专题五法规规章的备案制度.ppt

1、专题五 法规规章的备案制度,法规规章备案制度是将法规规章文本报送相应的有权机关，让其备查的程序，包括报送、登记、统计、存档等环节。备案不影响法律的生效，是一种重要的事后监督形式1。我国的法规规章的备案工作始于二十世纪的八十年代初期，根据宪法以及地方各级人民代表大会以及地方各级人民政府组织法等法律的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和省、自治区、直辖市人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民代表大会 1 曹康泰主编：中华人民共和国立法法释义，北京，中国法制出版社2000年版，第210页,及其常务委员会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的经省人大常务委员会批准的自治条例

2、和单行条例，应由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会报全国人大常委会和国务院备案。1987年5月25日，全国人大常务委员会办公厅和国务院办公厅发布关于地方性法规备案工作的通知，对报送备案的具体程序、形式等作了规定。1990年2月18日，国务院办公厅发布了法规、规章备案规定，将国务院部门规章与地方人民政府规章纳入了备案的范围，进一步规定了备案的程序以及审查的标准及处理结果等。2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的立法法对法规,规章的备案又作了较为全面的规定，将备案的范围又进一步扩大到国务院制定的行政法规和授权立法，即国务院制定的行政法规应报送全国人大常委会备案和根据授权制定的

3、法规应当报送授权决定规定的机关备案；扩大了接受备案的主体范围，即规定地方人民政府规章同时报本级人民代表大会常务委员会备案和较大的市人民政府制定的规章应当同时报送省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。国务院根据立法法的精神于2001年12月14日又颁布了法规规章备案条例，对法规、规章备案的范围、程序、审查标准及处理结果等又作了具体的规定。因此，我国基本上建立起来了完整的法规规章备案制度,8.1 法规规章备案的范围 根据我国现行一元两级多层级立法体制的设计，享有立法权的主体及相应的规范性文件有：全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律与法律；国务院制定的行政法规；国务院部、委及享有

4、行政管理职权的直属机构制定的部门规章；省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会以及较大的人大及其常委会制定的地方性法规；省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府制定的地方政府规章；民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会制定的自治条例与单行条例等。那么什么样的立法主体以及其制定的规范性法文件需要备案呢,1、宪法与法律无需备案 宪法、法律是全国人民代表大会及其常委会制定的法规范性文件。法律无需备案基于这样的理由：一是全国人民代表大会是最高国家权力机关，其它任何机关都由它产生，受它监督。这种主体属性也决定了它的行为即立法的属性。没有任何权力可以凌驾于全国人大权力之上，同样，它所制

5、定的规范性文件（包括宪法和法律）也具有至上性。我国宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，其统一的根基就在于全国人民代表大会制定或修改的宪法；二是国家立法权的专有性。我国宪法第58条以及立法法第7条都规定,全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。”在立法法第8条中还规定了国家立法权的专属事项，任何其他立法主体不得僭越。国家立法权是国家主权者意志的表达，立法权只能归属于国家主权的代表机关。“主权立法自身有效，不再屈从任何更高的权力。”1 1 美威廉韦德著:行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第30-31页,2、法规规章要备案 根据我国宪法、立法法等规定，全国人

6、大常委会是我国法规备案机关，报全国人大常委会备案的法规是：国务院制定的行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规；省会所在地的市和国务院批准的较大的市（立法法将省会所在地的市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市统称为较大的市）的人大及常委会制定的地方性法规，报省级人大常委会批准后，报全国人大常委会备案；自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例与单行条例报省或自治区的人大常委会批准生效，并报全国人大常委会备案。报国务院备案的法规规章有：省、自治区,直辖市和较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规；自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；国务院各部、各

7、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章；省、自治区、直辖市的较大的市的人民政府制定的地方政府规章。 法规规章为什么需要备案？这要看我国法规规章制定主体的制度设计，也就是说，除了规定国家立法权外，为什么还要规定其他主体的立法权？我国选择一元两级多层的立法体制，选择多元化的立法主体，最根本的原因是我国国情决定的。我国幅员广大，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展不平衡，不可能单靠国家立法权能够解决各地的复杂问题,许多情况国家立法不好规定，规定粗了不能解决问题，规定细了又不可能。”因此，“要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法

