论地方立法有特色的路径分析

1、    论地方立法“有特色”的路径分析    李志坚 於艳华 朱威杨党的十九大指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，积极探索推动地方全面依法治理是题中之意。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过中华人民共和国宪法修正案，在立法法已经赋予设区市地方立法权的基础上，首次在宪法中明确设区的市的人民代表大会和他们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规。这一建设中国特色社会主义法治体系的重大举措，给设区的市人大立法工作带来了新的挑战和机遇。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现，也是衡量

2、地方立法质量的一条重要标准。因此，在设区的市立法中突出地方特色，提高立法水平和立法质量，是我们需要不断深入研究的重要课题。一、“有特色”地方立法的内中之意所谓“有特色”就是地方立法在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，除了体现国家立法共性的同时，还应突出其个性，注重解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。“有特色”不仅表现为空间效力方面的地域限制，也包括在实体内容方面的地方特色，具体体现在两个方面。一是独有性。特色，是指事物表现出来的独特色彩、风格等，意味着不平常。设区市的立法“特色”应当显著区别于中央和省级立法以及其他地方立法风格

3、、形式和内容，能够充分反映本地政治、经济、地理、文化、风俗、民情等因素，有效地服务地方经济社会发展。二是创新性。“特色”本身意味着创新。在上位法已有规定时，地方性法规不宜重复和抄袭，而是需要细化和补充；在国家立法尚未涉及，又迫切需要用法规加以规范的领域，则需要设区的市在法定权限范围内大胆创新，制定一些具有引领改革发展的创制性立法，为解决地方实际问题提供法制保障。二、台州市“有特色”地方立法的具体实践浙江省台州市自2015年7月30日获得省人大常委会的批准，成为浙江省第一批可以开始正式行使地方立法权的设区市以来，市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，精心部署、整体谋划，在研究制定具

4、有地方特色的法规方面积累了一些好的经验和做法。（一）在回应本地独有需求中体现地方立法特色从地方立法角度而言，运用好本土资源即是要与地方实际情况接轨，从地方的实际情况出发，认真总结本地区自己的经验，制定具有地方特色的法规。以2017年制定的台州府城墙保护条例为例，台州府城墙，肇始于东晋，历经1600余年，是我国为数不多、保存相对完整的州府城墙，而且，至今仍发挥着防洪的功效，对于研究古代社会的城市建设、军事历史、防洪设施和建筑艺术等，具有重要价值，2001年被国务院确定为全国重点文物保护单位。但是随着经济社会的发展，城墙保护的现状堪忧：周边建筑物影响城墙景观，城砖条石散落民间得不到有效保护，游客涂

5、污刻画破坏城墙等等。2012年11月，台州府城墙被列入中国世界文化遗产预备名单，遗产所在地是否颁布实施保护遗产的专项法律法规是能否正式申报世界遗产的重要因素。台州府城墙的现实问题催生了立法保护的需要，对于这类专属当地的事务，动用中央和省的立法资源显然没有必要，为了提高立法效率，设区市的地方立法就是一个最好选择。台州府城墙保护条例针对现实保护工作需要，设置了“台州府城墙保护日”，规定了“城墙保护范围和建设控制地带的保护要求”，明确了“对散落的城墙构建登记造册制度”和“修缮、重建城墙必须遵守的原则”等，这些显然在“拾遗补阙”的需求中体现了极具台州地域性的独有特色，得到了浙江省人大常委会的肯定。（二

6、）在解决普遍性问题时体现地方立法特色在地方事务中，有很多问题并不一定是专属于某一地域的特殊性问题，而是各地当前急需解决的普遍性问题，在解决这类普遍性非地方独有的问题时，台州市结合本地实际情况，以解决突出问题为目标，有针对性地制定地方性法规，注重立法条文少而精、可操作、真管用。比如电梯安全管理问题，在全国各地都普遍存在，属于普遍性但却又存在着执法规范急需细化的立法需求。基于此，台州市人大常委会2017年制定出台的台州市电梯安全管理规定，始终坚持以问题为导向，通过罗列梳理电梯安全管理过程中存在的突出问题，设计拟定解决相关问题的具体条文。针对当前电梯保修期限不明确、主要部件供给不及时等问题，该法规第

7、八条规定：“电梯制造单位应当明确电梯的保修期限，保证主要部件的正常供应更好电梯主要部件的，改造或者修理单位应当明确相关部件的保修期限。”针对台州地区家庭用房出租现象比较普遍，为了避免原本家庭自用的电梯变为公共使用后产生安全隐患，该法规第九条规定：“单一家庭自用的电梯，未经特种设备检验机构监督检验或者监督检验不合格的，不得改为公共使用。”（三）在创新立法形式时体现地方立法特色地方立法不仅要能体现本地经济水平、地理历史、人文背景，更要以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题，這既反映立法的特色，也反映其先行性。先行性立法必须充分考虑地方立法的紧迫性和必要性，同时应当尽可能地增加一些具有超前性

