新农村建设中地方政府行为研究公共管理专业

1、新农村建设中地方政府行为研究目 录一、引言（一）选题背景（二）研究意义（三）基本框架与方法二、政府行为研究相关文献回顾（一）国外研究状况（二）国内研究状况三、农村建设政府参与的国内外实践经验（一）农村建设中政府行为的历史变迁（二）农村建设中政府行为的国际经验借鉴四、新农村建设中地方政府行为误区与偏差（一）新农村建设缺乏统一规划（二）急功近利的短期行为普遍存在五、对策与建议 （一）以县为单位统筹城乡发展，科学规划新农村建设（二）发挥农民主体作用，扶持和培育民间组织六、后记 12摘 要新农村建设是党中央根据我国目前经济社会发展状况、贯彻落实科学发展观、构建和谐社会所作出的一个重大战略部署，是在科学

2、把握新时期经济社会发展规律、深刻理解农业农村经济形势基础上，对“三农”工作指导思想的深化和升华。2006年我国政府1号文件将建设社会主义新农村作为政府的主要工作之一，此后新农村建设在全国各地迅速开展，并且取得了不错的经济和社会效应。社会主义新农村建设的成败，关系到“三农”问题的妥善解决，关系到农民的切身利益，更关系到我国全面建设小康社会目标的顺利实现。建设社会主义新农村，对政府职能定位提出了新的、更高的要求。应当肯定的是，经过多年的改革和完善，各地政府职能定位取得了显著的成效，成为经济社会迅猛发展最直接和最重要的推动力，对于农民增产增收、促进农村社会发展、缩小城乡二元差距方面都起到了重要的推动

3、作用。但是，我们也应当清醒地认识到，由于处在体制转轨的过程，地方政府在新农村建设中也存在一些问题，地方政府职能定位与经济社会发展、与社会主义新农村建设的要求还有一定的差距，需要进一步予以改进和完善。因此，剖析地方政府在新农村建设中出现的误区和偏差，探讨政府在新农村建设中合理的定位和作用，明确规范地方政府行为，对于持续推进新农村建设具有突出的实践价值。一、引 言（一）选题背景改革开放以来，我国经济社会快速发展，经济总量不断增加，综合国力显著增强，2008年人均国内生产总值己达到3266美元，城镇化水平超过45%，非农产业产值占国内生产总值的比重己上升到87.5%左右。 根据中华人民共和国2008

4、年国民经济和社会发展统计公报相关数据计算而得但是，与此同时，我们也要看到目前我国仍有八亿多农民，“三农”问题能否顺利解决，很大程度上决定了我国社会主义建设的成效。从世界各国的发展经验来看，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的趋向，但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是经济社会发展的普遍性趋向。在新农村建设过程中，地方政府职能的准确定位是非常重要的。政府在其中应该扮演什么角色，如何作为，己经日益成为社会各界高度关注的问题。就我国目前的政府职能而言，还存在一些与社会主义新农村建设不相适应甚至是不协调的方面。邓小平同志曾深

5、刻地指出我国传统政府职能的弊端:“多年来我们吃了一个大亏，社会主义基本改造完成了，还是以阶级斗争为纲，忽视发展生产力” 邓小平.邓小平文选（第三卷）M.人民出版社，1993年版；“管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情”。 邓小平.邓小平文选（第二卷）M.人民出版社，1994年版以上正是本文的选题背景。政府如何按照社会主义新农村建设的需要，采取切实有效的措施，准确定位自身的职能，成为本文研究和探讨

6、的主要问题。（二）研究意义新农村建设任务的顺利开展，政府发挥的作用非常关键，特别是县乡两级政府，因为它们处于基层，直接面对广大农民群众，是建设新农村的各项任务的具体落实者，这种客观需要不但决定了政府的责任重大，而且也意味着他们必须适应新的形势准确进行角色定位。近年来，各地政府积极推动新农村建设，对于农民增产增收、促进农村社会发展、缩小城乡二元差距方面都起到了显著的作用。但由于处在体制转轨的过程，地方政府在新农村建设中也存在一些问题，集中表现为地方政府行为失范，如新农村建设缺乏长期规划，短期行为明显；资金使用分散，造成资源浪费；农民在新农村建设中主体作用没有得到充分发挥；以城带乡的主体不够明确，

7、作用发挥不够明显，这直接影响到新农村建设的成效。因此，剖析地方政府在新农村建设中出现的误区和偏差，探讨政府在新农村建设中合理的定位和作用，明确规范地方政府行为，对于持续推进新农村建设具有突出的实践价值。（三）基本框架与方法本文以政府职能定位为理论分析基础，以社会主义新农村建设对政府职能的要求为切入点，尝试探讨政府在新农村建设过程中职能准确定位以及政府职能发挥的有效途径。本文主要采用的研究方法：一是理论联系实际的分析方法。结合我国新农村建设过程中的地方政府行为。二是实证分析与规范分析相结合的方法。在实证分析部分，在规范分析部分，结合我国新农村建设开展以来普遍存在的问题，有针对性地提出修正所存在偏

