“省联社”模式：理论基础、制度缺陷与改革建议

1、“省联社”模式：理论基础、制度缺陷与改革建议“省联社”模式的制度缺陷“省联社”模式下行政力量的干预可能使农村信用社改革偏离中央设定的目标中央在本次农村信用社改革的目标就是要把农村信用社改革成为服务“三农”的地方性金融机构。在省联社模式下，存在着严重的“外部人干预”现象。省联社的理事长、主任由省政府任命，县联社主任由省联社任命，虽然省联社和农村信用社名义上是各县级联社和社员入股建立，实质上只是对其有人事任免权的省级政府负责，农村信用社的经营活动不可避免地体现地方政府意向。这样一来就有两种可能结果：一是农村信用社资金的非农化倾向。由于“三农”贷款成本高、风险大、利润低，地方政府有动力对本来“官办”

2、色彩浓厚的农村信用社进行影响，进而通过政府担保等形式引导农村信用社资金流动向工业、大项目和房地产行业等高利润高税收的行业和项目，导致支农资金减少。二是在省政府的干预下，对省信用社改革方向将会受到影响。在政府对商业银行影响力干预能力下降的情况下，省级政府对辖内农村信用资源的控制意愿就会大大增强，特别是一些经济落后省份，地方财力有限、经济社会发展资金压力大的情况下，总是希望拥有本土的商业银行，这样省政府就会倾向控制全省信用社，把农村信用社的法人级别越做越高，最终的可能结果是把农村信用社改革成为偏离“三农”的纯商业性质的金融机构。“省联社”模式下不具有改革和完善农村信用社法人治理机制的内在动力中央把

3、农村信用社的管理权下放在省级政府，通过发行央行专项票据和专项贷款置换农村信用社的不良资产和历史挂账为主要手段，正向激励地方政府建立合理的农村信用社的法人治理结构，在农村地区实现可持续经营，从而达到“花钱买机制”的目的。农村信用社的官办性和人股社员的非自愿性事实上已经把农村信用社的需求主体参与改革排除在外，导致农村信用社的法人治理结构必然虚拟化，进而减少了农村信用社经营管理权力上收的阻力，为“外部人干预”和“内部人控制”铺平了道路。所以，省联社对农村信用社控制权的重要前提是农村信用社产权虚置引起的法人治理机制缺失，如果农村信用社真正改变了产权结构，并通过改变产权结构形成了完善的法人治理机制，省联

4、社对农村信用社的人事安排权等相应权利就会逐步萎缩以至最终消失，这是省联社所不愿意看到的。因此，在现行制度下，省联社将不可避免地成为农村信用社控制权向股东回归和农村信用社完善法人治理结构的阻碍因素。“省联社”模式中存在着严重的道德风险在“省联社”模式中，省联社拥有人事任免权和信贷审批权等最为重要的权力而没有对其相应明确的责任和义务规定，这种权力和责任严重不对称导致省联社在决策时存在着极大的机会主义。而且农村信用社的准官办性质，社员作为所有者(委托人)地位的虚置，导致委托人(所有者)的约束明显失灵。加之在有效外部监督机制尚未建立之前，使得省联社模式中道德风险有加剧之势。主要表现在：一是经营管理中的

5、道德风险。违规或者盲目放贷，过度的在职消费，过快增长的员工工资和福利，社员入股股金不分红或者低分红等。二是在增资扩股工作中的道德风险。股金存款化，贷款化股金，使得信用联社的股金严重“变质”，导致信用联社的股金流动性过度和信用联社的所有者和所有权不固定，产权也不能得到清晰的界定，进一步强化了信用联社的产权虚置。三是信息披露中的道德风险。在“省联社”模式中，省联社充当裁判员和运动员的双重身份，难以建立科学的信息批露制度。批露信息的有选择性，既不利于农村信用社可持续发展，也不利于外部金融监管。对“省联社”模式改革的几点建议明确规范省联社职能，减少其对农村信用社的行政管理权限和微观经营干预“省联社”模

6、式的制度缺陷决定了对其进行改革将不可避免。产生这些制度障碍的主要原因在于省联社的“准政府”性质产生的道德风险以及在经营实践中的权责不对称。所以，近期省联社改革的主要思路就是进一步规范其职能，减少其行政管理权限和微观干预农村信用社的经营活动，扬长避短，坚持有所为有所不为：一是应明确规定省联社不再对基层联社高级管理人员有提名任免的权力，基层联社高级管理人员由基层社社员大会选举产生。人事任免权被普遍认为来源于省政府从中央政府接过农村信用社的行业管理权以及省政府对辖区内农村信用社的经营亏损负担保证责任。其实则不尽然，在人事任免权上，相对于所有者(社员)，省政府只是担保人，而实际上是行使了所有者的权力，