8、、创新性的条款，借鉴先进的立法理念，从而充分发挥地方立法对现实社会生活的导向作用，同时也发挥由个性走向普适性的国家立法“试验田”作用。比如，台州市人大常委会2016年制定出台的首部地方性实体法规台州市城市市容和环境卫生管理条例，对诸多城市管理过程中存在的突出问题，而且缺乏上位法依据的，设置了创新性的条款。比如，针对村留地杂乱问题，规定“尚未开发的存留用地，县级以上人民政府可以建设临时绿地或者停车场”，同时考虑避免与物权法等相关法律相冲突，对政府行为作了限制，要求必须以公共利益为前提，并事先与村民委员会或者村集体经济组织协商。同年制定的台州市城乡规划条例，创制性地规定了城市设计、城市更新、百分之

9、一文化计划等内容，在浙江省人大常委会2017年制定的浙江省城市景观风貌条例中都有所借鉴和吸收。三、“有特色”地方立法的实现之道地方特色是地方立法的生命，是衡量地方立法质量的主要标志。“有特色”的地方立法就是在不与宪法、法律相抵触的前提下，能充分体现地方的个性、差异性和特殊性，从而反映地方需求，解决地方的实际问题。当前，地方立法存在着无特色或特色不够鲜明等诸多问题，而要实现地方立法，反映地方特色，必须更新立法理念，将立法的科学性、民主性和程序性结合起来。（一）坚持问题导向，契合地方实际马克思说：“立法者应该把自己看作是一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”设区

10、的市立法必须充分考量本地区的政治、经济、地理、文化、风俗、民情等状况，围绕本地区存在的突出问题科学设计相应的条文，努力提升地方治理能力现代化。一是法规立项应当强调对策性。设区的市人大要切实发挥在法规立项过程中的主导作用，立足本地实际，把立法决策与改革决策有机结合起来，侧重从本地应当如何做的角度对上位法的基准性、原则性、方向性规定进行充实、扩展、延伸、细化，推动地方各项事业的持续健康发展。二是条文内容应当体现具体性。设区市的立法应当在法规中注意进一步明确相关部门各自职责的边界，规定明确的行政执法要求，细化行政行为程序，使地方法规不仅在法理上立得住，而且在实践中行得通。三是制度设计应当关注操作性。

11、设区的市要充分考虑法规执行问题，尽力避免脱离社会实际、可操作性不强又不能解决实际问题的地方立法，通过严谨、科学的制度设计促进法规的有效执行，保证立法意图真正得到实现。（二）坚持人民导向，夯实民众基础以人为本、立法为民，始终是立法工作的根本宗旨。实践证明民主立法本身需要法定程序作保障，民主发扬愈充分，民智便集中得愈充分，就愈容易达成共识，越能提高立法质量。设区市的人大及其常委会要坚持以人民为中心的立法导向，把人民群众关切的重大课题作为立法的重点，妥善处理好最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益的关系，充分体现权利公平、机会公平、规则公平，使立出来的法成为增进人民福祉、增进社会认

12、同的最大公约数。在具体立法工作中要丰富和完善民主立法形式，扩大社会对立法工作的有序参与，加强立法协调工作机制，广泛听取广大人民群众、专家学者、实际工作者的意见，特别是一些民间团体的意见，确保地方性法规真正反映当地的实际情况和人民群众的意愿，彰显地方特色。2017年以来，台州市人大常委会确定探索建立地方立法“市民库”机制，就是在立法中充分体现和反映社情民意的重要载体。（三）坚持效果导向，贯穿理性精神从根本上说，特色不是目的，实用性才是目的，因此，不能为了追求特色而去标新立异，特色不是“闭门”造出来的，必须从实际出发，运用理性的精神，科学立法。如前所述，地方立法应该在不重复上位法的前提下，以独有性、创新性、本地化为考量因素，以针对性、可操作性和实效性为考量标准，优先考虑解决当地经济社会发展中遇到的既普遍又突出的问题，充分发挥地方立法促进经济社会发展和推动改革进一步深化的作用，这样才能真正实现地方立法的目的和价值。地方立法要随着地方社会的進步体现引领性，法规条款体现对市民的普适性。在立法草案的起草和审议过程中，应当按照条文设计精细化、查找问题精准化和法规框架精干化的立