青海省失地农民社会保障模式重构

1、青海省失地农民社会保障模式重构兰措卓玛作者简介兰措卓玛（1982 ），女，藏族，青海湟中县人，中共青海省委党校法学教研部副教授。本文系青海省社会科学规划研究课题失地农民利益诉求表达的法律保障研究阶段性研究成果，项目编号：13041。（中共青海省委党校 青海 西宁 810001）摘要：在城市化建设不断加快的过程中，我国农民由于失地而导致的社会保障问题日益突出。本文根据青海省实际情况，结合国内外解决此问题的制度经验，提出解决青海省失地农民社会保障问题的对策和建议。关键词：失地农民；社会保障；市民待遇中图分类号DF02 文献标识码A随着我国经济发展和城市化进程的不断加快，城市规模迅速扩张，在农业用地

2、转化为非农业用地过程中形成了一个特殊群体-失地农民。农民赖以生存的土地被征用后,虽然在身份与户籍上变成了市民，但是他们却没能享有与市民同等的基本社会保障待遇。农民在失去土地之后，土地承担的社会保障功能必定面临转移，在失地农民社会保障制度、社会保障体系还未健全，家庭保障不断弱化的形势下，解决失地农民的社会保障问题显得尤为重要。一、青海省失地农民社会保障现状分析（一）养老保险2012年12月底，青海省出台了被征地农民社会养老保险暂行办法（以下简称暂行办法），在养老保险方面，失地农民可以参加被征地农民社会养老保险。尽管暂行办法在失地农民养老保险制度建设方面进行了一些有益的探索和实践，但仍然难以满足失

3、地农民对社会养老保险的现实需求。其一，“低保模式”难以妥善解决农民失地后的生存养老问题。按暂行办法的规定，就养老保障水平而言，失地农民从年满60周岁起，按月领取养老保险待遇。养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成：基础养老金标准为每人每月120元，个人账户养老金标准为被征地农民个人账户累计储存额除以系数139（按此计算个人账户养老金为201元），两项合计为321元。可见，失地农民养老保险的给付水平与城市居民最低生活保障水平基本持平（2012年、2013年青海省城镇居民最低生活保障标准分别为310元/月、330元/月），这样的设计是无法维持失地农民被动市民化后的城市生活，严重损害了失地农民

4、的合法权益；其二，未能实现失地农民的“市民化”待遇。按照暂行办法的规定失地农民社会养老保险的计发办法、账户管理均与新型农村社会养老保险相同，而我国城市化发展的最终目标是打破城乡二元壁垒，消除农民与市民的区分，照此逻辑并从失地农民已经市民化这一基本事实出发，失地农民社会保障制度的构建并不是城市化发展的最终目标，只是向社会保障城乡一体化制度的实现提供一种具有可操作性和可行性的过渡，失地农民社会保障制度待遇水平应高于农村社会保障并与城镇社会保障接轨，逐步实现城乡社会保障制度的一体化，这是失地农民社会保障制度建设的基本定位和最终导向，因此失地农民社会养老保险的架构应当仿照城镇社会养老保险而不是农村社会

5、养老保险；其三，个人缴费责任过大，政府责任过低，村集体缴费责任不明晰。暂行办法规定个人的缴费比例为35%，政府补贴为15%，而集体补助标准由村民委员会民主确定。带来的突出问题是个人缴费责任过大，政府责任过低，村集体缴费责任不明晰。在失地农民社会保障制度建设中，政府理应承担起应尽的责任，目前普遍观点认为，个人、村集体和地方政府应当按照3:4:3的缴费比例筹集资金，即个人和村集体缴费部分可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳，其中个人缴费比例不超过30%，村集体缴费比例不低于40%；地方政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助失地农民养老保障支出，其比例不低于总缴费标准的30%。多数

6、省份还考虑集体无力承担的问题政府出资不低于30%,贵州为40%，宁夏和海南为50%，福建政府高达70%。可见，按暂行办法的规定地方政府所承担责任较低。此外，缴费责任的明晰能够保障失地农民养老保险基金的建立与较好运行，而暂行办法对于集体补贴的规定也不够明晰。（二）医疗保险从医疗保险看，政策上允许农村居民与城镇居民一样参加基本医疗保险，并享受基本医疗保险待遇，这在一定程度上为农村居民解决了就医问题。但对于失地农民而言，失去土地后，虽然可以得到十几万元的补偿，除去购买新房、装修等，为数不多的补偿款还得维持基本生活，加上省级医院的报销比例仍然偏低，大病、重病看不起的现象在失地农民中仍然普遍存在。（三）

