楼宇经济发展过程中的政府管理模式转型-以杭州市下城区为例

建筑经济发展过程中政府管理模式的转变以杭州市下城区为例，介绍作者简介：3360吴金群，经济学博士，浙江大学公共管理学院讲师。【资助项目】国家社科基金2010年青年项目：市县协调发展背景下的直管县体制改革研究(10CZZ 024)；浙江大学2010年基础研究经费专项：课题：从建筑经济到建设社区：政府管理模式的转变：浙江省哲学社会科学重点研究基地2009年：保增长背景下的政企互动模式研究。夏晓虹： 楼宇经济发展研究，经济日报出版社，2010年，第3页。(2)美查尔斯沃尔夫： 市场或政府： 权衡两种不完善的选择，中国发展出版社，1994年，第132页。吴金群摘要：建筑经济是一种产生、发展、聚集、衍生和扩散建筑相关产业，带动区域经济发展的经济形式。近年来，杭州市中心区政府在经历了建筑经济的探索和规范之后，开展了建筑经济的推广，并启动了建筑社区建设项目。如果说政府在建设经济发展过程中曾经是领导者、策划者、支持者、调节者和推动者，那么在建设社区的过程中，政府管理模式应该转变为基于合作和共同治理的“服务提供者”。杭州下城区的实践给我国城市政府管理提供了许多启示。关键词：建筑经济政府管理杭州市中心地图分类号： F062文件识别码： A文号： 1007-9092 (2011) 03-0027-06建筑经济是一种产生、发展、聚集、衍生和扩散建筑中相关产业以推动区域经济发展的经济形式。一般以各种建筑、功能区块和区域设施为主要载体，通过建筑开发、销售或租赁引入各种企业，从而扩大财税来源，带动区域经济快速发展。20世纪中叶以来，发达国家在复兴中央商务区的基础上，逐渐形成了具有城市特色的建筑经济。20世纪90年代以来，继网络经济、知识经济和总部经济之后，中国的建筑经济首先出现在上海、深圳和北京，然后渗透到广州、天津、杭州和南京等经济发达的城市。近年来，杭州市下城区政府在探索和规范建筑经济的基础上，全面推进建筑经济管理。其中一项重要措施是启动“建筑社区”建设项目。杭州的低层城市模式起步早、发展快、管理规范，不仅对我国建筑经济的进一步发展具有重要的借鉴意义，也为大中型城市的政府管理提供了宝贵的实践启示。首先，政府在建筑经济发展中的作用。现代市场经济是混合经济。这不是市场和政府之间的选择，而是两者不同组合之间的选择，以及不同程度的各种资源配置方式的选择。当前，我国政府在经济发展中的角色既不是专制主义，也不是放任主义，而是中共浙江省委党校学报2011年第3期的独特功能。换句话说，政府最积极的作用是提高和发展每个人行使其意志和经济活动的能力，并以更有竞争力但更有秩序的方式协调他们分散的决定，而不是被动地引导或使他们无序竞争。在建设经济发展的过程中，我国大部分城市政府并没有成为反对市场的替代品，也没有成为附属于经济系统并负责解决协调失灵问题的外部综合性组织，而是作为市场经济运行的内部参与者，用公共权力纠正市场失灵，促进非政府组织的成长，并尝试着在市场经济中发挥作用此时，市政府不仅是一只“看得见的手”，也是一只“聪明的手”，在增强市场主体活力、规范市场体系运行的基础上，不断改进管理和服务方式。下城区是杭州的核心城市和中心商务区，也是浙江省的商业、金融、文化和会展中心。截至2010年底，共有102栋商业建筑，总面积约300万平方米，入住率为96。53%。建筑企业全年税收总额为47.69亿元，贡献率达到2400元/m2。其中，年税收超过1亿元的建筑有12栋。下城区政府在建筑经济发展中的作用主要体现在以下几个方面：第一，建筑经济发展的先导。从2002年开始，杭州市区沿延安路、春情路、凤起路、环城北路、体育场路逐步形成一批相对集中的建筑，围绕“商贸、金融、会展、文化”四大中心建设，功能定位明确，布局合理。