8、差的方向和方法。二、政府行为研究文献回顾（一）国外研究状况在西方资本主义国家发展的历史进程中，不同时期的经济学家对政府行为的研究大多围绕政府与市场的边界进行。古典经济学家倡导市场自由运行机制，认为市场机制能够有效调节供求。然而随着市场制度内在缺陷不断被发现，政府被赋予了越来越多的职能。在宏观领域，20世纪 20至30年代资本主义世界大范围的经济危机出现使人们意识到市场机制在宏观方面同样存在缺陷。凯恩斯认为经济危机的原因在于市场经济条件下会出现有效需求不足，也就是说市场机制无法自动保持宏观经济的平衡状态，必须由政府通过财政政策、货币政策等宏观手段来干预宏观经济活动。根据这一思想，凯恩斯发展出了新

9、古典经济学的宏观部分。（二）国内研究状况在我国，随着社会主义市场经济的建立，国内学者亦开始应用西方经济学理论对我国政府在市场经济转型期所需要发挥的作用进行研究。我国提出新农村建设之后，对新农村建设中政府行为的理论探讨成为了理论研究的热点领域。关于新农村建设中的政府行为问题，有不少学者进行了研究。主要体现在：1、关于政府公共产品供给研究。2、关于政府行为不规范的研究。3、关于政府行为特征的研究。4、关于政府行为的路径选择研究。上述几个方面是新农村建设中政府行为的典型研究，从不同视角对当前新农村建设开展批评和讨论，为我们提供了必要的材料准备。三、 新农村建设政府参与的国内外实践经验（一） 农村建设

10、中政府行为的历史变迁我国建国后基本上照搬了前苏联的发展模式，从20世纪50年代初到80年代中后期的30多年时间内，通过剪刀差和工分制等形式，牺牲农业，而大力发展工业，特别是重工业。目前，随着国民经济的发展，我国政府已经开始注意到城乡协调发展的重要性，并提出“以城带乡”的发展模式，从而进入了农村经济发展的新阶段。具体来说，建国后，我国农村建设经过了三个阶段。1、“以农补工”阶段。新中国成立以后，国家财力还比较薄弱，为了稳固新生的革命政权，农业作为国民经济的主导产业，担负起为工业提供积累的重任。在“多取少予，农业哺育工业”的制度安排下，我国农业不仅向工业建设和城市发展提供了大量的劳动积累和资本积累

11、，而且还通过“统购统销”政策， 加大城市与农村、工业与农业的“剪刀差”， 使资源配置向城市、工业倾斜，使农业剩余大量向工业部门转移。据统计，1952-1989年，国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收，从农村中吸取资金7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5，超过了当时国有工业企业固定资产总值。1990-1998年，国家通过税收、工农产品价格“剪刀差”和银行储蓄等三个渠道，又从农村吸取资金19222.5亿元。从新中国诞生到20世纪90年代末，我国农村为国家工业化和城市化的发展提供资金积累达2万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的2/3， 牛若峰.“三农”问题与二元结构政策J农业导刊，200

12、3（10）使中国在较短的时间内建立起比较完整的工业体系。2、“工农相持”阶段国内学术界对“工农相持”阶段并没有明显的时间划分。笔者根据政府农村经济发展政策的变化，大体上将其划定为20世纪90年代末到2005年左右。这一时期划分是以两个历史事件为分界点的。1998年朱镕基政府工作报告中进一步确立农业的基础地位，提出要确实解决“三农”问题，“三农”问题成为政府工作的首要问题之一。此后，我国工农产品“剪刀差”明显缩小，城乡户籍问题逐渐得到解决，城乡之间要素流动越来越顺畅，特别是农村剩余劳动力不再被束缚在土地上，释放出了强大的创造力。2005年，中央政府做出了在全国取消农业税的重大决策。这一政策的出台

13、，实现了自唐代以来农民梦想的“均田地、轻税赋”，意味着中国从此结束了由农业向工业提供资本积累的旧的发展道路，开创了“工业反哺农业”的新纪元。在这个阶段，虽然农业在国民经济各部门中的地位提高了，但农业和农村在资源和国民收入分配仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构仍未从根本上发生改变。3、“以工补农”阶段目前我国已进入了工业化的中后期阶段。国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业；工农关系的基本特征是，农业不再替工业发展提供积累，农业成为接受“补助”的部门，而不是受“挤压”的部门。根据国际经

