公共政策执行难的原因及对策浅析

1、浅析我国目前公共政策执行难的原因及对策摘要： 公共政策执行难是当前各级政府面临的普遍问题。笔者翻阅有关资料， 就产生这一问题的原因及对策。关键字：公共政策、执行难、原因、对策“公共政策是政府依据特定时期的目标， 在对社会公共利益进行选择、 综合、 分配和落1实的过程中所制定的行为准则。” 1公共政策作为政府的一项行为准则，无疑具有强制实行 的特征，因此，它的出台和实施从另外一个角度来说，无疑是具有不可辩驳的性质。然而， 在现代市场经济的条件下， 现实的情况却又告诉我们， 公共政策在实际的实行过程中很多却 往往收不到其应有的效果， 有的甚至出现与之相悖的抵制现象， 于是， 公共政策执行难的问 题

2、便摆在眼前。 问题的出现都有其原因， 公共政策的执行难问题也同样存在一定的原因。 相 同地，每个问题的存在，也必然有其解决的办法。下面笔者就这个问题作如下分析和讨论。一、公共政策执行难的原因 公共政策执行难在另一种程度上又可称为政策失效。 政策失效是指决策方案在实施过程 中遇到抵触， 不能完全按照决策的设计执行下去， 决策执行结果不同程度地偏离了政策目标。 就政策失效的概念来讲， 公共政策执行难的直接后果就是决策不能按照目标的方向进行。 不 能按照预期地目标执行， 政策就会处于闲置状态， 处于闲置地政策， 仍然放到社会管理当中， 就很容易沦为个人或者小部分集体者的利益攫取的门径。 像这种沦落了

3、的公共政策， 不但不 会起到应有的积极效应，而且还很有可能引发社会危机。西方新自由评论的公共选择学派指出了 “公共政策由于政府自身利益存在而引起的公共 政策失效， 加剧了市场的失灵， 带来了更大的资源浪费， 甚至引发了社会灾难，这就是非市 场缺陷及政府失败的一个基本表现。”2综合各方面的因素，可以知道，公共政策的失效往往具有以下几方面地原因：1、决策者本身的问题。公共政策本身应该以公共利益为依据，但是现实中公共利益的标准难以确定。这就给 决策方带来了很大麻烦。 而由于决策者本身的价值观念和取向的限制， 决定了其制定出来的 政策的局限性。 因此，一项政策往往只代表了一个群体的利益， 而并不代表所

4、有公众的利益。 这也就造成了一个我们所谓的普遍现象： “上有政策，下有对策。”这种现象的出现并不违 背公共选择的理论， 而是一个正常的现象。 公共选择理论认为并不存在真正的公共利益， 也 不存在根据公共利益进行选择的过程， 而只存在各种特殊利益群体之间的“缔约”过程。 3故 此，要想使得一项政策的有效执行， 首先决策者之间必须具有统一的观点。 这里的决策者并 不只是指最高层的领导集体， 它还包括其下属机构地方政府。 中央与地方之间的关系其 实是一种“缔约”的关系。这种关系在改革开放之前是不存在的。在改革开放之后，这种中 央向地方“让利”的情况才开始出现。其实这种“让利”行为是一种民主的表现，但

5、是很多 时候却被一些地方政府的逐利行为所玷污。 这是因为， 地方政府在政策执行中采取 “下有对 策”的抵制政策往往会获得大于执行政策的期望收益。 这种无异于冒险的行为常常被一些贪 图享受、利欲熏心的人视为发家致富的不二法门。2007 年的无锡“蓝藻事件”暴露的太湖治污低效问题便是我国公共政策执行难现象的 一个缩影。 它告诉我们， 由于地方政府逐利行为所导致的中央与地方政府间利益博弈是形成 政策执行难问题的主要根源。2、政策本身的缺陷一项政策的出台并不一定具备完美的条件， 它在制定过程中往往不可避免地会受到某些 主观或客观的因素的影响， 而导致政策出台之后本身就存在一定的缺陷， 从而导致其在执行