8、上动员多方面的力量，制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。”(周旺生著：立法学北京大学出版社1988年版，第273页。)然而立法主体众多，在实践中又不可避免地产生立法冲突现象(刘莘主编：国内法律冲突与立法对策，中国政法大学出版社2003年版， 第一章国内立法冲突种种现象。)立法冲突是我国法治进程的痼疾，它不仅违背宪法确立的“社会主义法制统一原则”，而且可能使依法治国方略误入歧途，需要加以防范与消除。解决法律冲突的机制有多种，但设立备案审查机制是一种有效的防止立法冲突的方式与方法,3、授权立法要备案 有学者认为我国法规规章的制定权不是职权立法，如果存在职权立法，则宪法、组织法就没有必要

9、列举国务院、地方国家权力机关和执行机关的法规制定权和规章制定权，因为职权本身就会有普遍性规则制定权；因此也无必要搞授权立法，因为所授之权即在职权范围之内。“法规制定权也好，规章制定权也好，它们都不是拥有这些权力的主体自身固有的，而是国家立法权的授权。”(蒋朝阳：论部委规章制定权的授予、行使和监督，载罗毫才主编：行政法论丛，第一编，法律出版社1998年版，第103页。)以上观点将授权立法泛化地理解，这与我国立法法关于授权立法的规定有点矛盾。如果将法规规章的立法都称之为,授权立法权，那么宪法、立法法等都没有必要将法规规章的立法权与授权立法权同时规定，如果对两者都作出规定，则表示是两种不同性质的立法

10、权。诚然，职权本身就会有普遍性规则制定权，但普遍性规则制定并不等于“法”，法与其他规范性文件还是有区别的。因此，笔者还是赞成将法规规章的立法权称之为职权立法权，将特定立法主体接受授权而进行的立法称为授权立法权。 立法法第10条规定了授权立法所须遵守的一些规范：“授权决定应当明确授权目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”但是怎样保证授权立法严格遵循了授权的目的与范围，又怎样保证被授权机关正确行使授权立法权,因此，有授权就应该有监督、有制约。“授权的范围有多大，监督也应有多大；授权的幅度有多宽，监督也应有多宽；授权的方式有多深，监督

11、也应有多深；授权的方式有多种，监督也相应有多种。”1加强对授权立法的监督有效措施之一就是备案审查制度的设计，因此立法法规定：根据授权制定的法规应当报授权决定的机关备案。 1 蒋朝阳：论部委规章制定权的授予、行使和监督，载罗毫才主编：行政法论丛，第一编，法律出版社1998年版，第103页,8.2 法规规章备案程序机制的设计 对法规备案实践中有两种做法。“一种是登记、统计、存档。还有一种除进行登记、统计、存档外，同时进行审查。”(李步云、汪永清主编：中国立法的基本理论和制度，中国法制出版社1998年版，第384-385页。)在上个世纪八十年代初期，法规备案工作主要是由全国人大常委会办公厅政法室承担

12、，当时对备案工作规定的任务是：（1）对报送备案的法规进行违宪、违法审查，与国务院法制局及其他有关部门联系，请他们帮助审查、提出意见，经办公厅领导批示后，将意见转告有关省级人大常委会。（2）对备案的法规进行登记、统计、存档。（3）按季度书面向常委会汇报。( 李步云、汪永清主编：中国立法的基本理论和制度，中国法制出版社1998年版，第385页。,1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出的关于地方性法规备案工作的通知规定报送备案的基本程序要求。1990年国务院颁布的法规规章备案条例规定了备案的审查程序。2000年全国人大制定的立法法第89条规定了备案的程序内容，在其第90条至第92条也

13、规定了对报送备案法规规章审查程序的内容。2001年国务院修订的法规规章备案条例对备案（包括审查的内容）程序作了更具体的规定，并且对备案的法律责任进行了设置。 （一）报送法规规章备案的主体及途径 1、行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案,2、省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案； 3、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

