巨额财政赤字会产生提醒公众重视政府公共支出的效果，使政府在财政支出上更为自制。供给学派认为，就赤字对需求的影响而言，政府财政赤字扩大相当于民众未来的税免将会提高，公众因此而消减目前的消费，冲销了财政赤字所形成的短期扩张效果。就财政赤字对供给的影响，如果财政赤字是因减税而引起，减税将有助于生产能力的提高、供给的扩大，对经济将产生长远的扩张效果；如果财政赤字是因政府支出扩张而引起，而政府部门的效率一般低于私人部门，政府部门的扩张必然会降低总体经济的生产效率，对经济产生长远的停滞或紧缩效果。因此，供给学派认为我们不能光凭表面预算赤字的大小评判财政赤字的好坏，必须探究造成财政赤字背后原因。实际上，国家预算赤字与国民经济均衡是两回事，国家财政有赤字不一定就是国民经济不处于均衡状态；反之，国民经济处于不均衡状态，财政预算未必就有赤字。从严格的意义上说，国民经济均衡与财政收支平衡只有在罕见的场合才重合。现代经济理论的发展开拓了人们的眼界，预算的一收一支会对国民经济产生一张一弛的影响。人们把国家预算比之为“自动稳定器”，自动稳定器的功能，已在第十五章第节作过介绍，这里不再述。需要说明的是当国民经济处于萧条时，由于财政收小于支，出现财政赤字，并不见得一定是坏事。正确的财政政策不应当为消灭赤字而消灭赤字。如果一味地增加税收以弥补赤字，结果反而使国民收下降得更为厉害，国民经济将趋于恶化。而国民经济处于高涨时，国民收入增长较快，财政预算容易平衡，政府税收也随之增加。这时如果只考虑预算平衡，那么扩大开支或者减少税收都会使国民经济过分扩张，引起通货膨胀。从自动稳定器作用的角度，也就会自然而然得出结论：不能就平衡论平衡，把财政预算不平衡解释为赤字是不全面的，预算盈余也是不平衡的表现。财政预算究竟应该平衡、盈余还是赤字，应视国民经济的总体形势来确定。进一步地讲，财政赤字作为积极财政政策的有效手段，可以主动调节社会总需求，弥补通货紧缩缺口，使国民经济达到均衡。关于这方面的具体内容，将在本章第四节中论述。二、 政政策对社会总供求调节的理论模型财政政策对于国民经济均衡的影响是通过调节社会总需求和总供给来实现的。凯恩斯认为市场机制本身是可以达到总需求与总供给的均衡，但是这时的国民收未必就是充分就业时的国民收入。因此需要通过政府的财政货币政策的干预，使国民收处于充分就业的产出水平。现代凯恩斯主义认为，市场机制本身就可以达到充分就业水平的国民收入，但这个过程伴随着繁荣与萧条的经济周期，造成社会资源的极大浪费，因而主张，用财政政策来熨平经济周期波动，使经济稳定增长。无论如何，凯恩斯学派是主张使用财政政策干预经济的。本节和下一节以凯恩斯国民收入决定的总需求总供给模型为依据，讨论凯恩斯主义财政政策对社会总供求的调节过程，从财政乘数来比较政策的实施效果。由于凯恩斯主义更多的是从“需求管理”的角度，来阐述国民收入的均衡，因此这里主要讨论财政政策对总需求的调节的政策效果。（一） 需求曲线总需求曲线表示在满足产品市场的均衡条件（投资等于储蓄）和满足倾向市场的均衡条件（倾向供给等于货币需求）时价格水平和国民收入（或产量）之间的关系曲线。这里的价格是指整个国民经济的价格水平，它与国民收呈反向关系。总需求曲线函数的推导可以从IS-LM模型求得。在封闭的国民经济条件下，社会总需求AD是由消费需求C、投资需求I和政府支出G三部分组成，即： AD=C+I+G 其中消费需求C是国民收和税收T的函数，即C=C（Y，T）；投资需求是利率R的函数，即I=I（R）。所以社会总需求公式可进一步表示为： AD=C（Y，T）+I（R）+G 凯恩斯的总需求曲线AD是一条下向倾斜的曲线，如图所示。总需求曲线是会移动的。