人大代表质询权问题探究

人大代表质询权问题探究 姓名：郭经义班级：1202 学号：201203410070摘要:人大质询权是我国人大监督权的一种重要形式，也是一项重要的宪法权力，其行使具有明确的宪法和法律依据。人大代表的质询权对公共权利的形式具有重要的监督作用。我国现行质询权的运用虽然取得了一定的效果，但由于缺乏相应的制度支撑和实践的阻力，我国的质询立法不尽完善，质询权的行使现状并不尽如人意。完善质询权制度有利于提高人民代表大会权威，有效监督行政部门。要有效行使人大代表质询权，必须进一步优化人大代表结构，提高人大代表行使职权的能力，完善相关制度和配套措施。关键词：人大代表 质询权 监督一、认识质询权1理解最早的质询活动起源于英国，是议会监督政府的方式和手段之一。指在议会制国家，议员对政府大员进行询问或质询的权力。具体来说就是，议员可以以口头或书面方式向政府总理（首相）和部长（大臣）提出问题，并要求答复，政府对议员的质询必须回答。2特征1、强制性。从法理上看，质询权既是议会所享有的一项职权，同时又是一定数额的议会成员共同行使的个人权利。作为权利和权力的结合体，质询权具有直接支配受质询对象的强制力量。2、主动性。质询权的主动性意指议会成员应积极利用其所掌握的社会资源，主动行使质询权以切实地履行其所肩负的神圣职责。3、广泛性。质询权的广泛性是就质询对象和具体事项而言的。4、有限性。有限性是质询权深层次的重要特征，具体体现在以下几个方面：其一，质询权的行使主体一般都有一定的数额限制，如在我国全国人大会议期间，只有30名以上的代表联名才能提出质询案；其二，质询必须在议会会议期间提出，且需要取得特定机关的认可才能转交质询对象答复，如日本国会议员的质询在经议长同意之后才能转交内阁进行答复；其三，质询的内容必须是被质询机关职权管辖范围内的事项或与政府首长职务有关的个人言行；其四，西方国家议员对政府的质询一般都不会自动引发表决程序。对质询权的行使给予必要的法律限制，体现了国家机关之间权力的相互制约与内在平衡。3区分(一)人大代表质询权与人大监督权的关系人大代表质询权与人大监督权的关系,从形式上看是简单的包容关系,即在人大监督权中包含了人大代表质询权的内容,人大代表质询权是人大监督权的一项子权力和具体的权力表现形式。但若认真分析,会发现两者虽然具有同质性,其关系的内涵似有清理和剖析的必要。本文尝试将这两种权力之间的关系细分为以下两个方面。1.人大代表质询权是人大监督权的具体表现形式。在我国,人大行使监督权的表现形式具有多样性,如听取和审议政府工作报告、实行预算审查监督制度、进行执法检查、实行工作评议和述职评议制度等等,其中还包括质询制度。尽管质询权属于监督权的一部分,但是人大代表在行使质询权过程中,具有相对的独立性。这种独立性体现为质询权的行使主体不是人大或者人大常委会整体,而是构成法定数额的人大代表或者常委会委员,也就是说,作为监督手段的质询权是由人大代表或者常委会委员具体实施的,这就出现了监督权的转化和监督手段的细化。正是由于质询权与监督权的这种转化和细化关系,在学界有人认为,人大代表的质询权具有权利属性,是人大代表的个体权利,而非公权力,/质询权是以代表或议员为主体的个人权利,这种个人权利是基于人民代表的身份由法律赋予代表的一种个别权利。这就走入了一种认识的误区,根据质询权行使主体形式上所表现出的个体因素,进而得出人大代表质询权具有权利属性的结论,明显是错误的,其立论也是站不住脚的。因此,人大代表质询权是人大监督权的具体表现形式,这是从实质上说明了两者之间的内在关联,是透过现象看本质的一种哲学认识论。2.人大监督权是人大代表质询权的存在基础。在我国人民代表大会行使职权的方式既可以是以人大和人大常委会的名义集体作出决议、决定的方式,也可以是以人大代表或者常委会委员个体的形式行使职权,人大监督权的行使也存在两种方式,即以集体的名义和以个体的名义。如,人民代表大会听取和审议政府工作报告,就是以集体的名义行使监督权;而人大代表的质询权就是以个体的名义行使的一种权力。不能因为两种权力行使主体的差异而否定人大代表的质询权相对于人大监督权的渊源关系。这里提出人大监督权是人大代表质询权的存在基础,实质上也从另一个角度进一步说明了人大代表质询权的性质。没有监督权作为基础和前提,人大代表的质询权就无从谈起,就会成为无本之木。(二)人大代表质询权与人民监督权的关系人大代表质询权与人民监督权的关系,其上位层次的问题应是代表与人民的关系。