2006年，下城区建立了联席会议制度，协调各职能部门和基层单位。2008年，下城区成立了以区长为首的发展建筑经济领导小组，区内四个小组的相关领导担任副组长。区内相关部门和街道共同参与，加强了对建筑经济的引导。领导小组下设建筑经济发展办公室，副区长兼任办公室主任，具体负责协调推进工作。在明确分工的基础上，各管理主体共同努力促进建筑经济的发展，并在组织保障、政策政策、统筹协调、规划规划、环境配置、资金设施等方面做出了相应的安排。第二，建设经济发展的规划者。下城区“十一五”规划确定了“南精北快”的发展基调，并分别制定了杭州市下城区加快北部发展规划纲要和杭州市下城区精品南部发展规划纲要。十一五规划还制定了本地区工业发展战略规划，包括： 杭州市下城区商贸中心建设五年规划、杭州市 下城区金融中心建设五年规划、杭州市下城区会 展中心建设五年规划、杭州市下城区文化中心建 设五年规划和楼宇经济发 展规划纲要。2008年，下城区发布了发展楼宇经济三年行动计 划，对背景和意义、现状和条件、总体思路、发展目标、空间布局、主要任务等进行了全面阐述和战略部署。建设经济发展。同年，下城区围绕“优势企业集聚、重点产业集聚、资源利用集约化”的总体思路，制定了鼓励发展楼宇 经济暂行办法。其主要目标是到2010年实现“税控建筑数量和投入使用面积翻一番”，实现建筑占用率、注册企业率和税收总额“三增”。第三，支持建设经济发展。在经济发展的过程中，政府可以扮演“援助之手”、“看不见的手”或“掠夺之手”的角色。在建设经济发展的过程中，下城区政府起到了更好的“援手”作用。早在2003年，下城区就制定了促进经济发展的 财政扶持意见。2008年，发布了关于进一步支持促进楼宇经济发 展的若干意见和促进楼宇经济 发展的相关扶持政策。2009年还出台了促进总部经济发展的财政 扶持政策、进一步促进经济发展的若干意见、促进房地产建筑业发展的相关扶持政策、促进 中介服务业发展的财政扶持政策、促进商贸服务 业发展的财政扶持政策、促进旅游会展业发展的 财政扶持政策、促进文化创意产业发展的财政扶 持政策、楼宇经济发展规划纲要、下城区发展楼宇经济三年行动计划、政府在东亚经济发展中的作用： 比较制度分析等一系列配套政策。第四，建筑经济发展的调节器。近年来，下城区着眼于杭州“五位一体”的战略要求，如招商引资、管理一批、更新一批、建设一批、规划一批等。着力全面提高建筑入住率、注册率和贡献率，不断加强建筑经济的系统化、规范化建设，推动建筑经济蓬勃发展。为了实现建筑经济的规范化发展，下城区已经完成了七个一工作：一是制定计划，即掠夺之手 政府病及其治疗。二是拟定一个计划，即楼宇综合服务中心标准化建设实 施指导意见。第三是开发一个系统，即楼宇经济信息管理系统。第四，平台已经搭建，即“六员八人一楼”服务组82中共浙江省委党校学报，第3期，2011(1)(2)日期，纪，敖叶-政宽： 楼宇经济综合服务中心标准体系，中国经济出版社1998年版，第8-9页。美安德烈施赖弗和罗伯特维斯尼： 楼宇公共服务规范，中信出版社，2004年，第1-7页。团队。第五，建立了一个体系，即由组织领导、政策支持、考核和奖励等组成的工作体系。第六是引入一个指数，即建筑经济指数。七是形成一个模式，即3671高产建筑经济发展模式的闹市区。第五，那些促进建筑经济发展的人。从2009年开始，下城区实施了建筑经济促进行动，并启动了建筑社区建设项目。目的是通过社区管理和服务，为建筑企业和员工提供全方位的贴身服务。“寻找服务的企业”已经转变为“政府提供服务”。经济服务、民生保障、城市管理、综合管理、党群建设等服务内容实现了“五位一体”，真正实现了政府服务企业的“零距离”。