14、4、部门规章和地方政府规章报国务院备案(法规规章备案条例规定部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案。)地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案,5、根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。 （二）报送法规规章备案的期限及基本要求 1、关于报送期限。立法法规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内向有关机关报送备案；关于地方性法规备案工作的通知规定地方性法规、自治条例和单行条例应于批准之日起30日内向有关

15、机关报送备案；国务院修订的法规规章备案条例则规定，法规、规章应当自公布之日起30日内，报送有关机关备案。可以看出，立法法和法规规章备案条例是较为一致的（说较为一致，不是完全,一致，是因为两种规定在日期起算及期限还是有一点区别的，“公布后的30日内”是不包括公布的当日，而“公布之日起30日内是包括公布当日的），但与关于地方性法规备案工作的通知有细微区别，前者规定“公布后的30日内”；后者规定“批准之日起30日内”。根据我国立法法的规定，只有较大的市人大及其常务委员会制定的地方性法规以及民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例才需要批准。对省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规则不需要

16、批准,批准不同于备案。凡需批准的规范性文件，在获得批准之前不得公布实施；而备案不是规范性文件取得法律效力的必经程序，在备案之前，即可公布、生效。那么法案是在批准之后即公布还是可以在批准之前可以公布呢？法律法规没有明确。如果规定批准之后才公布，那么以上的两种规定不存在矛盾；如果要经批准的法案在批准之前可以公布的话，则以上两种规定是矛盾的，则报送机关遵循的期限是哪一种呢？笔者认为有两种可供选择的方案： 第一种：法律法规明确规定，需经批准的法规规章在未经批准之前，不得予以公布。法规规章报送的期限是“公布后的30日内”或“公布之日起30日内,第二种：法律法规明确规定：需经批准的法规规章应在“批准之日起

17、30日内”报送备案；无需批准的法规规章在其“公布后30日内”或“公布之日起30日内”报送备案。 2、报送备案的基本要求 立法法未明确报送备案的基本要求。根据关于地方性法规备案工作的通知的规定，报送全国人大常务委员会备案的地方性法规、自治条例和单行条例，要求报送机关将法规文本、说明、备案报告等有关材料一式15份，并加盖省级人大常委会的印章报备案机关。现行实践中的做法也是如此，这种规定还是行得通的,对于报送国务院备案的法规，国务院修订的法规规章备案条例第6条规定依照全国人民代表大会常务委员会关于法规备案的有关规定执行，即按上述方式执行。对于报送国务院备案的规章，该条例规定“应当提交备案报告、规章文

18、本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份。报送法规、规章备案的，具备条件的，应当同时报送法规、规章的电子文本。” 一些地方性法规和地方政府规章对地方上的法规范性文件的备案要求作出了类似的规定。如辽宁规章规范性文件备案办法第7条规定：“报送规章、规范性文件备案，应当提交备案报告、规章规范性文件文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式10份。报送规章,规范性文件备案，具备条件的，应当同时报送规章、规范性文件的电子文本。” 接受法规规章备案的主体应该根据有关法律法规对其进行形式审查，符合法律法规规定条件的，予以备案登记；不符合条件的，不予备案登记或暂缓登记，并书面通知法规规章的制定主体补充报送

19、备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。根据现代社会政府信息公开化的要求，报送备案的有关法规规章应当向社会公布。法规规章备案条例规定：“经备案登记的法规、规章，由国务院法制机构按月公布目录。,三）报送备案的法规规章的审查 1、法规规章审查的提起 一般情况下，法律法规审查的提起主要有三种情况：“一是因法定职权主动提起，有权机关认为必要时，随时可以对下属立法机关的立法进行审查；二是因有关国家机关、社会组织和公民的告诉而提起；三是随法规备案而进行，备案机关对报送备案的法规进行主动审查。”(李步云、汪永清主编：中国立法的基本理论和制度，中国法制出版社1998年版，第386页

20、。)1然而备案机关并不是必然采取主动审查的方式。考察我国立法法以及法规规章备案条例的规定，报送备案的法规规章的审查都是被动性的审查，即在有权主体提出审查要求以及其他社会组织、社会团体或公民提出审查建议时，报送备案的有关机关才启动审查程序，备案机关不采取主动审查之方式,不过法规规章备案条例中关于法规规章审查的提起与立法法的规定不完全一样，立法法区分了享有立法提案权的主体和其他社会主体提出审查的区别，享有立法提案权的主体提出是审查的“要求”，其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民提出的是审查“建议”，虽然都是通过书面方式提出的，但处理程序与结果有一些区别(如享有立法提案权的主体提起的审查要求，