西方国家学者对于代表与选民的关系形成两种理论学说:一是委托说;二是代表说。委托说认为,代表是本选区选民的委托人,他在代议机关的一切行为与表示都必须以本选区选民的意志为依据。代表说认为,议会的整体代表全体国民,代表个人可以不受本选区选民的约束。从委托说推演出的结论是,代表只能是严格意义上的代表,只能忠实地反映选举他的选民的意见。一旦选民认为所选出的代表不称职,则可以撤换。也就是说,代表有服从本选区选民的意志的义务,本选区选民有权罢免他们所选出的代表。从代表说推演出来的结论是,代表应当具有独立思考和判断的权利,可以不必完全听命于选民,而只根据自己的良知和能力做出判断。这就是说,代表可以代替选民作出判断,代表不是某个选区或者选民的代表,而是代表全体人民。在我国,人大代表与本选区选民的关系如何,具言之,人大代表有否脱离选民独立表达意志的权利,在宪法学界也未达成统一的认识。但从我国人大制度建立的背景和基础来看,委托说更符合我国的现实,也更能说明人大代表与选民之间的密切关系。因此,这里以委托说为基础来分析人大代表质询权与人民监督权的关系。人民监督权是人民主权原则的具体表现,但人民监督权仅能以理论形态存在,若使人民监督权由静态转化为动态,则需要为监督权的行使主体/人民0找到具体的载体。在我国,人民监督权的具体载体就是人民代表大会。这样,就可以理顺人大代表质询权、人大监督权和人民监督权三者之间的关系,即:人大代表质询权人大监督权人民监督权。在前述三种权力中,人大监督权承担着承上启下的作用,它是人民监督权的载体和转化形式,又是人大代表质询权的渊源和基础。二、人大代表的实践中的问题一)认识上的误区，使人民代表大会及其常务委员会质询监督职能裹足不前近年来，人们对人民代表大会及其常委会行使质询监督职能重要意义的认识逐年提高，但是，总的看来，认识还是不够充分。首先，就质询主体-各级人大代表及常委会组成人员而言。因缺乏法定职责感和对质询作用的应有认识而怠于行使质询权；因感到熟人熟面难为情而羞于行使质询权；因怕影响团结、破坏稳定、弄僵关系、招来刁难甚至打击报复而惧于行使质询权，即使提出了质询案，也由于瞻前顾后，显得底气不足，缺乏应有的勇气与力度。其次，就质询对象-“一府两院”而言，由于建国以来长期运行的党委决策(或党委、政府联合决策)、政府执行、以行政为主导的政治体制和权力模式形成了社会公众的一种“心理定势”，似乎党委和政府部门之外，别无其他实权主体。因此“一府两院”，尤其是政府，受长期的职位优势和心理定势的影响，对于人大质询权的行使，态度上往往不以为然甚至抵触，认为人大的质询是“挑毛病，找岔子”，所以行动上懈怠、态度上不配合，甚至个别单位和人员还心存“秋后算帐”的打击报复心理。再次，在社会上，不少人的印象中，人大是个“务虚”的机关，一个所谓“开开会、鼓鼓掌、举举手”的场所，一个 “有一块大牌子、坐着几个老头子、挤着一辆破车子、到处找岔子”的机构，他们对人大质询监督职能的认识不多，没有充分认识到人大质询监督职能的积极作用，也没有对人大质询监督工作予以必要的舆论基础和思想基础。这些认识上的问题，极大地妨碍了人大质询监督职能的充分发挥。(二)党政职能交叉的纠葛，使人民代表大会及其常务委员会质询监督职能难以突破在政治体制方面我国还存在党政不分现象，有的党委习惯于以党代政，包揽过多，权力过分集中。许多事务，特别是一些重大事务，往往是由党委决定，交由行政机关、司法机关执行的。人大如果只是单纯追究因执行党委决定而造成失误的行政机关和司法机关的责任，既有失公平，也不能彻底解决问题。而如果人大对之监督到底，势必会牵涉到党委头上，这时就难以监督。同时，有的事关重大事务文件是党委和政府联合下发的，有的属于政府工作范围内的文件也是以党委名义发出的，一旦发现这些文件内容不当时，各级人民代表大会及其常委会就无法提出监督。此外，人大监督工作中有时涉及到地方行政机关负责人由同级党委领导人兼任的问题。我国政治运行机制本身存在这些的问题，不可避免地成为了各级人民代表大会及其常委会开展质询监督的一大障碍，使人大代表及常委会组成人员在开展质询监督时瞻前顾后。(三)人员素质不高，使人民代表大会及其常务委员会质询监督难以到位提出质询，旨在纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中重大失误。