试论环保执法的现实障碍及其法律对策

1、文档来源为 :从网络收集整理.word 版本可编辑.欢迎下载支持13文档来源为: 从网络收集整理.word 版本可编辑.欢迎下载支持浅谈基层环保执法的现实障碍及其对策石晓冬南华县环境保护局摘要： 我国基层执法的现实障碍主要表现在以下几方面： 思想观念的滞后性；立法的模式和指导思想不能完全适应基层执法的现实要求；执法机构不健全，执法力量薄弱；部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分；行政干预现象普遍。基于此，本文提出了加强法制建设和提高执法能力的对策。关键词： 执法 现实障碍 对策我国环境保护的重视始于1978 年，邓小平同志首先提出中国应制定环境保护法； 1982年，中国将“国家保护和改善生活

2、环境和生态环境，防治污染和其它公害”写入宪法； 1984 年，中央将环境保护提到了“基本国策”的地位； 1979 年 9 月 13 日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过的 中华人民共和国环境保护法（试行） 并进入实施，而现行的中华人民共和国环境保护法于 1989 年 12 月 26 日第七届全国人民代表大会常务委员第十一次会议通过并实施； 1997 年刑法 增加了 “破坏环境资源保护罪”到目前为止，国家已颁布环保方面法律有十多部、法规有几十部，已经形成了比较完整的环境保护法律法规体系。虽然我国的环保法律体系已经基本形成， 但是由于地方基层普遍存在环保管理机构不健全，管理制度不

3、落实，人员和技术力量不足，环保先进仪器设备短缺的现象， 加上地方政府的领导对环境保护和可持续发展的认识不足，往往采取“重视短期经济的发展，而牺牲长远的环境利益”的决策思维，进而干扰地方的环境行政执法，造成基层环境行政执法不到位，环保执法难的问题突出。因此，强化执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。 然而我国执法中还存在一些现实的障碍， 在一定程度上影响了法制建设的进程， 降低了部门行政执法的能力。 针对这些现有的障碍，采取相应的对策，是环境保护工作的历史发展使然。一、执法的主要现实障碍分析1 、思想观念的滞后性。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡

4、、从依靠政策为主向依靠法律为主过渡的时期。在此阶段，首先， 计划经济时期的一些做法的惯性作用依然存在。 计划经济体制下， 环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、 行政命令与指示办事。 虽然我国已处于经济体制的转轨阶段， 人们逐步认识到应向依法律办事过渡。但不能否认，目前在许多环保执法人员的心目中，政策、 行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性； 加之环保法律一直被许多人视为 “软法” 等因素。 这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。其次，市场经济体制具有一定的负面效应。应当指出， 市场经济在很大程度上存在着盲目的利益导向， 即人们在经济活动中的趋利性。人们往往从自身利益出

5、发，追求眼前最大、最优的经济效益， 较少从长远角度考虑环境效益。 反映在有些领导意识中，即重经济轻环保，片面强调经济发展，甚至不惜牺牲环境来换取眼前的经济利益； 对环保工作则漠不关心， 既不重视环境保护部门的机构建设，也不重视对环境保护的财政投入。再者，广大民众的环保法制观念和环保意识还较为淡薄，远未普遍养成自觉遵守环保法律、法规的习惯。 而且民众参与环境保护的积极性和热情普遍不高， 也是不争之事实。可以说，以上是形成环保执法的“地方保护主义”的主要原因。然而， “法律能否实施得好，关键在于有无至高无上的权威，受到信仰” ， 1 即人们是否“坚信法律之中蕴藏着人的最高价值，坚信法是走向真、善、

6、美的桥梁，坚信法能够（至少是部分地）决定社会的前途和人类的命运，坚信法律之于人有如生命一般重要。 ” 2 环保法律的实施莫不如此！2 、环保立法的模式和指导思想尚不能完全适应环保执法的现实要求。 首先， 环保立法中的部门本位主义思想十分严重， 难免滋生 “立法寻租”现象。实践中，我国环保立法通常由各部门分别负责起草。这就不可避免地导致一些部门在起草法律草案时， 不从全局出发， 仅着眼于本部门的利益， 总是想方设法扩大本部门的权力， 并试图以法律形式固定下来。正如原国家环保局副局长张坤民教授所言： “目前在立法的过程中，最难的是协调。部门之间存在争五权的现象，即争审批权、发证权、收费权、处罚权、