21、备案机关就会进行审查，直接进入审查程序，其他社会主体提出是审查建议，备案机关还要进行研究，决定是否进入审查程序。参看立法法第90条的规定。)在法规规章备案条例中，没有区分不同的审查主体，也没有区分提起的是审查“要求”还是“建议”，而一律地称之为“建议”，并交由国务院法制机构研究提出处理意见,2、审查程序 行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等进入审查程序，一般都由备案机关的特定机构进行审查，比如全国人大的常设机构法律委员会和其他有关专门委员会、国务院法制局等。 (1)全国人大常委会法规审查程序 提出书面审查意见。全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同

22、宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见,制定机关反馈意见。制定机关在接到有关专门委员会提出的书面审查意见后，应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。 决定。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定,2）国务院法规、规章审查程序 国务院

23、法规、规章的审查程序也须遵循以下几个方面： 提出书面审查意见。国务院法制机构认为法规、规章与宪法及上位法相抵触的，可向制定机关提出书面审查意见。 制定机关答复。制定机关接受到国务院法制机构提出的书面审查意见，应当在规定期限内回复，对要求说明有关情况的，有关的制定机关应当在规定期限内予以说明。 决定。经审查，A、地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理；B、地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致的，由国务院提出意见，国务院认为应当适用,地方性法规的；应当决定在该地方适用地方性法规的规定，认为应当适用部门规章的，国务院应当提请全国人民代表大会常委会裁决；C、规章

24、超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正；或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关； D、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。 （3）其他接受备案的机关对报送备案的法规规章的审查程序，参照全国人大常委会或者国务院的审查程序决定,3、审查内容或标准 对法规规章的审查应当遵循什么标准或者讲审查什么内容呢？立法法第87条和法规规章备案条例第10条规定了五个方面的内容或标准：是否超越权限。立法

25、机关应当在自己的权限范围内立法，超越权限进行的立法，当属无效，应经由有权机关予以改变或撤销；下位法是否违反上位法的规定。下位法违反上位法规定的，应当予以改变或撤销；地方性法规与部门规章之间或不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或撤销一方的或双方的规定；规章的制定是否适当；是否违背法定程序的。立法是一,项很强的程序性活动，无论是立法法规定的立法程序，还是制定机关根据立法法制定的程序，制定机关都应当严格依照程序，否则制定出来的法规规章是无效的，应当撤销。有关备案主体对有争议的法规规章根据这五个方面来进行审查，从而提出书面审查意见,8.3 法规规章备案的性质与功能 1、备案的性质 关于备

26、案的性质，有不同的认识，关键的问题就是对备案的法规规章是否要进行审查。一种观点认为，备案是立法监督的重要手段或方式，对报送备案的法规规章，备案机关必须进行审查，两者是一项制度。因此，应将备案与审查并称。另一种观点认为，备案就是将已经生效或公布的法规上报法定机关，使其知晓或做到有案可查，并在必要时对其进行审查的制度(参见苗连营著：立法程序论中国检察出版社2001年版，第245页。虽然立法法对备案制度作了一些规定，国务院在2001年又修订了1990年制定的法规规章备案条例，但是都没有明确备案的性质，对其争论仍然没有平息,笔者赞同第二种观点，并且认为备案也是一种监督制度。首先，根据我国立法法、法规规

27、章备案条例的规定来看，备案与审查是两种不同的制度，备案并不必然导致审查。有学者认为，“我国的备案审查制度是事后监督，但它既是一种被动监督，也是一种主动监督，备案机关对报送备案的法规、规章既可以主动审查，也可以因公民或其他机关的申请而启动监督程序。”(参见马怀德主编：中国立法体制、程序与监督，中国法制出版社1999年版，第369页。)这种观点并不正确。考察立法法第89、90、91条以及法规规章备案条例第9条就可发现，我国法律法规中规定的对备案法规规章的审查制度只是一种被动的审查制度，只是在国家有关机关、组织或公民提出审查建议或要求时，备案机关才启动审查程序，备案机关本身只是进行登记,存档，归类等