7、失业保险就调研情况统计，11%家庭收入来源比较稳定，有固定的工作，这当中大部分是因为子女接受高等教育毕业后在城镇就业的情况；51%的家庭收入不稳定，主要依靠打临工，每年只有7、8个月的收入；25%的家庭靠自营业务，比如茶园经营，房屋出租，出租车运输等；12%的家庭没有收入，靠补偿款度日，按现有的物价水平，也只能维持4-5年。可见，失去土地也就意味着失去了最根本的就业岗位。失地农民无田可种，再加上自身文化技能低，基本上处于既失地又失业的境地。由于目前西宁市失地农民安置仍采取一次性货币补偿的方式，失地农民在城市化进程中被动失业却无法享受与城镇失业人员同等的失业保险待遇。（四）最低生活保障2013年

8、西宁市城镇居民保障标准为330元/月，农村低保标准为170元/月，这样的保障水平是建立在农民有地可耕的前提基础之上的。失地农民在身份上、生活方式上虽已“市民化”，但西宁市失地农民最低生活保障仍然以农村低保为准，农民在失去土地后传统生活方式改变，生活成本大幅增加，每月170元根本无法维持最低生活水平。此外，城镇居民最低生活保障基本能做到“应保尽保”，而农村最低生活保障受一定数额的限制。失地又失业的农民已深陷困境，很容易成为最底层弱势群体，却无法享有保障最低生活水平的优惠。二、国内外失地农民社会保障制度的比较及借鉴（一）国外失地农民社会保障制度分析第一，设立失地农民社会保障基金。各国通行的做法是将

9、失地农民纳入社会保障体系，内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助等。并针对失地农民提供专项保障，以韩国为例：其一，地方政府建立公共保健所，并且当地驻扎的军队人员也为失地农民提供良好的医疗保障；其二，中央政府保障农民最基本耕作权并实施农作物国家统一购买制度保障农民稳定收入；其三，对于还达不到国家规定的基本生活水平的群体，建立基础生活保障制度，每月补贴一定数量的金额；1 周秋光、王猛.中国农村社会保障的理论与实践M,北京：中国社会出版社，2011,(102). 第二，通过就业换取保障。高度重视失地农民的教育与培训工作，通过就业换取保障，从而减少失业保险

10、基金支出，减轻政府的财政压力。以美国为例，在对失地农民的安置问题上，非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，加强对农民的培训。2 李蕊.失地农民权益保障M.北京：知识产权出版社,2009，(412413). 英国将转移农村剩余劳动力政策与福利政策挂钩，为失业者提供职业培训，提供就业计划和社会安全保障。3 周秋光、王猛.中国农村社会保障的理论与实践M,北京：中国社会出版社，2011,(98).3由于社会制度、经济实力和文化背景的不同，我国与国外社会保障制度的实施环境与人文背景也有很大的不同，但在失地农民社会保障方面其他国家的相关经验值得我们学习借鉴。一是把失地农民纳入社会保障体系；二是建立适合

11、失地农民特点的社会保障制度；三是以失地农民的再就业换取基本生活保障。（二）我国失地农民社会保障典型模式比较分析目前，失地农民社会保障制度大致有五种模式。4 陈绍军.失地农民和社会保障水平分析与模式重构M.北京：社会科学文献出版社2010,（5261）.Reconstruction of the Social security Model for Landless peasants in Qinghai provincial（Lancuo zhuoma, the party school of Qinghai provincial, xining 810001, China)Abstract：A

12、long with modern urban constructions unceasing advancement,the social security problems of landless peasants have become increasingly serious.This subject try to put forward ways and proposals for dealing with the Qinghai social security of the landless peasants on the basis of the practical situati

13、on in Qinghai and the experience in solving the similar problems from other countries and regions.Key words：landless peasants；social security；citizen right1、成都模式成都市征地农转非人员保险办法，将失地农民纳入城镇社会保险体系。养老保险方面，满退休年龄的失地农民其养老保险金的筹集与发放以城镇企业退休人员最低基本养老保险金为依据，其他年龄段的失地农民，则参照城镇职工基本养老保险办法设计；医疗保险方面，满退休年龄的失地农民在一次性缴纳10年的城

14、镇职工医疗保险后，可以享受城镇职工住院医疗保险待遇。其他年龄段的失地农民在一次性缴纳5年或10年的医疗保险费，累计缴纳满15年后可以享受城镇职工基本医疗保险待遇；并且对劳动年龄段人员发放就业现金补助。2、青岛模式青岛市人民政府办公室关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知，将失地农民纳入农村社会养老保障体系。缴费基数按参保时各市上年度农民人均纯收入确定。缴费由个人、集体和地方政府负担，其中个人和集体的缴费比例之和不低于12%，市镇两级比例之和不低于4%。失地农民在一次性缴纳15年的养老保险费，并达到退休年龄后，即可领取基本养老保险金。养老保险待遇按照农村养老保障制度确定，不得低于农村