人大代表如果没有关注国计民生的强烈使命感和职责感，没有对于社会重点、热点、问题的敏锐观察力和准确的判断力，没有体察社情民意的时间精力与经费，缺乏“铁肩担道义，妙手促民利”的政治勇气与智慧，是很难提出有份量的质询案的。我国现有全国人大代表2988名，地方各级人大代表320多万名。尽管人数众多，但由于人大选举过于强调候选人的界别，缺乏竞争与激励机制，导致当选代表素质参差不齐，不少人政治热情不高，职务意识淡薄，参政议政的不强。在各级人大中，很多代表包括常委会组成人员对质询的运作程序不熟悉，甚至根本不知道有质询这一监督方式存在。而质询是一项专业性很强的工作，其所要求的法律、经济乃至其他方面的知识都应当达到专业方面的水平，需要投入大量的时间和精力，否则就看不出问题，做不出判断、提不出意见，监督就难于到位。而且绝大多数代表是兼职的，他们都各自有一项繁忙的工作，没有过多时间、精力投入到质询的准备工作中，致使质询权长期处于“休眠”状态。(四)制度上的缺陷，使人民代表大会及其常务委员会质询监督难以到位应该说，近年来人民代表大会的监督法律制度是在不断健全的，因此推动了人大监督工作的深入开展，各地人大也在这一法律框架内开展了质询监督职能。但是，人大质询制度也在实践中暴露了不少问题，人大的质询权没有得到有效运用，同质询制度本身不完善有关。三、针对当前质询权问题所提的对策为了有效地解决人大代表及常委会组成人员在质询监督中存在的问题，完善其监督职能，形成强有力的监督力度，必须针对上述存在的问题，采取相应对策。1、进一步提高对人大质询监督职能的认识。当前妨碍人大质询监督职能的发挥很大程度上是认识还存在问题，为此要加强人大质询监督职能，就有必要对人大质询监督职能的作用和重要地位加以正确认识。一是人大代表及常委会组成人员要提高认识，敢于监督、乐于监督，把质询当作自己应尽的代表职责来看待。二是要不断提高各级干部特别是领导干部的法律意识。如果领导干部不懂法、不具有与领导地位相称的法律意识、法制观念，那就很难做到依法行政、依法管理，更谈不上自觉接受人大及其常委会的监督。三是要不断提高选民的法律意识和法律水平，要在选民中经常进行普法教育，特别是进行人大的性质、地位、作用的宣传，使选民才能了解人大、关心人大、支持人大、理解人大，进而监督人大代表及常委会组成人员是否能够充分运用质询，促进各种事关国计民生的重大社会问题的解决。2、深化政治体制改革。宪政是法治的核心，在“人民主权”的国家里，一切政党、社会团体和个人无疑都要服从于宪法所构建的政体。在我国，党内地位是具有决定性的，政府领导人的党内地位通常高于人大常委会领导人，这是人大与政府在实际工作地位不协调的重要原因。只有落实了人大的宪政地位，人大对“一府两院”的监督才能得以充分发挥。为此要理顺党委、人大、政府的关系：在领导体制上，改变政府领导人在地方党委常委会任职的模式。政府可设立党组，政府主要负责人担任党组书记，而不兼任同级党委副书记，为人大及其常委会依法监督政府理顺关系。在运行机制上，改变党委、政府联席会议作决策和党政联合行文发指令的做法。各级政府应依法独立行使职权，并对本级人大及其常委会负责和报告工作党委对政府领导应当实行政治领导和组织领导，通过政府党组和在政府工作的党员先锋模范作用去实现，而不能陷入“党委政府联合行政”的误区，进而架空了人大及其常委会，使人大及其常委会实施质询监督时陷入监督党委的尴尬境地。3、加强人大自身建设。作为质询主体-人大代表及常委会组成人员在质询监督中起着至关重要的作用，他们的素质如何关系到人大质询监督作用的发挥。他们应当是知社情、晓民意、善监督、敢负责的社会精英，有一身浩然正气、满腔政治热情。当前要在提高代表素质方面狠下功夫，要减少各级人大的代表名额，优化代表结构，逐步扩大代表的直选范围，推选代表专职化，并且建立起一套代表的奖惩制度。要在常委会组成人员中，要配备年富力强、有一定专业知识的人才，提高人大常委会的素质。要把好培训关，不断人大代表及常委会组成人员系统学习包括质询在内的监督规则，交流监督工作经验，强化人大代表及常委会组成人员的监督意识，提高人大代表及常委会组成人员的质询水平。4、尽快完善质询规则。在有效地推进人大及其常委会的监督，必须加强法制建设，健全监督机制，这是解决问题的根本，因为“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。因此人大及其常委会要重视和加强质询监督立法，以实现质询监督