6、 过程中收效甚小，甚至失效的结果。政策缺陷的原因往往包括这么几点因素：（ 一）政策目标不准确。 目标含糊不清， 目标太高，目标绝对化， 片面化。有的政策经常会在不该出现禁令的地方频繁地使用 “禁止” 字样， 搞得一项政策就像宣布死亡命令书一样无条件地让人执行和接受。（ 二 ） 政策内容不具体。 政策方案、目标、 措施和行动步骤不明确。 这往往就给某些不法分子有可乘之机，从而毁坏政 策的公益性，使之朝着功利方向倾斜。 （三） 政策不严密。 缺乏科学的理论基础，严密的逻辑 关系，科学的规划程序， 正确反应事物客观规律。 （ 四）政策不配套。 忽视了政策的系统性和整体性。 （五） 政策不稳定。 朝令

7、夕改影响到对政策的信任程度和执行的坚定性，从而损害政府威信。归纳上述几点因素， 可知政策本身的缺陷也是一个不可忽视问题。 这就需要决策者在决 策的过程中考虑到诸多方面的因素和影响，尽可能地公平公正地撰写政策内容。3、政策执行上的偏差政策的执行是一项政策能否有效施行的一个非常重要的环节。 执行者在执行政策的过程 中如果捎带有功利心或者个人情绪， 往往就会给民众带来政策认识的误差， 有时甚至会造成 不堪设想的后果。 今年出现的诸多城市出租车司机罢运事件， 在某种角度来说， 其实就是因 为政策执行偏差产生的后果。 引用陈庆云教授的一句话： “政策对象是直接大范围内的政策 利益得失者。 公共政策对他们

8、的作用， 以及他们对公共政策的反作用同时存在。 政策实施能 否获得预期的效果，要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。”4出租车司机罢运事件就属于这种利益互动关系的重心偏移。其次，产生政策执行偏差还有其客观原因，比如政策质量、执行环和政策资源等问题， 都是导致政策偏差的原因。除此之外， 导致公共政策执行难的原因还有很多， 像类似政策效果的不确定性、 公共权 力的腐败问题，都在一定程度上影响着公共政策的有效执行和实施。二、公共政策执行难的对策分析面对诸多的政策执行难问题， 坐以待毙显然不是解决的办法， 究竟要如何妥善解决这种 棘手的关系问题， 笔者认为， 尝试多方位思考、 开放式经营和铁腕式处

9、分或许是一种有效解 决问题的办法。 多方位思考，即是从不同角度出发，充分考虑到决策者、执行者和政策对象 之间的利益，尽可能做到三者利益的整合，从而实现三者的和谐发展。 开放式经营，就是多 方争取意见，接受群众指责和社会反响，做到及时修正的办法。铁腕式处分，毫无疑义，就 是对一些破坏政策的个人或群体，实施一定的处罚和惩治措施，确保政策拥有法律的效应。中国五千年的历史造就了一个人治的环境， 而“政策的灵活性决定了它比刚性的法律更 能投合中国传统的人治文化。” 5 无锡“蓝藻事件”是一件很令多方不满的事情。太湖治污是一个跨区域、跨省市的项目，下游治理，上游排污的现象不容忽视。这是导致各方固执己见，拒

10、不合作的主要原因。 这不是政策本身的问题，却是执行者与执行者之间的利益纠纷问题，而作为决策者的中央，明显地处于中间合适者的位置，并且又要保证其所作出的决策能够让下属机构很好地执行，确实是一个棘手的难题。周国雄在其公共政策执行阻滞的博弈 分析中提到了这么几点办法：（一）中央和地方利益有待进一步整合；（二）执行监控和责任追究制度有待进一步健全；（三）政府间信息沟通机制有待进一步完善；（四）地方政府政绩导向有待进一步转变；（五）地方政府“执行文化”有待进一步确立。在中国社会科学院院报发表的 2007年一2008年公共政策简析中我们可以看到，政府对于公共政策选择在 2007年出现的重大变化的分析，不可不认为是明智的思考。从中我们亦可以窥见，我国公共政策执行难的主要根源应该不是在决策层，而应是在于执行者和政策对象中出现了问题。这个我们在太湖治污问题中也大略可以知道。问题的产生和出现， 无疑给人们带来诸多的烦恼和麻烦，但问题本身并不有错， 而全在于人。人是导致问题的根本因素，所以，要解决政策执行难的问题，关键还是要处理好人与人之间的利益关系问