15、最低生活保障水平。3、嘉兴模式嘉兴模式可以概括为“三统”、“一分别”。三统即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员户口农转非和养老保险；“一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。年满退休年龄的被征地人员，一次性缴纳15年养老保险统筹费，从次月开始领取养老金（按当年最低社会养老金标准）；男45-60周岁，女35-50周岁的被征地人员，为其一次性缴纳15年养老保险费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金，退休前每月发给160元的生活补助费和医疗包干费；男16-45周岁、女16-35周岁的被征地人员，安置方式有两种：第一，自谋职业加养老保险：一次性发给8000元自谋职业费（自愿办理

16、自谋职业手续的，一次性发给全部自谋职业费1.2万元），并按其在农村劳动年限（16周岁起算），一次性缴纳养老保险费（一年农龄买一年保险，最高为15年），以后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险。两年后没有职业的，可申领失业证。第二，自主择业：在征地时发给征地人员手册，直接进入劳动市场。在市区范围内可享受招工、经商、税收等方面的各项优惠措施。并按其农村劳动年限，每满两年为其购买一年城镇养老保险统筹费，最高为15年。对未就业者每月发放160元生活补助费和医疗包干费，最少不超过两年。对征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给失业证，进入劳动力市场。4、西安模式根

17、据西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见及西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知的规定，失地农民社会保险制度的主要内容包括失地农民养老保险，医疗保险及最低生活保障制度。失地农民养老保险。满退休年龄段的征地农民一次性缴纳15600-46800元不等的养老保险费用，次月即可领取260元/月的养老保险金；男年满50周岁，女年满40周岁人员一次性缴纳54600元，退休后即可领取260元/月的养老保险金。其他年龄段逐步与城镇职工养老保险接轨。男年满40周岁，女年满30周岁，一次性缴纳10年养老保险费，年满18岁的一次性缴纳5年养老保险费，此后自行缴费满15年，达退休年龄即可享受与城

18、镇企业职工相同的养老保险待遇。失地农民医疗保险。初次办理医疗保险手续时，根据每个人的不同年龄层次，分别缴纳3-30年的医疗保险费，以后按月（年）连续缴费到领取养老金年龄。失地农民达到领取养老金年龄时，累计缴费年限达到最低缴费年限（男30年，女25年）的，可享受与城镇退休人员基本医疗保险住院待遇。5、上海模式上海市“镇保”总体框架可以概括为“25%+X”。25%指基本保险的统筹部分，通过政府强制征缴、统筹使用，体现基本社会保险的公平和保障基本生活的原则。这部分费用以上个年度全市职工月平均工资的60%为基数，按25%的比例按月缴纳，在25%的缴费比例中，养老、医疗、失业保险分别占17%、5%、2%

19、，生育和工伤保险各占0.5%。这样就使基本保险的统筹部分形成了养老、医疗、失业、生育和工伤保险“五险”。“X”指补充保险的个人账户部分。由政府指导鼓励单位和个人选择参加，实行个人账户制，归个人所有，体现补充效率原则。“镇保”办法中的“X”补充保险由三部分组成：“X1”是补充养老保险用于提高养老保险待遇，“X2”是补充医疗保险用于解决门急诊费用，“X3”是征地人员生活补助，用于解决被征地后一定时期的生活困难。设立“X”保险个人账户，为有能力的企业和个人增加了充分养老的空间，可以最大限度的发挥单位和个人参加社会保险的积极性。通过以上五种模式的比较分析，可以看出，各地失地农民社会保障模式方法多样且侧

20、重点也各有不同：第一，保障模式多样。成都模式和青岛模式是将失地农民纳入已有的社会保障体系，如城镇社会保障体系或者农村社会保障体系。上海模式创建了介于“城保”和“农保”之间的“镇保”。西安和浙江嘉兴对失地农民建立了专项社会保障制度。第二，保障内容不同。上海模式最为全面，包含社会保障各个方面。浙江嘉兴模式和青岛模式只涉及养老保险。成都模式包括养老、医疗和就业三部分，西安模式为养老、医疗和最低生活保障。第三，保障水平不一。成都与城镇职工保障水平接轨，青岛与农村最低保障水平为准。嘉兴、西安、上海依据专门针对失地农民设有的社会保障水平。此外，从实际情况来看也存在一些问题。一是，缺乏全国性统一的失地农民社