7、解释权。 ” 3 基于此，笔者认为，部门立法在一定程度上造成了有关环保法律、 法规缺乏衔接性与协调性，同时使得有关部门的执法权限交叉，甚至发生冲突、矛盾，人为地形成执法的“密集地带”和“真空地带” 。勿庸置疑，在目前的环保执法过程中， 有关部门对有利可图的事项则互相争权夺利， 对无利可图和难办的事项则互相推诿责任等现象的产生，与此是不无关系的。其次，我国环保立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性立法的指导思想造成立法的相对滞后性和欠操作性。主要表现在：其一，缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。我国现行环保法律以实体法为主， 程序法较少且多分散于各环保法律、 法规之中。然而环保执法

8、具有很强的专业性， 如果能够进行专业程序立法， 就能在很大程度上保证执法任务得以科学、合理、高效地完成。诚如著名环境法学家金瑞林教授所言： “由于我国没有一部行政程序法来约束行政机关及其工作人员的行政行为， 加上国家机关工作人员的整体素质有待提高， 法律意识低下的现状和事实， 决定了环境与资源法律在实施上的不充分性和不完整性，使得行政机关自由裁量权过大， 同时又得不到法律和社会的有效监督。 ” 4 一言以蔽之，无系统化、科学化的程序来规范环保执法行为， 就难以保证依法行政和维护相对人的合法权益。其二，尚无组织法来系统化、科学化、合理化地规定环保机构的设置、职责与权限的划分等事项。长期以来，我国

9、环保执法中衍生的职责权限划分不合理、 执法关系难以理顺等弊病， 与缺乏这方面的立法有很大的关系。 考察国外环保行政管理的实践， 我们注意到，凡是环保机构长期稳定健全的国家， 毫无例外地均颁布了环保组织法律、法规。 5 又如我国台湾地区，亦制定了环保署组织条例。 6 该条例对环保署的职责、执法权限等进行了明确、具体地规定。其三，环保立法的有些规定过于原则和粗略。如环境保护法第二十九条规定“限期治理” 的对象为造成环境严重污染的企业事业单位。但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。又如大气污染防治法第五十七条第二款规定： “在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸

10、秆、 落叶等产生烟尘污染的物质的， 由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。 ”此处的“情节严重”是指哪些情形亦不得而知。应当指出，在环保立法中，类似这样的模糊式规定不在少数。总之，有关环保立法的缺陷，使得环保执法的质量打上一定程度的折扣。3 、执法机构不健全，执法力量薄弱。要严格执法，首先必须有健全的机构和人力保障，多数的县、区环保部门机构设置不全，人员严重不足。即使机构健全，但也缺少人员和装备，人、财、物不能到位，缺少必要的执法车辆，监测仪器，标准化建设很难实现。同时环境监察人员不着装上岗， 不利于环保行政执法形象的树立。 这些现

11、象的存在， 往往与所承担的任务极不适应， 无法正常有效地开展环境执法工作， 造成执法任务不能高质高效地完成， 环境违法行为得不到及时有效地追究。4 、环保部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分。主要表现为：其一，环保部门缺乏必要的强制执行权。目前，环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。 实际工作中， 环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、 严肃性。 由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力， 尤其是无工商、 税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或

12、束手无策，难以有效地进行监督管理。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态。其二，环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。 从理论与实际的需要看，环保部门应拥有限期治理决定权，以及由此衍生的责令停业、关闭的权力， 以加强环保部门执法的权威性与严肃性。 目前我国环保法律除环境噪声污染防治法规定“对小型企业事业单位的限期治理， 可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定”外，其他法律均将这些权力赋予地方政府。然而地方政府往往偏重于考虑产值、效益、职工收入、失业率、社会稳定等因素， 并未以环境保护为其考虑问题的真实出发点和立足点， 故往往难以“狠”下决心作出

13、这方面的决定。这无异于客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理，给环保执法带来一定的困难，无形中降低了环保部门的执法能力。5 、行政干预现象普遍。环保部门是地方政府的一个职能部门，受政府直接领导。由于一些行政领导法制观念淡薄，环保意识较差，在新时期不能及时转变观念，重经济建设，轻环境保护，对环保工作漠不关心。 既不重视基层环保部门的机构建设， 也不重视对环保的财政投入，往往行政命令和指示的权威性远远大于环保法律的权威性，有的甚至于以言代法，以权代法。6、其他相关部门的审批行为缺乏监督，环保第一审批权难于履行。在实际工作中，其他相关部门，如建设、国土、水利、计划、工商、文化等部门， 无视环保第一审批

