农村宅基地有偿出让的扬州个案及其制度创新逻辑

1、农村宅基地有偿出让的扬州个案及其制度创新逻辑陈志刚 黄贤金 殷少美一、引言近年来，我国农村集体建设用地的低效、无序利用问题已引发了广泛关注。2006年2月21日，中共中央国务院下发了中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，明确指出“要本着节约的原则”，“加强村庄规划和人居环境治理”。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定也指出要“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。”追溯根源，农村集体建设用地利用问题的根源就在于配置机制的不合理和相关制度的缺失。对于占农村集体建设用地较大比例的宅基地，由于一直以来都是实施的无偿、无限期和无流动的使用

2、制度，这种低效无序的利用状况更为显著。据统计，我国农村人均宅基地面积2006年达到了惊人的225平方米，并且连年出现“人减地增”现象 。因此，探索农村宅基地的配置机制并改革相关制度政策，对于提高宅基地的利用效率、实现农村集体建设用地的节约集约利用意义重大。事实上，对于农村宅基地有偿使用制度的改革探索早已在部分地区开展。上世纪90年代末以来，随着国土资源部先后在安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等地推行农村集体建设用地使用权流转试点，宅基地有偿使用制度的探索就已开始。近年来，山东淄博、江西上高和浙江兰溪等地也相继探索实施了宅基地有偿出让的相关改革实践。其中，较为多见的就是试行宅基地使用权拍卖制度。据相

3、关报道，这些地区通过实施宅基地使用权的拍卖机制不仅筹集了农村基础设施建设所需的资金，也提高了农村建设用地的节约集约利用水平，取得了明显的实践成效 。本文试图深入剖析扬州市宝应县范水镇迎丰村的宅基地拍卖个案，但目的并不仅仅在于介绍这一个案中的相关制度设计。而是旨在揭示地方政府探索宅基地使用制度改革的创新思路和实践过程，并结合对制度实施成效与问题的评价分析，提出进一步的制度完善建议，以为其他地区乃至全国推进整个集体建设用地有偿使用制度改革提供制度改革与创新的经验。二、宅基地使用权拍卖背景与实践过程制度创新源自实践，而创新性实践的产生都有其特定的背景或环境。范水镇迎丰村尝试的宅基地拍卖实践就源自当地

4、新农村建设背景下的宅基地供求矛盾。近年来，当地政府为推进农村居民点集中布局，规定对三十户以下的村庄只出不进，对十户以下的村庄只拆不建，严格宅基地的审批管理，迎丰村的村民住房建设因此而受限。据调查，该村多数村民住房有20年左右的历史，其中不少农户因添丁进口、婚嫁等原因，急需重建、改建老住房。但是，根据新农村建设要求，30户以内的小村庄都不准大翻建，未来必须进集中居住区。加上村里资金不足，集中居住区暂时不可能建成，这部分村民的住房要求一直得不到满足，宅基地的供求矛盾十分突出。为此，国土资源管理部门联合村委向村民提出，可利用村里一块符合规划的建设用地作为宅基地，首先解决10户村民的建设要求。但是人多

5、地少，如何能使这次宅基地分配公平公正呢？宅基地使用权拍卖的思路由此产生。具体地，迎丰村实践宅基地使用权拍卖主要经历了以下几个过程：首先，完成农用地转用审批手续。主要是将作为竞拍的0.1620公顷集体农地（全部是耕地）逐级报江苏省国土资源厅批准，是原本的农用地合法地转为建设用地。其次，积极做好竞拍前的宣传工作。主要是做好竞拍地块的平面布置和规划设计，拿出农民住宅效果图，并予以公示。与此同时，村里也先后召开了村支委会、村委会、群众代表座谈会，发放宅基竞拍征求意见书。取得了绝大多数干部群众的支持。在此基础上，村委会形成了“迎丰村部分农民宅基地竞价安排的决议”、“迎丰村农民宅基地有偿竞价安排方案”，规

6、定本次竞价安排了十块宅基地，每块面积为135平方米，住宅建设必须严格按照镇村建设办公室提供的规划要点和住宅效果图实施。再次，委托县国土资源局实施竞拍。为规范实施宅基地有偿竞价行为，迎丰村通过范水镇人民政府致函宝应县国土资源局委托其负责这次宅基地的现场竞拍工作。县国土资源局接受委托后，按国有土地出让的方式进行操作，先后出台了“竞价须知”、“竞价公告”、“竞价规则”等规范性文件，并对申请的农户进行资格审核、公示。组织竞买农户填写“竞买申请表”和“竞买宅基地承诺书”。最后，实施竞拍，并进行现场公证。竞拍工作是在县国土资源部门和公证部门的指导监督下具体实施的，村里的10户农民通过竞拍分别以13-14.