28、工作，不主动提起审查程序。大量的法规、规章没有或不会进入审查程序。虽然在国务院的法规规章备案条例中详细规定备案法规规章的审查制度内容，从法规名称中也没有加入“审查”二字，但这并不表明备案与审查就是等同的。备案是备案机关全面了解有关法规规章情况的方式之一，它的意义就在于登记、统计、存档，使法规规章备之可查。备案工作可以独立存在、独立完成。而审查则是为了弄清有关的法规是否与宪法、法律等上位法相抵触或其他问题而进行的一项工作，是法定机关为行使改变或撤销权而必须作的一项前置性工作。是否需要进行审查，要根据监督的需要进行，而不是根据因备案而进行,其次，备案不是立法程序，也不是立法程序的继续，而具有事后监

29、督的性质。在我国，除民族自治地方制定的自治条例、单行条例、较大市人大及其常委会制定的地方性法规需要经过批准后方生效外，其他法律法规规章一经制定机关通过公布，即可以生效。备案不像批准制度那样是立法生效和前提条件，这样一方面限制了法规、规章制定机关的自主性，不利于提高立法效率，同时也限制了备案机关原来享有的对法规规章可以随时进行审查的权力。另外，在我国多元化立法主体存在的情况下，每年制定的法规规章数量很多，备案的工作量极为庞大，像“批准”制度那样进行事前监督是不可能做到的。而且大量的违法的立法在事前进行审查有进无法发现，往往在具体实践中才能发现问题。因此备案制度也具有事后监督的性质，虽然备案并不必

30、然导致审查，但备案机关的审查必须建立在法规规章备案的基础上,2、法规规章备案的功能 法规规章的备案制度具有一种事后监督的功能，那么它在防止违宪、违法、不合理的法规规章、维护社会主义法制统一方面发挥着立法监督的作用。 首先，备案在一定程度上可以纠正法规规章制定行为的缺陷。因宪法、立法法等法律法规对我国立法体制的设计还存在缺陷，不同立法主体的权限边界无法界定清晰；实践中各地具体情况有别，这样可能造成不同立法主体在立法时可能超越立法权限。授权立法的存在而又缺乏授权目的与范围规定的情况下，被授权主体也可能有违背授权主体的初衷，造成授权立法违法等情况的出现。通过备案甚至提起的审查程序，在一定程度上可以纠

31、正法规规章制定行为的缺陷,其次，备案审查机制可以有效裁决立法冲突。立法冲突是各国立法面临的一种普遍现象。我国近些年来随着立法数量的大幅度地增长，立法冲突现象也越来越多，不仅表现为不同位阶法律之间的冲突，如宪法与法律的冲突；法律与行政法规的冲突；地方性法规与法律、行政法规的冲突；规章与法律、法规的冲突；而且表现在相同效力等级法律文件间的冲突如法律与法律的冲突；行政法规与行政法规的冲突；地方性法规与地方性法规的冲突、地方政府规章与地方政府规章的冲突以及部门规章与部门规章的冲突。法律是权利义务的规定，在实质上是对利益的确认、取得、否定、限制和保护，立法冲突的实质是利益的冲突，如国家利益、部门利益与地

32、方利益的冲突等。备案审查机制也是一种有效的解决法律冲突的措施,再次，备案还具有重要的认识功能，有助于不同社会主体了解社会关系的性质及社会关系规范的程度。法是社会关系的调整器，通过法律法规的备案制度，社会主体了解到社会关系的发展状况以及社会关系规范的程度，从而对自己的行为作出科学的选择与决择。对制定主体而言，通过法规规章的备案，检视一下自己的立法，是否合乎社会的发展，从而为自己确定以后的立法规划与发展目标提供依据。对备案机关而言，通过法规规章的备案，了解到法规规章的制定主体的工作业绩，也从一个方面了解到中央或地方的政策发展动向，为备案机关制定下一步的立法计划与工作目标提供依据,最后，通过备案，社