14、权，对未进行环境影响评价的建设项目大开绿灯，进行审批。由于缺乏相应的监督机制，环保部门无法给予有效的制约， 工作非常被动， 结果有时不得不默许该项目的存在， 只能在污染防治方面提出积极有效的控制措施， 结果造成企业不必要的经济损失，不利于环保行政执法和可持续发展目标的实现。7、其他障碍表现为：其一，执法队伍的素质尚不能满足执法的要求， 易而言之， 即我国环保执法的高素质要求和执法队伍素质偏低的矛盾较为突出。 目前环保执法的水平普遍不高， 与此有一定的关系。随着市场经济的发展，环境监督管理工作日趋专业化、复杂化，这必然要求环保执法的高质高量高效。 但事实上， 我国环保执法队伍尚未形成合理的智能结

15、构。 一方面， 执法人员的数量相对有限， 素质较低。可以说这支队伍中有较多的人缺乏法律专业知识， 尤其匮乏高素质的环境法专业人才。 这就给愈来愈多、 愈来愈复杂的环保执法工作提出了现实的难题。 于是有些地方环境监测站、 环保公司亦实施征收排污费、 罚款、 发放许可证等执法行为。 另一方面， 环保部门为扩充队伍，往往降格以求， 以致一些素质很差的人员挤进执法队伍之中， 其行政执法质量可见一斑。其二， 物质装备较为落后。随着环保行政执法任务的愈益繁重，执法的物质设备、技术水平也应配套。但目前我国许多地方尤其是县级环保部门的技术物质装备还较落后， 执法的设施还不健全， 一些必备的技术手段亦未充实于机

16、构之中， 致使很多县级环保部门在环境监察过程中依然停留在 “废水基本靠看、 废气基本靠闻、噪音基本靠听”的水平上， 使得对环境污染事实的取证难于实现。有些偏远县甚至连基本的人、财、物都难以到位。这些人为的障碍，不可避免地造成以下非正常的执法现象： 一方面， 执法任务得不到高质高量高效地完成，另一方面，环境违法行为难以得到有效地追究。二、强化环保执法工作的若干构想基于上述分析，笔者认为，为进一步加强我国环保法制建设，提高我国环保执法的能力，应着重采取以下几方面的对策和措施：1 、加大环保法制宣传力度，既要增强企业事业单位和普通民众的环保意识、责任和法制观念，又要增强广大环保执法人员，尤其是领导干

17、部的环保意识和环保法制观念。这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。 “法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”7 毋庸置疑，如果环保法律意识和责任能够成为扎根于民众内心的理念， 领导干部能够真正树立起法律至上的理念， 自觉维护环保行政执法， 养成依法行政的自觉性和积极性，环保法律法规必然能得到切实地贯彻与实施。2 、更新环保立法的模式和指导思想，完善环保立法程序，注重环保立法过程中的综合决策、调查、论证和协调工作。有关部门提交立法草案前， 应进行详细地调查摸底， 尽可能对所有相关的法律规范进行认真地比较分析， 对立法草案要组织相关部门进行论证。 可考虑

18、采取 “立法协调会” 的形式， 办好立法协调工作。 对争议较大的问题，切不可采取回避态度或者以抽象、 模糊原则处理。 对涉及多部门的立法，要避免分工模糊。尽量从优化环境监督管理的角度出发，减少职责权限的交叉现象， 以防止发生行政执法争议和借法扩权的现象。 从而减少或消除环保行政执法的“密集地带”和“真空地带” 。此外，应当尽量避免在立法中出现模糊性规定， 立法对环保违法行为的构成要件要尽量予以明确界定。当然，从长远的角度而言，加强环保机构的组织法建设， 是真正实现环保机构设置、 职责权限配置的规范化和法制化的不可或缺的措施和手段； 同时， 也是衡量一个国家环保机构的设置是否科学、 环保执法的职