7、8万元不等的价格竞得10块宅基地，总价款达到了139.8万元。三、宅基地使用权拍卖的实践成效分析迎丰村的宅基地使用权拍卖实践取得了显著的经济社会效益，概括而言，主要体现在以下几方面：一是，显化了集体土地的资产价值。在以往的集体建设用地无偿配置模式下，农村宅基地的价值是很难从经济上加以衡量的。这也致使广大农村集体和农民个人往往会忽视其所拥有的农村宅基地的价值。通过这次改革实践，迎丰村实现了“变废为宝”，仅仅1629平方米的宅基地就为村里筹集到了139.8万元资金。二是，促进了土地的节约集约利用。在参与竞得的10户村民中，有7户在农村有老宅基地，但根据竞拍的规定和竞得者签订的承诺书，均需在新房建成

8、后依法拆除旧房，对老宅基地进行复垦退还给村集体。据统计，7户老宅基地占地面积达12.8亩，而新安排的每户宅基地面积只有135平方米，仅此一项就可以节约用地10余亩。不仅如此，村集体通过拍卖获得的价款还可以用作激励村民退还老宅基地的经济补偿，从而提高农民退还老宅基地的积极性，形成宅基地高效合理利用的良性循环。三是，完善了集体建设用地的配置机制。迎丰村实施的宅基地使用权拍卖不仅改变了集体建设和用地的无偿分配机制，更为重要的是促使村集体在安排宅基地方面，充分落实了公开、公平、公正的要求，杜绝了宅基地分配中的一些寻租行为和非法交易。四是，为农村集体建设用地使用制度改革开辟了一个重要的突破口。确切地说，

9、作为农村集体建设用地使用权有偿出让的一种模式探索，宅基地使用权拍卖的有序开展与进一步推广将为今后我国农村集体建设用地市场的发展，乃至城乡建设用地市场的一体化提供理论基础与实践可能。四、宅基地使用权拍卖的制度创新经验显然，迎丰村的宅基地使用权拍卖实践是成功的。一方面，从拍卖制度的形成具体实施后续的管理，都体现了该制度创新的科学性与可行性；另一方面，迎丰村通过这次创新实践所形成的一些规定（办法）也为相关制度的改革创新，特别是农村集体建设用地使用制度的改革提供经验借鉴。这里将总结提炼迎丰村宅基地使用权拍卖制度创新过程中的相关经验，以期从制度创新的过程和内容设计等方面为今后的相关改革提供借鉴。首先，奠

10、定良好的社会基础，这是制度创新的前提。迎丰村的实践探索是在充分尊重群众意见的基础上开展的，在竞拍方案出台后，村里先后召开了村两委会、村民代表座谈和群众大会征求村民意见，最后还由村干部逐一上门征求村民意见，并最终取得了绝大多数村民的支持。此外，这次改革探索也并未突破现行法律法规的框架。一方面，新增的宅基地都是经过依法报批获得的，并落实了耕地补充方案；另一方面，拍卖的相关规定都是根据土地管理法、土地管理实施条例和国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见等法律、法规和政策等制定的。其次，明确竞拍的各项条件，也即明确制度创新的主体和客体。从迎丰村的实践来看，一是明确了宅基地竞拍地块的基本情况及规划指标要