33、会主体可以了解到我国法制建设的速度与效率，把握立法的数量与质量的总体状况。自从我国提出建立社会主义市场经济法律体系目标以及依法治国的方略以来，法制建设的速度与效率都有大幅度地提高，国家的政治、经济、文化、社会生活等方面都有了明显的进步。怎样把握特定时期国家的法制建设状况，特别是国家立法的数量与质量状况，法规规章的备案可以满足社会主体的知情权,8.4 现行法规规章备案制度设计中的缺陷及完善对策 我国法规规章备案制度实施了二十多年来，法规规章备案的法律法规体系也初步建立起来了，实践中也取得了一定的成就。但是不容否认，我国现行法规规章备案制度的设计中还存在一定的缺陷，主要有以下方面： （一）没有建立

34、起主动审查制度。从我国立法法、法规规章备案条例规定来看，备案与审查是两种不同的制度，二者之间缺少有机的联系，最重要的就是没有建立主动审查制度。我国现行的备案审查方式是被动的审查方式。这一方式就是备案机关,在接到报送的法规规章以后，并不立即对其进行一一审查，而是采取不告不理的原则，有关机关或公民提起书面审查的意见或建议后，才交付有关机构进行审查。这种制度设计大大削弱了备案制度作为立法监督方式的效果。 （二）报送备案机关的责任缺位 根据宪法、立法法、法规规章备案条例等的规定，报送备案是法规规章制定机关的义务。现行的备案制度为备案报送者设定的义务：按时报送、按备案机关的要求改正或答复、改变不合理、不

35、合法的法规规章等。违反法定义务的后果是：通报批评、限期改正。在备案审查这一报送备案机关与备案审查机关的权利义务不对等的构架中，为义务主体设计的仅仅是,如此有限的义务，不足以保障备案机关备案权利的实现。“从1993年到1995年，送审的法规共2001件，其中审毕1232件，未审761件，发现相抵触的47件。相抵触的法规都反馈给了地方人大常务委员会，但全国人大常务委员会办公厅只收到8件反馈意见，只有一件按全国人大内司委的意见作了纠正，其余的均以各种理由坚持自己的意见。” （ 蔡定剑著：中国人民代表大会制度，法律出版社1998年版，第318页。）不仅如此，甚至报务备案机关都不履行报送的义务，“199

36、8年第一季度，只有11个省（自治区、直辖市）向国务院报送了地方性法规，15个省（自治区、直辖市）报送了地方政府规章。”（参见国务院法制办公室政府法制监督司编：备案动态第1期，1998年4月13日。）如此的备案制度又会取得什么样的效果？备案制度执行到如此地步，其责任设计的缺位不是没有关系,三）备案机关的监督与制约缺位 备案应该是备案机关对报送备案的法规规章有权进行审查并予以改变或撤销，但这不仅仅是一种“权力”，也是备案机关的一种“职责”。如果法定的备案机关怠于行使自己的职责，不去备案或审查，或者对备案的立法文件存在违法或不当问题不依法行使审查监督权，备案机关应当要承担法律责任。根据我国备案制度的

37、设计，全国人大常委会中有关专门委员会或法律委员会负有审查备案之责。但实践中“审查工作是由办事机构在做，而不是专门委员会和常务委员会本身在做，因而也就缺少权威性。审查出被认为相抵触的法规，地方有不同意见，或地方不作反映，怎么处理，没有下文。” （ 参见李步云、汪永清主编：中国立法的基本理论和制度，中国法制出版社1998年版，第387页。）造成这种状况是负有职责的部门没有尽其责任，归根结底是缺少对备案审查机关的监督与制约,四）备案机关的职权界限设置不明晰，造成备案审查制度的混乱。 在我国现行的备案制度设计中，对同一件法规规章可能有两个或两个以上备案机关。比如，地方性法规报送全国人大常委会和国务院备案；自治条例和单行条例也要报送全国人大常委会和国务院备案；地方政府规章要报送本级人大常委会和国务院备案；较大的市人民政府规章要报送省、自治区人大常委会和人民政府以及同级人大常委会备案等。如果都要进行审查的话，势必是一种资源的浪费。如果要有所分工的话，各自的备案权限又应