社会保险基金投资监管法律制度比较研究

1、社会保险基金投资监管法律制度I:匕较研究社会保险基金投资监管法律制度比较研究张新民西南师范大学政法学院摘要：社会保险基金是社会保险的物质条件，社会保险基金投资监管是社会保险系统的'免疫系统二由于在资木市场的成 熟程度.政府的监管能力和社会保险基金投资模式上的差异.备国的社会保险基金投资监管法律制度不尽相同。各国的社会 保险基金投资模式、监管理念、监管体制、监管制度和监管绩效等方面呈现出各自的特色。关键词：社会保险基金/投资监管/法律制度/比较研处一. 社会保险基金投资模式比较从世界范隔看，社会保险基金投资模式主要有四种：第一种是以智利为代表的委托专门的社会保险基金管理公司（如养 老基金

2、管埋公司）进行竞争性管理投资模式。这种模式具有管理民营化.基金资木化、运行市场化等特点。在这种投资模式 下，投保人可以自由选择国家批准的任何一家资信好、回报率商的基金管理公司建立法定的个人枳累账户和个人自愿存储账 户，由基金管理公司负责对基金进行投资经营。如果投保人对选定的管理公司不满总：.可以随时从这家基金管理公司转移到 另一家基金管理公司，从而通过成员“以脚投票“引入竞争机制。这一模式投资回报率较高.财政负担轻、信息透明度疝但 基金转移比较频紧.管理成木较高.基金管理公司的业务稳定性较低。第二种模式是以新加坡为代表的公共投资模式。在这 种投资模式下.社会保险基金主耍投资于政府公债和社会公益

3、爭业，这种社会保险基金投资模式，一方血可以使国家财政获 得大址的稳定资金：但另一方面由于投资1:具叭一.缺乏竞争机制，基金投资的回报率比较低。第三种模式是欧笑一些国家 推行的基金会投资模式。这种模式的基本架构是，由社会保险计划的举办者成立一个具有基金法人资格的基金会.举办者将 社会保险基金（主要是养老保险基金）交由基金会具体负责投资管理.从而使社会保险基金的所有权与经营权相互分离。而 基金会又往往雇佣专业化的投资经理.或是委托专门的投资机构代理投资业务，基金会与基金管理人.基金保管人和基金投 资人.共同对基金进行运营管理。第四种模式是英.日等国实行的直接委托专门机构进行投资管理的财政主导性投资

4、模式。 在这种投资模式下，社会保险基金投资管理与财政部门密切关联.基木（公共）社会保险基金或由财政部直接管理、或由多 个部委与非政府人七组成的专门委员会管理.大部分社会保险基金被作为预算管理的一部分.投资风险也由财政部员担，一 旦发生基金损失，由政府充当终极责任者。这种投资模式已受到越來越多的批评。二. 社会保险基金监管理念比较从世界范閘看.在社会保险基金投资监管的理念上有两种选择，即信托监管（审慎监管）和严格限址监管。（-）信托监管所谓信托监管.是抬所有社会保险基金的受托人和投资人在对社会保险基金进行投资运营活动时.必须按照信托法规定的 谨怕投资人原则（pnbdcni man rules）进

5、行，并承担相应的信托责任（fidu-ciary duty）,以此來对社会保险基金投资风险 进行有效控制。这种监管理念，只强调基金管理者对基金所有者的信托责任，嬰求基金管理者根据审慎投资原则，为基金所 有者的收益昴大化进行投资.对投资丄具及其比重没有具体限制（个别国家对自我投资有比例限制），在这种监管理念下形 成的监管机制具有以下基木特点 1 强调基金管埋者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度严厉打击内幕交易等欺 诈行为、保护持有人的利益。2要求资产女样化.避免风险过于集中。3防止利益冲突。限制基金管理者进行自营业务。4. 鼓励竞争.防止基金管理者操控市场。在这种监管理念下.基金的运营不受许

6、可证管理，监管机构较少T倾基金的日常活动.只是在有关片爭人提出要求或基金 出现问題时才介入。在很大程度上，监管机构依靠独立审计和精算师等中介组织对基金运营进行监督。这种监管理念，有利于调动社会保险基金管理者的枳极性和创适性.充分发挥市场的作用.基金管理者可以根据市场的变 化及时调整投资汁划.最大限度地实现社会保险基金的保值増值。但这种监管理念需要完善的资木市场和成熟的金融监管系 统來支摻.并需要社会保险基金管理者普遍对信托责任.尤其是谨慎投资人原则的法理和要求有充分的认识和心理认同。矣 国.英国.加拿大等普通法系国家多遵奉这一监管理念。（二）严格限量监管严格限址监管（draconian reg