7、存在着权力“错位”现象。改革后的省联社只负责基层社高层管理人员的资格审查和对他们进行业绩考核及评价，并且向股东或董事会、监事会成员披露，发挥董事会、监事会和社员大会的作用，加强其法人治理。二是省联社不得干预基层信用社的经营管理活动。不应对各具有法人资格的农信社的贷款、费用支出、资金调动等业务进行审批。现实中省联社的这些权力是其“越位”的集中表现。改革后的省联后主要负责督促基层社完善法人治理结构，加强内控建设，对基层社的发展规划、业务活动和风险管理体系等进行指导，增强农村信用社的市场主体地位和经营决策的自主权力。三是发挥组织协调优化优势，为信用社营造良好的经营环境。加强信贷维权和不良贷款清收，坚

8、决打击逃废债行为。为辖区内农信社的资金清算、员工培训、宣传、法律事务、信息交流等提供服务，通过改善农村信用社的经营环境，从而提高其可持续发展能力。随着省联社对农村信用社的行政管理权的逐步剥离，省联社最终应向行业自律机构转变。加快引进民间战略投资者，深化农村信用社产权改革在省联社职能进行明确界定以后，产权改革则是农村信用社的改革的核心内容。我国农村信用社法人治理陷入“产权虚置所有者缺位内部人控制不完善的法人治理结构道德风险严重经营、财务风险上升社员非自愿入股产权进一步虚置”的恶性循环。在这一恶性循环中，农村信用社产权虚置和“外部人干预”、“内部人控制”相互作用而得以进一步强化，导致农村信用社长期

9、处于低效状态。在2007年下半年全国范围内的退股潮以及不良贷款(按五级分类)大幅度反弹充分说明了产权改革的迫切性。如何在农村信用社的产权改革取得突破，我们认为就是加快引入民间战略投资者。首先，引人民间战略投资者是突破农村信用社法人治理困境的最佳手段。农村信用社改革的关键在于将控制权完全返还所有者。农村信用社目前最重要的是建立为农村信用社经营后果真正负责的股东群体，并通过落实股东权力来完善农村信用社的法人治理结构，从而从根本上摆脱“内部人控制”和“外部人干预”。其次，引入民间战略投资者增强实力和改善财务状况的现实需要。农村信用社改革5年多以来，其经营状况仍未实质改观。截至2007年底，尽管按四级

10、分类全国农村信用社不良贷款比例为9.3%，比2002年底下降了28个百分点，但按照五级分类，农村合作金融机构的不良贷款率依然高达21%，不良贷款余额为6596亿元。一般而言，不良贷款比例超过15%，就难通过自身消化。以2007年底农村合作金融机构税后利润290亿元计算，要完全冲销不良资产需要20年以上。就算把所有者权益2606亿元全部用来冲销不良资产，缺口依然高达3700亿元。这些缺口弥补要么依靠央行“二次注资”，要么进行第二轮增资扩股。前者不能解决产权虚置这一核心问题，只能起“减负”作用。所以，引进民间战略投资者势在必行。因此，应进一步放宽单个法人入股农村信用社的比例限制，为真正引入战略投资

11、者创造政策条件。加强外部监督机制建设，促进“花钱买机制”发挥人民银行在专项票据和专项贷款考核时的监督作用。原有的考核指标过于注重时点上的数据，给地方政府和农村信用社很大的操作数据的空间，地方的这些“短期”行为为后来的退股潮和不良资产反弹埋下了隐患，而对于更为重要的法人治理结构和经营机制改善却毫无裨益，使得“花钱买不到机制”。建议：一是加强对农村信用社资本金合法性、真实性和稳定性的考核，不合法、不真实和不稳定的资本不应纳入资本充足率考核，加强不良款下降真实考核。二是建立对农村信用社财务指标的动态考核机制。法人治理结构的改善与否、以及不良贷款下降和增资扩股是否真实都最终会体现在后续会计年度财务指标

12、中。可以考虑在35年内对已经兑换成功的农村信用社在盈利能力、不良资产和资本充足率进行连续达标考核，对不能达标的农村信用社保留撤销兑换的权力，促进农村信用社从长期发展规划中进一步改善经营机制。三是建议在专项票据和专项贷款考核时以引进民间战略投资者为必要条件之一。发挥银监部门的金融监管导向作用。一是加强农村信用服务“三农”的监督和引导。中央之所以“花钱买机制”不仅仅是为了隔离地方政府的道德风险，更为重要的是农村信用社涉及到农村政治社会问题。加之农村信用社大量不良资产的化解自身不可能解决，需要中央的支持。因此，农村信用社必须坚持服务“三农”，这不仅是对“三农”的支持，在一定意义是对信用社自身的支持。银监部门应建立起农村信用社服务“三农”的详细指导标准，特别是贷款投放不能离开“三农”，并加大对农村信用社脱离“三农”服务方向的惩罚力度。二是将放宽农村金融机制的市场准入与