消费、投资、政府支出这三个因素中的任何一个因素受到刺激都会引起总需求曲线的移动。总需求的扩大导致总需求曲线AD向右上方移动，如AD1移到到AD2；反之总需求的紧缩，导致总需求曲线向左下方移动，如从AD1移动到AD3。价格水平AD2AD3AD1国民收入O总需求曲线影响社会总需求的财政因素，一是政府支出G。当政府购买G扩大、税收T不变时，如果C与I都不变或有所减少，但其减少的幅度小于G增加的量，则必然导致需求AD扩张。反之，总需求AD会受到限制。二是税收T。一般而言，减税可以扩大消费需求，在G与I不变的情况下，减税可以导致总需求扩张。反之增税则会抑制消费需求，进而抑制总需求的扩张。因此政府可以通过改变政府支出或调整税收对总需求进行宏观调控。（二） 总供给曲线总供给曲线是表示在其他条件不变时，劳动市场均衡或非均衡的价格水平与国民收入之间的关系的曲线。封闭的国民经济条件下，社会总供给AS最终由消费C、储蓄S和税收T三部分构成，即： AS=C+S+T 其中储蓄S是收入的函数，即S=S（Y），所以社会总供给公式可表示为： AD=C（Y，T）+S（Y）+T 总供给曲线AS的形状比较复杂，根据前提假设条件不同，一般认为存在以下三种形状：a)古曲总供给曲线古典总供给曲线也称为长期的总供给曲线，其几何形状为一条位于充分就业产量水平的垂直线。如图所示。它表明，在长期中，实际产出量主要由潜在产出决定，因而不受价格水平的影响，或者说，当价格水平发生变动，实际工资相应调整后，产出量不会相应变化。古典总供给曲线建立的前提条件是：货币工资具有完全的伸缩性，货币工资随劳动供求关系变动而变化。当劳动市场存在超额劳动供给时，货币工资率就会降低。反之，当存在超额劳动需求时，货币工资率就会提高。价格水平 ASO国民收入Y古典或长期总供给曲线b)凯恩斯主义总供给曲线凯恩斯主义总供给曲线又分为传统凯恩斯主义总供给同曲线和现代凯恩斯主义总供给曲线。传统凯恩斯学派一般认为在短期内社会总供给曲线SAS是一条平行于横坐标的直线，即价格水平在短期内是固定的。如图所示：传统凯恩斯主义总供给曲线之所以是一条平行于横坐标的直线，其理由主要是由于存在垄断性竞争，价格水平的调整会对国民产出产生明显和影响；另外，劳动市场的供求弹性也有别于一般商品市场。现代凯恩斯主义总供给曲线是一条向右上方略微倾斜的曲线。如图所示。O国民收入价格水平SASP0传统凯恩斯主义总供给曲线传统凯恩斯主义总供给曲线是针对经济处于萧条状况而言，由于社会上存在大量失业和闲置资源，因此，在短期内采用扩张性财政政策，不会引起价格上涨，短期内价格水平固定。现代凯恩斯主义对传统凯恩斯主义总供给曲线作了修正，认为在达到充分就业的产量之前，随着产量的扩大，生产要素投入是按先高质量后低质量的顺序排列，质量好的比质量次的效率高，成本低，因此，生产成本会随产量扩大而上升。同时，随着产量的扩大，资源使用量扩大，从而使资源或生产要素的稀缺程度加大，抬高了生产要素的价格，使生产成本进一步增加。但是在达到充分就业的产量水平以前，这一切变化都是缓慢的，幅度很小的，所以总供给曲线是略微向上倾斜的曲线。d三段式总供给曲线O结合1、2两类总供给曲线，可以把总供给曲线归纳为水平、略微向上倾斜和垂直三段式，如图所示，其中Yf是充分就业时的国民收入。P3价格水平P2ASP1baY1Yf国民收入在a b段，由于存在大量闲置资源，产出量的增加不会引起几个水平上升。在bc段，AS曲线比较平坦，富有弹性，价格水平的稍稍提高，会引起国民经济总的产出增长很大，如图中，价格水平从P1上升到P2，国民收入就从Y1增加到Yf（充分就业时的国民收入）。