21、会保障制度，各地做法差异较大；二是，部分地区仅仅重视解决失地农民养老保险问题，而对医疗保险、失业保险等失地农民应当享有的市民待遇缺乏应有的关注。三、青海省失地农民社会保障模式重构（一）构建失地农民社会保障体系基于以上分析，可以得出的基本结论是：对农民而言，土地不仅是最基本的农业生产资料，更是家庭社会保障的重要载体。因此，失地农民社会保障模式的构建，其功能应当能够替代土地所承载的基本生活保障功能、就业保障功能以及附着在土地经济收益之上的医疗保障和养老保障功能。其内容不能仅局限于提供基本生活保障，而且还应当包含失地农民失去土地后的养老、就业、医疗等社会保障。（如表）青海省失地农民社会保障模式重构内

22、容缴费主体保障水平养老保险当地政府、集体、个人不低于城镇最低基本养老保险金医疗保险个人缴费、用地单位、财政补贴城镇居民医疗保险或城镇职工医疗保险失业保险当地政府、用地单位城镇居民失业保险基本生活保障当地政府城镇最低生活标准（1）养老保险。资金筹集方面。政府、集体、个人三方应按3:4:3的比例共同出资，在集体经济薄弱的地区，政府应当承担更多的责任；在保障水平方面，应当以城乡一体化为原则，即综合考虑现实保障能力，又注意与城镇基本养老保障相衔接。将失地农民纳入到城镇养老保险体系中，养老金待遇不低于城镇最低基本养老金；在具体操作办法上，采取区别对待不同年龄层次的方式，以难就业的老龄和大龄为重点，总的原

23、则是向高龄倾斜：对征地时已经达到或者超过退休年龄的人员，采取一次性缴费，直接进入城镇养老保障体系，从次月起按月发放城镇企业退休人员最低基本养老保险金；对“40、45”（女40周岁，男45周岁）到退休年龄段的，应办理“农转非”，不同年龄段每人分别缴纳不同年限的基本养老保险费后，纳入城镇统筹范围；对16周岁至“40、45”的，应办理“农转非”，并加强劳动技能培训，鼓励再就业，引导参加城镇养老保险；16周岁以下人员（包括在校学生），应办理“农转非”，并作为城镇人员享受同等待遇。（2）医疗保险。把失地农民纳入城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险范畴。对征地时已经达到或者超过退休年龄的人员，直接纳入城镇居

24、民医疗保险，缴费主体为征地单位或政府；对16周岁至退休年龄的人员可选择参加城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险，个人缴费部分个人承担，政府给予财政补贴；16周岁以下人员（包括在校学生），参加城镇居民医疗保险，个人缴费部分由个人承担。此外，建立失地农民医疗救助基金，对失地农民提供更多的医疗救助。（3）失业保险。以劳动年龄段的中青年为重点，为因征地而“无田可种”在家待业的失地农民参照城镇职工失业保险，提供失业保险待遇，帮助其渡过难关。缴费主体为用地单位，政府提供财政补贴。用地单位根据农民实际从事农业生产的时间，按照一定的标准为其缴纳失业保险金。保障待遇应趋同于职工最低工资标准，最长期限为24个月。（

25、4）最低生活保障。将失地农民中基本生活缺乏保障的那部分纳入城镇最低生活保障范畴，做到“应保尽保”。由于最低生活保障制度是我国社会救助制度中的重要组成部分，所以，缴费主体应当是当地政府。（二）建立“以土地换保障”的安置模式所谓“以土地换保障”，具体到失地农民的社会保障制度中是指这样一种方案：在土地征收的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立社会保险。“以土地换保障”一方面能够较好地解决失地农民社会保险基金筹集的来源和渠道，另一方面可以减轻政府负担，为失地农民建立完善的内容包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障的社会保障体系。因此，我们可以采用“以土地换保障”的安置模式，明文规定土地转让金优先解决失地农民所需缴纳的全部社会保险费，并将超龄与特别贫困农民一律纳入保险范围，一次性从土地补偿费和安置补助费中缴纳社会保险费,到法定年龄后,按标准领取养老金。此外，采用“以土地换保障”的安置模式还可以杜绝失地农民拿到征地款后挥霍浪费的行为，从根本上解决农民失去土地后的长远生计问题,进而减少因社会保障问题而产生的城市化阻力,维护社会的稳定局面。（三）完善失地农民社会保障制度理论上讲，失地农民理应获得与城镇居民同等的社会保障待遇，但就实际情况而言，这并非一朝一夕就能实现，只能逐渐过渡，因此，建议对已形成的经验和做法进行总结，并不断修