一是完善区建设经济领导小组，纳入经济管理、民生保障、城市管理、综合管理、党群建设五大职能的21个部门、8个街道的主要领导。二是建立实体和网上综合服务中心，为企业提供全方位的贴身服务，丰富了服务内容。三是细化、规范和规范建筑综合服务中心的服务要素，制定政府是我 们的、从 “划桨 ” 、 “掌舵” 到服务： 国外地方与基层政府功能的转换与借鉴和社会主义研究。第四，结合建筑社区建设的新形势和新要求，对建筑社区工作人员进行了批量培训，加强了对物业公司的指导。目前，我国大多数城市只注重建筑的经济性，而没有重视建筑作为一个特殊群体的重要性。建筑社区类似于日常的街道社区，具有非血缘性和非排他性，但建筑社区比街道社区有更多的专业分工和专业联系。建筑社区，像传统的单元社区一样，是专业的和专业的，但是建筑社区比单元社区更加开放和非排他性。娄宇社区作为一个以建筑为基础，由聚集在一定区域内的企业、事业单位和利益相关者组成的经济社会共同体，不仅能够反映建筑经济发展的新需求，体现当代社区建设的新理念，而且成为政府与企业良好互动的重要媒介，吸收系统外的社会需求有序释放到系统中，渗透系统内的资源，整合系统外的利益。从这个意义上说，杭州市中心区提出的建筑社区建设是一个非常有价值的创新。它将深刻影响建筑经济发展的广度和深度。同时，也对政府管理模式的转变提出了更高的要求。二是政府管理模式转变的方向从公共管理的理论框架和国内外地方政府的职能转变来看，地方和城市政府的管理模式经历了“划船”到“掌舵”再到“服务”的过程。从20世纪20年代到30年代，在本土化运动和福利国家政策的影响下，地方和基层政府的职能逐渐从“守夜”转变为“划船”。自20世纪70年代末以来，随着新公共管理运动的兴起，一些国家的地方政府实际上已经转变了职能，即在公共服务供给过程中，政府的角色已经从传统的“划船”(直接生产和供给)转变为“掌舵”(把握方向)。自20世纪末21世纪初以来，西方国家出现了一种新的公共管理趋势，即新公共服务。登哈特和他的妻子是新公共服务的主要倡导者，他们善意地提醒人们，当我们急于炫耀时，他们是否忘记了谁是这艘船的主人也就是说，当代地方和城市政府的公共管理应该把公民作为人民的主权放在首位。政府的角色不是划桨或掌舵，而是服务。中国城市管理改革的方向是建设以公众需求为导向的服务型政府。对于建筑经济发展和建筑社区建设来说，服务型政府建设就是为建筑经济发展提供高质量的公共服务。如果说夏城区政府曾经是建设经济发展过程中的主要引导者、策划者、支持者、调节者和推动者，那么在建设社区的过程中，政府管理模式应该向“服务提供者”的方向转变。在理论层面上，城市政府的建筑经济服务可以有以下三种典型模式(见下表1):表1建筑经济服务的三种服务模式政府作用的主要手段这一理论基础适用于现阶段行政主导型的干预者。主要的行政手段是政府干预初始阶段的合作和共同治理参与者。在治理理论的发展阶段，服务提供者将各种手段与社区自治授权者相结合。服务提供商的经济和法律手段占主导地位。民主自治成熟阶段的行政主导模式以政府为核心。政府在建设社会92，中共浙江省委党校学报，2011年第3期。(1) (2) (3)李金鸿： 0103010，第6号，2009。罗伯特登哈特和珍妮特登哈特。新公共服务：服务于而不是指导。公共行政评论，2000年，60 (6) : 549 -559。Cheryl S. King，Camilla m. stivers和richard c. box .设立地区办事处是为了直接和具体地干预社区事务。由于行政权力对建筑物的社区治理具有较强的影响力和控制力，在社区服务中表现出强烈的行政性和官本