7、ulation）理念的基木思想是.由社会保险基金投资监管部门通过明确规定社会保险基金的投 资工具和各种投资丄：具的比例结构，并要求社会保险基金投资管理者必须按照规定对社会保险基金进行投资运营，从而将社 会保险基金投资运营的风险控制在合理的范帼内。在这种监管理念下形成的监管机制具有以下基木特征：1 所有的社会保险资产都集中到社会保险基金账户.由专门的基金 管理公司管理：保险公司、共同基金等金融机构不得管理社会保险基金：同时监管机构根据严格的标准颁发基金管埋许可证。 控制基金管理公司的质虽和数虽：2社会保险基金管理公司只能从爭与社会保险基金有关的业务，如收取缴费.基金投资管 理.支付社会保险待遇等

8、：3限制社会保险基金的投资组合.尤其对基金投资股票和外国证券进行严格控制：4往往会采取 相应措施.以保证社会保险基金的投资收益达到一定水平，根据以上规则.监管机构通过现场和非现场监管的方式密切监控 基金的日常运营，一日发现问题马上采取行动。德国、法国、总大利.日木等大陆法系国家和几乎所有进行社会保险休制改 革的拉关国家及最近步其后尘的匈牙利、波兰、哈萨克斯坦等发展中国凉都选择了这种监管理念。社会保险基金投资监管理念对于社会保险基金投资监管机制的建构具有直接的指导作用和价值。总的來看，彩响社会保险 基金投资监管理念选择的基木因素大致有以下几个方而：基金市场结构：资木市场和备类中介组织的发达程度：

9、相关法律的 健全程度。但一国社会保险基金投资监管理念的选择更女的是与木国证券市场的发达程度密切相关。木国证券市场越发达. 选择信托监管理念的可能性就越大：相反，资木市场发育程度越不成熟选择严格限虽监管理念的可能性则更大。因为.在 证券市场发育不健全.社会保险基金管理机构存在很多治理结构方血问题的情况下.选择审慎监管理念，将极有可能导致社 会保险资金遭受重大损失。正是基于这样的考世，发展中国家一般选择限址监管來作为建构木国社会保险基金投资运营监管 体制的理念基础。三、社会保险基金监管体制比较合理有效的社会保险基金投资监管体制是保证其安全营运的重要制度基础。从世界范碉看，在社会保险基金投资监管体制

10、 的建构上，存在以下几种基木做法：一是适用原有保险业的既有监管体制.这是实行基金制的国家所采用一种做法。二是在 原有制度框架内进行创新。如拉矣国家等。但各个国家的具体做法又各有特色.比如秘鲁、墨西哥。玻利维亚三国在财政部 或经济管理部下设专门的社会保险基金监管机构：智利和阿根廷则在劳动与社会保障部下设基金监管机构：耳拉圭和哥伦比 亚却在中央银行内设芷社会保险基金监管机构。此外阿根廷.墨西哥.秘鲁三国的社会保险基金监管机构具有岛度的管理 独立性，而智利等国监管机构则屈于政府部委的一个司级机构。三是由独立的部门负责实施。这是OECD国家的通常做法。 在这些国家，对社会保险基金（包括公共社会保险基金

11、和职业社会保险基金）的投资监管通常由独立的部门负责实施，如社 会保险基金监管局或保险和证券监管委员会等。但也有些国家如奥地利、芬兰、希腊、日木.西班牙、矣国等是由政府财政 部、劳动部、社会事务部下属的专门机构监管并有十几个国家将对公共社会保险基金的投资监管和对职业社会保险基金市 场的监管交由一个部门负责实施。四. 社会保险基金监管制度比较从世界范闌看，对社会保险基金（包括公共社会保险基金和职业社会保险基金）的投资监管主要有以下一些具体制度：1. 社会保险基金投资管理市场准入制度这是世界幹国和地区比较普遍采用的一种监管制度。市场准入制度的基木制度功 能是允许最好的申请者进入社会保险基金投资管理市