19、责与权限配置是否合理、 环保执法的运行机制是否高效的基本标志。此外， 加强环境行政行为的程序立法， 将各类环境行政行为纳入法律的规制范畴，使环保执法行为实现从纯行政化到法治化的转型。因为， “法治的精髓就是制约和监督国家机关及其工作人员。 ” 8 目前，在环境行政检查、 环境行政审批、 环境行政强制执行、 环境行政奖励、环境行政调解等方面， 应尽早制定执法方面的程序性规范。 以保证环保部门的依法行政， 克服环保执法的任意性和盲目性， 最大限度地保护相对人的合法权益，真正体现环保执法的公正原则。3、进一步健全执法机构，加强环境监察能力建设。针对多数县、区环保部门机构设置不全， 人员严重不足或即使

20、机构健全， 但也缺少人员和装备，人、财、物不能到位，特别是没有成立环境监测站的县级环保部门，在行政决策和环境执法过程中难于获得技术面的支持。4 、强化环保部门的执法权力，提高环保部门的执法能力。我们文档来源为 :从网络收集整理.word 版本可编辑.欢迎下载支持应当注意到这样一种普遍的社会现象， 即“法律的实现虽然不是必然地需要强制， 但是没有强制作为后盾， 法律的实现也是难以想象的。9 环保法的实现又何尝不是如此呢！有鉴于此，笔者建议：其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。其二，赋予环保部门限期治理决定权。众所周知，我国已经建立起较完善的行政监察、行

21、政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济机制，能为相对人提供较周全的行政救济。而且，由环保部门行使此权力，亦符合环保工作的具体特点。其三，借鉴国外成功经验，在环境监理队伍的基础上， 建立刚性的环境警察制度。 如美国联邦环保局设有专司侦查、 起诉职能的执行处， 宾夕法尼亚州设有环境犯罪局。这些部门拥有逮捕等极强硬的权力。 这些权力使该国的环保执法具有相当的权威性。 我国已进入社会主义市场经济体制阶段， 企业极度追求自身经济利益的不良心态将日渐彰显， 与环境利益等社会公共利益发生冲突的矛盾亦日益尖锐。加之国民整体环保意识和法律意识差，对环保执法普遍存在轻视甚至对抗的心理。 因此， 应在适当的时期建立环境警

22、察制度，提高环保执法的权威性和严肃性。 1998 年机构改革中，国家环保总局曾有此设想10 ，因有关条件不成熟而未能实现。但从环保工作的现实需要和长远发展来考虑， 确有必要建立这样一支队伍。5、改革环境管理体制。现行的环境管理体制，由于地方行政干预等问题的存在， 已经很难适应当前的环保行政执法工作。 要提高环保行政执法能力， 就必须改进现行的环境管理体制， 实行环保机构垂直管理，有效避免地方政府的干预，保证了上传下达、政令畅通，及时有效地落实环保各项法律法规， 同时有利于资源的配备， 资金的配备、设施的增加，实现环境监察、环境监测的标准化建设目标，这样才能解决在环保行政执法中存在的问题。6 、

23、建立起有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。其一，赋予分管部门一定的执法手段和措施。充分调动协同部门的积极性，达到各部门各尽其责、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。其二，环保部门与其他部门应建立起各尽其责、齐抓共管环保工作的协作配合关系。笔者认为，修改环境保护法和环保单行法时，应当明确规定环保部门和其他部门在环保工作上是横向协作配合关系； 并在适当的时候， 建立强有力的、 可行的协作配合机制，具体而言，是指设立专门的机构负责解决环保执法中的 “扯皮” 现象。该机构的运行机制可以参考和借鉴法院的指定管辖制度。一旦遇有“扯皮”现象， 由该机构指定某部门处理具体的执法事项，被指定

24、的部门应在指定的期限内， 向该机构汇报有关执法事项的处理结果。 值得注意的是，俄罗斯在这方面有可资借鉴的作法。如该国环境影响评价条例规定： “如果俄罗斯联邦主体的执行权力机关与俄罗斯自然保护部之间意见不一致， 则由仲裁法院依照规定的程序解决争议。 ”11 总之， “在处理部门关系上，我们既要坚持原则，又要树立大局观念，主动协调、相互沟通、搞好服务。这样就能把各个部门充分发动起来，形成合力。 ” 12 其三，各地可由地方政府牵头成立环境保护委员会，将各相关部门纳入其中，统一协调管理，以增强环境保护的执法能力。7、强化环境行政执法队伍的法制培训与教育。要重视环境行政执法人员的法制教育和培训，认真组织有关国家法律、法规和方针、政策的学习，采用定期或不定期举办法制培训班、研讨会、讲座等形式， 组织环保执法人员参与法制培训， 以提高环境执法人员的