14、验，在这一阶段，欧美发达国家从各自国情出发，都采取相应措施，以工业反哺农业。从2005年中央政府在全国范围内取消农业税开始，政府不断加大了对农村部门的转移投入，2006年中央财政用于“三农”支出总量达到3397亿元。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出:“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2007年党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设任务时明确提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化

15、新格局。2009年政府工作报告中，温家宝总理再次提出要多方面加大对“三农”的支持保护力度，进一步增加农业农村投入，2009年中央财政用于“三农”的投入将增加到7161亿元，比上年增加1206亿元；较大幅度增加农业补贴，在上年较大幅度增加对农业补贴的基础上，2009年再增加200亿元农业补贴。（二）农村建设中政府行为的国际经验借鉴1、韩国“新农村”运动在上个世纪七十代初，韩国工农业发展严重失调，城乡居民的年平均收入水平差距拉大，农村劳动力老龄化严重，农村人口的大量无序迁移等带来了诸多的城市问题和社会难题。韩国政府开始实施的“新村运动”。2、日本农村建设中的政府行为20世纪60年代开始，日本一改过

16、去牺牲农业、发展工业的做法，采取减轻农民税收、增加农民拨款的支持农业的政策。财政收入中农业一般只占1，而对农业的投入却占财政收入总预算的10以上；加上地方预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。尽管1996年之后日本的支农财政体制难以为继，但其对农业的保护、支持政策和农村公共物品供给制度却值得我们学习和借鉴。四、新农村建设中地方政府行为存在的问题建设社会主义新农村是一项惠及亿万农民群众的民心工程，具有重大的历史意义和现实意义。自从2006年中央政府提出这一任务以来，各地都非常重视新农村建设，都投入了大量的人力、物力，在实践中也取得了一定的成效。但是各地的新农村建设中却也存在一些不容忽视的共性

17、问题。（一） 新农村建设缺乏合理的规划2006年以来，我国广大农村掀起了一股新农村建设的热潮，有的地方在国家政策的支持下，纷纷走上了快速发展之路，农民生活得到明显的改善，有的甚至借此从农村迈向城镇的发展之路。从总体上看，在建设过程中，各地往往各行其是，缺少合理的规划，以致现在显露出了不少问题。很多村庄缺乏长远规划，建设用地利用率低下，土地浪费严重，成为“空心村”；有的地方不考虑地方经济发展水平和农民意愿，把新农村建设理解为建“新”村，大拆大建，设计方案贪大求洋；有的地方以村庄整治和旧村改造为名，与开发商联手动用农民宅基地搞房地产开发；有的地方盲目招商引资上项目，扩大建设用地规模；有的地方采取“

18、以租代征”的方式，规避建设用地依法报批和有关税费的缴纳，造成新的建设违规用地；有的农村处于城郊地带，即将成为城镇建设区的一部分，却仍然按照“新农村”的要求进行规划和建设。（二）急功近利的短期行为普遍政府对基层完成工作的清况，基本上采取“一手高指标，一手乌纱帽”的办法进行考核。对农业生产、乡镇企业、财政税收等工作，只管下达任务指标和考核指标完成情况并进行奖惩，而不管其具体情况和采取什么手段完成任务指标。这种做法迫使一些干部为完成任务而不择手段，不惜为眼前利益竭泽而渔，也助长了某些干部说谎浮夸，欺上瞒下的不良作风。有些地方对新农村建设长期性、艰巨性仍然缺乏认识。我国目前还处于传统农业社会向工业社会

19、过渡时期，农业生产方式落后、农业基础设施薄弱、广大农民素质不高等仍是我国农村的主要特征。五、 对策与建议建设社会主义新农村为地方政府提出全新的更高的要求，地方政府如何准确定位，做到不缺位、不越位、不错位，既关系到新农村建设的成败，也事关改革、发展、稳定的大局。结合我国实际情况，笔者认为在新农村建设过程中，地方政府应该从以下几个方面予以努力。（一）以县为单位统筹城乡发展，科学规划新农村建设统筹城乡布局，推进新农村建设，要坚持以科学发展观和和谐社会论为指导，遵循因地制宜、分类指导、科学规划、有序推进的原则，协调城乡各级政府、各部门的力量，根据不同地区农村的自然资源禀赋、经济发展水平和社会文化特征，

20、在统筹城乡发展的前提下，以优化城乡空间布局为先导、以构建城乡一体的公共财政体制为重点、以改善城乡发展的组织和领导体制为保障，积极探索新农村建设的多元模式。新农村规划体系要坚持因地制宜、分类指导的原则，以需求为导向、以效益为中心，把握好集聚与分散的“度”，加快农村人口和产业向中心城市、中心镇和中心村的适度集聚，不断调整城乡布局，促进公共资源共享和土地集约利用。（二）建立科学的发展评价机制，约束短期行为采用绩效评估是国家为提高其政府责任履行程度的重要手段。政府在建构绩效评估体系时应注意几点：一是政府要坚持内部评估与外部评估相结合，并强化外部评估。政府的内部评估是指上级政府对本级政府工作的评估。如果