11、求等，包括地块位置、范围、面积、用途、容积率、建筑密度、动工及竣工时间等；二是明确了宅基地竞买人的条件，如属于该村集体经济组织成员，符合宅基地安排条件，并承诺竞得后自愿将原宅基地退还给集体经济组织的，可以自愿参与成为竞买人。再次，遵循公开公正的程序，这是制度创新的基本原则。迎丰村在实施宅基地使用权拍卖的每一个环节都落实了这一要求。一是在竞拍前对拍卖客体的位置和规划设计要点进行了公示；二是对通过竞买资格审查的村民进行了公示；三是为有疑问的竞买申请人提供及时的政策咨询，并安排申请人对拟竞拍地块进行现场踏勘；四是在拍卖过程中聘请公证人员予以公证。第四，设计合理的竞价机制，这是集体建设用地有偿使用制度

12、创新的关键。迎丰村在出让宅基地的过程中所使用的竞价机制很简单，即拍卖。之所以认为这种机制比较合理，是由于其在国有土地使用权出让中已被广泛应用。迎丰村在这次的改革实践中也是有针对性地引入了这一机制并加以一定的补充完善。如，规定了宗地的起始价和加价幅度、要求进行现场竞价、并对报价规则以及竞价无效的情况作了详细说明。最后，严格竞拍的后续监管，这是保障新制度有序运行的重要环节。如，迎丰村在实施宅基地使用权拍卖时就规定：申请人竞得后，村委会根据竞拍结果与竞得人签订成交确认书；另外，竞得人如有违反竞拍规则，也将被收回竞得宅基地或是接受一定的惩罚。五、制度缺陷与进一步改革建议当然，迎丰村的宅基地使用权拍卖毕

13、竟只是地方政府制度创新的一个个案。其对于整个农村集体建设用地使用制度改革的推进固然可以提供一些实践经验，但从这一制度本身的设计来看，由于缺乏必要的产权基础及相应的制度配套，因此后续的制度改革与完善十分重要。一是产权设定问题。从迎丰村宅基地使用权拍卖的相关规定和具体实践来看，不仅没有对通过拍卖获取的宅基地使用权作出特殊的权利界定，还明确提出宅基地使用权不得转让。显然，通过拍卖这样的有偿方式获得的宅基地使用权与以往无偿分配获得的使用权并无差异。显然，迎丰村的这次宅基地使用权拍卖并不能成为推动农村宅基地市场化流转的契机。从理论上来看，既然宅基地使用权的初次配置已经采用了有偿方式，那么所获取的宅基地使

14、用权就应该区分于以往无偿分配获得的使用权。因此，为推动农村集体建设用地有偿使用制度改革，我们建议可以将集体建设用地使用权设立为集体出让土地使用权（如通过拍卖获得的宅基地使用权）、集体划拨土地使用权（如以往通过无偿分配获得的使用权）、集体出租土地使用权等各类使用权，以此构建与国有土地产权外在形式相一致，内在权益相同，涵盖各类用地的集体建设用地产权 。同时允许集体出让土地使用权可以在一定范围内流转，而集体划拨土地使用和出租土地使用权在满足一定条件后可以流转，从而为城乡土地市场的一体化奠定产权基础。二是市场运行问题。从迎丰村宅基地使用权拍卖的结果来看，每块宅基地最终拍出的价格是起拍价的将近3倍（每块

15、地的起拍价为5万元）。对于村集体而言，这种有偿出让方式确实带来了意想不到的高收益。但对于需要满足基本住宅需求的农民而言，无疑会加重他们的负担，甚至还会让没有享受到免费宅基地的农民感到不公平。宅基地毕竟不是经营性用地，在选择相应的市场运行机制过程中应该有所区分。因此，我们建议在今后推进农村集体建设用地有偿使用制度改革时，可以参考现行国有土地使用权出让转让办法，区分不同用途的农村集体建设用地，设计提出相应的有偿出让机制。同时也应积极开展农村集体建设用地价格评估工作，为集体土地市场的发展和有序运行提供地价标准和宏观导向。三是收益分配问题。在迎丰村宅基地使用权拍卖的规范性文件中，对于拍卖收益的分配处置只提到了一句，即用于村集体的公共事务及基础设施建设。应该说，在整个这次宅基地使用权拍卖的实践探索中，地方政府和村集体都严格遵循了公开、公正的原则。但对于拍卖后的收益分配办法却没有体现在这次改革探索的具体制度性文件中。作为土地有偿使用制度改革的关键环节，土地出让收益的分