12、场.限制未來代理风险和制度风险。只有那些符合条件，通过公开招标 的基金管理公司才具有经营社会保险基金的资格并且特许经营权实行年度审核制.对违法.违规的基金管理公司.视其情 节轻重实行惩罚和注销资格处罚。2. 资产分离制度即要求社会保险基金资产与基金管理公司的自有资产和其他托管资产严格分离。资产分离制度的基木功 能是在基金所有人、基金托管人、基金投资人之间形成一种制衡监督机制.有效控制代埋风险.社会保险基金由外部保管人 进行管理对于限制代理风险是非常必要的。通过资产分离，基金管理人不直接持有社会保险基金，可以大大减少骗取和盗窗 基金资产的机会：同时，通过拒绝执行基金管埋人进行违规操作的指令.还可

13、以强化保管人的谨慎监管意识。3投资限制制度投资限制制度.又叫投资组合制度，主婆涉及到发起人自我投资的上限、投资匸具的种类.风险的种 类、所有权的集中程度、资产类别等方而的限制，但各国的具体做法存在差异。以养老保险基金力例，比利时法律规定，养 老保险基金自我投资不超过15%,房地产投资不超过40%,单项存款不得超过10%：丹麦法律规定.养老保险基金对股票. 房地产的投资比例不超过40%,而政府债券、抵押信用券不低于60%：法国法律规定.不低于50%的养老保险基金应投资 于欧盟公共债券，而贷款项目不得超过30%：德国法律规定，养老基金投资欧盟股票不超过30% ,投资欧盟房地产不超过 25%,非欧盟

14、债券不超过6%,外国资产不超过20%,自我投资不超过10%：爱尔兰法律规定，养老保险基金投资实行严 格的谨慎人规则，但自我投资需婆批准：总大利法律规定.养老保险基金投资由基金董事会制定投资政策.但政府债券不超 过90%：日木法律规定.养老保险基金投资债券不低于50% ,投资股票不超过30%.房地产不超过20%,外国资产不超过 30%,投资单一公司的资产不超过10%：荷兰法律规定，养老保险基金自我投资不超过5%.自由准备金可达到10%,自我 投资不超过15%：挪威法律规定，养老保险基金对股票的投资不得超过20%,投资未担保贷款不超过30%：葡萄牙法律规 定，养老保险基金投资政府债券的比例不低于3

15、0%,而房地产投资不超过50%,自我投资不超过15%.投资股票、房地 产不超过40%：西班牙法律规定.养老保险基金投资金融资产的比例不超过10%,投资于债券.存款、房地产抵押贷款项 目不超过90%：瑞典法律规定.大部分养老保险基金只允许投资于债券。抵押债券等：英国法律规定，养老保险基金投资 实行谨怕人投资规则.但自我投资不超过5%：羌国法律规定.养老保险基金的投资实行谨慎人投资规则.投资匸具没有具 体限制°投资限制的目的是为J'确保投资组合分散和最小化代理风险、制度风险，特别是投资风险。因此.在许藝国家.特别是一 些资木市场发育不够成熟.金融调控机制不够健全的国家和地区在养老

16、保险基金的投资上一般都实行r投资限制制度。随着 资木市场的逐步完善，基金管理公司的逐渐成熟。投资限额一般会逐步放宽。4社会保险基金准备金制度为了防止社会保险基金（主要是职业社会保险基金）投资收益发生大的波动和现金不足，从 而对基金所有人和受益人的权益造成损吿.不少国家和地区都建立了社会保险基含投资基金准备金制度。基金准备金一般包 括风险准备金和盈余准备金风险准备金由国家社会保障管埋机关直接管理，盈余准备金由职业社会保险讣划举办者管理。 风险准备金应按规定的标准上缴.以形成全国统一的职业社会保险基金风险准备金基金：盈余准备金应按规定比例从超过一 定标准的盈余中进行提取.提取达到一定规模后经国家市

17、关部门（公共社会保险基金）和社会保险基金管理机构（职业社会 保险基金）同总可以暂不提取。社会保险基金盈利低于规定水平时，应首先由盈余准备金进行弥补，不够时再由风险准备金 进行弥补。5.社会保险基金保险制度社会保险基金管理公司也有可能存在破产和清偿的风险：因此.为了最大限度地化解社会保险 基金可能倆临的这些风险.一些国家和地区.规定J'社会保险基金保险制度，明确婆求各社会保险基金管理公司必须向社会 保险基金保险公司交纳保险费，实行强制投保保险费水平依各基金管理公司的风险等级而定，如羌国的公共养老金给付保 证制度.我国香港特区的强制性公积金制度所规定的养老金il划专业弥偿保险制度等.香港的