21、考评内容及绩效涉及上级主管部门的管理职责和连带责任，就有可能会影响到绩效评估的公正性。二是政府绩效评估的兴起是民主化发展趋势的产物，作为地方政府要注重以服务质量和满足农民群众的需求为首要的评价标准。三是政府绩效评估的目的是为了改进政府的工作，政府应当将内部与外部的评估结果通过政府的网站或新闻媒体等渠道及时地给以发布，接受社会的监督和评议，将评估结果和评估对象的实际利益联系起来，需要奖励的给予一定的奖励，需要追究责任的应及时给予责任追究，以此来激励评估对象并督促其改进工作方式，政府要真正的将绩效评估的结果在其实际的工作当中体现出来。（三）进一步转变政府职能，规范地方政府行为 社会主义新农村建设的

22、最终目标之一就是要提高广大农民的物质文明水平，在农村建立起全面的、可持续的、真正意义上的小康社会，这就需要合理配置政府的经济职能，强化政府宏观管理职能，弱化政府微观管理职能，把该管的管好，不该管的放好。为新农村建设提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保县域社会经济运行的协调有序。落实中央提出的扩大公共财政覆盖农村范围的目标，促进县域范围内的公共事业的发展。辖区的社会经济走向，特别是区域的比较优势及其变化，并通过制订新农村建设规划和提供政策指导，为区域比较优势的发挥做出应有的贡献。 张立承.新农村建设中的县乡政府职能转变J. 中国社会科学院院报，2006（3）（四

23、）充分发挥农民主体作用地方政府应该扮演好自身角色，既不能一切包办，对新农村建设大包大揽，又不能不管不问，任其发展。邓小平同志曾经说过：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事情，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办”。 邓小平.邓小平文选（第二卷）M.人民出版社，1994年版对于新农村建设，地方政府应该正确处理好政府与农村社会、市场、企业之间的关系，在通过宣传、引导等方式积极参与到新农村建设的同时，又不能过度揽权揽事，而应鼓励广大农民参与，调动农民们的积极性。只有这样，新农村建设才会有活力。1、引导农民积极

24、参与新农村建设建设新农村，是一项长期、艰苦的系统工程。在建设新农村开始阶段，为了提高农民参与的积极性，地方政府可以创新思路，引导农民参与到新农村建设中来，比如在县电视台开辟“新农村建设专题”，进行各种有关新农村建设的专题讲座；为进一步激发农民参与新农村建设的热情，可以组织乡镇领导、各村支部书记、农民代表等参观周边新农村建设试点地区的现场，使乡村干部和农民代表开阔视野、转变观念。与此同时，发挥农民作为新农村建设的主体的作用，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，使之成为新农村建设的投入主体和建设主体。2、通过农业合作组织将农民组织起来目前我国广大农村的生产经营模式大多仍是一家一户、单打独斗式的分散经营，

25、农民既要搞生产，还要负责销售经营，这种高度分散的生产和经营方式，不仅难以降低生产成本，提高产品质量，而且会经常出现农民之间相互压价、不惜成本倾销的现象，对农业生产带来严重的后果。农业产业化和市场化进程的加快，使千家万户的小生产与千变万化的大市场之间的矛盾，成为农民增效、增收的主要制约因素。参考文献1唐士其.西方政治思想史M.北京大学出版社,2002年2谢庆奎.当代中国政府与政治M.高等教育出版社,2003年版3周三多.管理学原理与方法M.复旦大学出版社,2003年版4陈振明.公共管理学原理M.中国人民大学出版社,2003年版5贺雪峰.乡村治理的社会基础转型期乡村社会性质研究M.中国社会科学出版

26、社，2003年6李文良.中国政府职能转变问题报告M.中国发展出版社,2003年版7 林毅夫.制度、技术与中国农业发展M.上海三联书店,1992年版8 许文慧,齐明山,张成福.行政管理学M.人民出版社,1997年版9 郭小聪.政府经济职能与宏观管理M.中山大学出版社,1997年10 世界银行.世界发展报告:变革世界中的政府M.中国财政经济出版社,1997年版11夏书章主编.行政管理学(第二版)M.中山大学出版社,1998年版12任晓.中国行政改革M.浙江人民出版社,1998年版13浦兴祖.当代中国政治制度M复旦大学出版社,1999年版14牛若峰:农业与发展，浙江人民出版社，2000年15亚当斯密.国富论（下卷）M.陕西人民出版社,2001年16欧文E休斯.公共管理导论M.中国人民大学出版社