这说明，在价格水平很低的时候，整个社会存在着生产能力严重过剩的情况，失业人口众多，企业开工不足，价格水平一提高少许就会引起社会产出的大幅度增加。但整个社会的生产能力不是无限的，到了一定的产出水平，如图中的Yf，资源利用极限，生产能力也会到了某种极限，对价格的变动显得缺乏弹性，在cd段，无论价格提高多少，产出不再增加，如图中所示，价格从P2上升到P3，但产出始终处于Yf，这种情况下，再怎样提高价格也无济于事。总供给曲线也会发生移动的情况。移动的原因无非有两种：一种是由于社会投资的增加，使生产能力增加，总供给曲线会向右下方移动，如图（a）所示，总供给曲线冲AS1向AS2移动，生产能力从Y1移到Y2，总共给价格水平的反应能力增大了，产出一直要增加到Y2才对价格变动完全缺乏弹性；另一个原因是，投入价格水平提高，会产生相反的效果，会使社会生产能力缩小，图（b）说明的就是这种情况，总共给曲线从AS1上移到AS2，社会生产能力从Y1减少Y2，即使在生产能力利用不足的情况下，价格水平也比过去更高。(三） 总供给总需求模型 把总共给曲线和总需求曲线放在一个以纵轴为价格水平、横轴为国民收入的坐标平面上就得到总供给 总需求（AS AD）模型。AS AD模型可用来说明总需求与总供给的均衡情况，其突出的优点是在说明过名收入决定的同时，说明了一般价格水平和总产量分别变动的情况，根据总供给曲线的不同形状，可把总供给 总需求模型分为不同的类型。a)凯恩斯主义的总供给 总需求模型如图所示，凯恩斯主义的总供给曲线为向右上方平缓倾斜的曲线，在这种情况下，说明国民经济中生产能力存在过剩的现象，如果采取刺激总需求的办法是有效的。总需求曲线从AD1向右上方移动到AD2，价格水平上升不快，但产出增加较快，从Y1增加Y2。刺激总需求的方法有多种，这要具体情况具体分析。如果确认社会存在过剩的声查能力，则可从社会需要的角度出发，或者增加公共工程的开支，或者减税，特别是减少个人所得税，使消费者增加可支配收入，从而增加即期消费。这样可扩大总需求，使社会过剩的生产能力得到利用，又可增加就业。如果总供给曲线为水平线，则刺激总需求的经济政策，会在价格不变的条件下实现国民收入的均衡增长，这是传统凯恩斯主义的情况。凯恩斯主义总供给 总需求模型，假设货币工资具有刚性，总供给曲线或者是一条平缓的向右上方倾斜的曲线，或者是一条水平线，这说明国民收入的增加主要取决于总需求水平，这成为凯恩斯主义扩张性财政政策的理论依据。b)长期总供给 总需求模型如图所示， 在长期中，社会的生产能力基本上已充分利用，如果再采取扩大总需求的办法，则会引起严重的通货膨胀。总需求曲线从AD1向右上方移动到AD2，但总需求的扩大并不引起国民收入的增加，倒是使价格水平明显上升，从P1上升到P2，如果政府真的这样做，就是严重的决策失误。这种情况的发生，或者是主观判断错误，或者是不得已为之，因财政支出增加必不可少，而增加税收又无能为力。现代凯恩斯主义把古典的或长期总供给曲线，短期或传统的凯恩斯主义的总供给曲线以及总需求曲线结合起来放在同一坐标系中，考察在短期内由于总需求曲线和短期总供给曲线的移动而引起的国民收入、价格水平的决定和变动情况，认为可以解释经济的萧条、高涨、滞胀等短期经济波动的原因，还可以表现长期充分就业的国民收入和价格水平的变动趋势。在政策主张上认为经济社会虽然从长期趋势上看可以实现充分就业，但并不排除在短期内经济萧条和高涨等现象的存在。因此，仍旧需要运用凯恩斯主义的积极财政政策干预经济，稳定和熨平经济的波动，实现经济的持续稳定均衡的增长。以上都是从总需求的角度来讨论国民收入均衡问题。同样，总供给的变动也会影响到国民收入和价格水平。如图（b）说明的是由于总供给