18、弥偿保险制度婆求受托人必须 购买足够的专业弥偿保险，用以弥补讣划资产可能遭受的损失，包括核准受托人、其他管理人或相关人七因不、”1行为或违 法行为所导致的损失。专业弥偿保险的保障范碉非常广泛，在某种总:义上相为于商业保险的再保险。6信息披爲制度信息披露制度是一种运用越來越广泛的社会保险基金投资监管制度。对于整个社会保险基金投资监管体 制來说.信息披爲要求是监管的最基木的组成部分。信息披露的目的是将基金管理公司宜干社会公众和监侈机构的双重监啻 之下.防止基金管理公司违法、违规操作，损害基金所有人和受益人的利益。但是，在不同的国家和地区以及不同的社会保 险基金投资监管模式下.对信息披蔣有不同的要求

19、。对基木（公共）社会保险基金投资监管的信息披爲一般较为全而、详细 和系统.而对补充（职业）社会保险基金投资的信息披露则有不同的要求，经合组织国家对信息披露的要求不十分严格.有 些国家虽然要求提供有关信息，但仅仅限于年度报告书.有些国家并无法律要求：但拉茨同家，在职业社会保险基金投资上 则要求有广泛而详细的信息披露耍求。因为.在竞争型.投资运营型的职业社会保险基金运作模式下.社会公众需婆获得尽 可能详细的信息，以便做合理的选择。7外部审计制度 建立健全外部审汁对实现对社会保险基金的监督具有重要慰义尽管对外部审讣的范隔和标准的要求不 同.但几乎每个国家都要求对社会保险基金进行外部审计。外部审计的法

20、定职责因国家而各异.在法律和制度环境不发达的 国家.外部审汁对社会保险基金资产不提供一个独立和客观的评估，并且外部审计的法律责任也不明确：而在其他国家.外 部审汁不仅提供一个精确的、独立的评估.而且成为监管的重要工具。审il师被要求向监管人报告有关基金的任何问題并 对工作失误承担责任。&费用限制制度 社会保险基金费用限制在拉羌和中欧一些国家中得到了广泛的运用，如智利仅允许特定种类的费用.匈 牙利对管理公司的收费更是进行限制.但对基金经理的收费没有特定的限制.不过.在以信托方式管理基金的国家对费用没 有明显的监管.如在芙国，费用水平是通过一般的谨怕耍求和法律进行监管的.法律规定信托基金可

21、以收取"合理的"费用。9风险评级制度 在不少国家和地区.法律规定独立的私营风险评级机构对族种投资匸具的风险等级进行评估，并以此作 为主要依据衡虽某种金融匸具是否适于社会保险基金投资，政府评级委员会也是根据评级结果审査社会保险基金投资是否符 合要求°10.收益担保制度大多数引入职业社会保险讣划的国家和地区对社会保险基金的投资收益都进行某种程度的担保。其中, 拉英和中欧国家通常采用相对值的形式，即达到所有社会保险基金投资收益的均值或某个收益基准的一定比例。例如，智利 规定某个基金的投资收益必须髙于全部基金平均收益的50%.阿根廷该比例为70%：而另外一些国家则规定，社

22、会保险基 金的投资收益率必须达到某个具体数额（名义值或实际值）.如瑞七养老保险基金的名义投资收益率必须岛于4%,乌拉圭 的实际投资收益率必须商于2%。作为保证，符社会保险基金或出资成立中央担保基金.或自行提取一定比例作储备，或由 基金管理公司的自有资木作支挫：当储备不足时，财政预算予以支持。五. 监管绩效比较尽管社会保险基金的投资有四种基木模式，但从监管理念和监管实践看，对社会保险基金的监管却只有两种基木模式：一 种是主要在普通法系国家适用的以信托法理为基础建立起來的谨慎监管模式：一种是在限虽监管理念基础上建立起來的严格 监管模式。从总体上看.两种基木监管模式的绩效是不同的。1. 从监管成木看.实行严格监管模式比实行谨慎投资监管模式的成木要商一些。尽管适用谨怕投资监管模式需婆发达完 善的资木市场条件.完备的法律及规则体系和高度透明的监管体系作支採.同时.也需婆社会公众对制度运行的原则予以充 分的埋解和对规则自觉遵循.但相对于实行严格监管模式.它并不