我国工伤保险基金现状及对策分析

1、浙江大学公共管理学院我国工伤保险基金运用现状及对策分析基于与德国工伤保险的对比分析2009-1-5我国工伤保险基金运用现状及对策分析 如无特殊说明，本文中数据皆来源于国家统计局网站并由作者整理。基于与德国工伤保险的对比分析摘要 工伤保险是我国一个起步较早但发展较慢的社会保险险种，本文通过与较成熟的德国工伤保险比较，发现我国工伤保险基金在运用过程中存在着机制欠缺、结余过多、医疗浪费以及支出构成不合理等问题。通过对我国工伤保险基金的分析并借鉴德国经验，本文希望给我国工伤基金的运用提出一些政策建议。关键词 工伤保险基金 工伤保险 工伤预防 工伤康复引言工伤保险是社会保险的一个重要而特殊的分支，工伤保

2、险条例规定我国实行工伤保险的目的是“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险”。由用人单位缴纳的工伤保险费及其利息和其他资金构成的工伤保险基金是实施工伤保险制度及其目的的物质保障。但是目前我国的工伤保险基金在运用过程中存在着较多的问题，如基金结余过多同时又存在着基金浪费现象，基金在工伤预防和工伤康复等方面的运用过少等问题。文献综述我国的工伤保险制度从建国初的企业自我保障到上世纪90年代的劳动法，再到企业职工工伤保险试行办法，直到2004的工伤保险条例，经历了漫长的修改发展过程，但是目前国内对工伤保险的研究并不是很多，主要

3、集中在费率机制、管理体制、工伤保险待遇制度等制度设计问题以及相关法规的健全等问题，并且鲜见进行理论上的深层次探讨。而对于工伤保险基金的研究则更为少见。由于工伤保险实行的是差别费率，工伤保险基金没有在全国范围内实行统筹，所以目前大多进行的是以市甚至某个企业单位为基础的个案研究。王忠旭等（2005）采用流行病学现况调查方法对鞍钢集团公司两年多的工伤情况进行分析，探讨鞍钢各行业的工伤风险等级，确定了鞍钢工伤保险的差别费率，并建立了鞍钢工伤保险基金收缴的模型。刘兰（2005）以北京市为例，对其工伤保险制度运行中存在的覆盖面小、工伤医疗费用居高不下但同时工伤保险基金结余过高等问题予以阐释，通过对北京市工

4、伤保险基金发展趋势的预测，认为在加强法制制度建设的同时应改善费率以及工伤预防等运行机制，使工伤基金更好的运行。王民森（2007）通过专项审计调查，列出了景德市工伤保险基金征管中存在的问题及成因和可能的对策。林洁，姚国兴等（2007）通过对无锡市2003-2004年的工伤保险基金支付费用的分析，研究了工伤的分布情况，提出应加强对易致伤行业和主要伤害类型的预防工作，并完善职业伤害报告系统。对全国范围内工伤保险基金进行研究的文献比较少见。梁文七，樊晶光，陈光（2008）对国内工伤保险基金的使用以及规定等进行了比较详细的介绍，并对工伤预防工作提出了一些建议。较为深入的对我国工伤保险基金进行理论探讨的是

5、周慧文（2008）对工伤基金的收支及可持续性进行的分析，其依据近十几年的数据，对工伤基金的结余、参保人数以及发展速度和保障度等多项指标进行了分析，认为目前我国工伤保险基金结余偏高但中长期面临的支付压力较大，基金制度需进一步完善。通过以上的综述，可以看出目前对工伤保险基金的研究不是很多，对工伤保险运用过程中存在的问题也很少论述，因而本文将主要在这一方面作浅显论述。德国工伤保险基金的运用德国是近代社会保障制度的滥觞，其也是实行工伤保险制度历史最悠久的国家，经过漫长的发展，德国的工伤保险制度基本已经成熟，其工伤保险基金的运用也是十分合理，值得我们借鉴的。德国工伤保险经办机构分为农业同业公会，公共系统

6、的工伤保险经办机构和工商业同业公会，分别对应农业保险、公共部门保险和工业保险三种。其中工商业同业公会是德国最大和最重要的工伤保险经办机构，工业保险也是其最重要的工伤保险。德国工伤保险最鲜明的两个特点是“预防优先”和“康复优于补偿”。工伤预防在社会法典中占有重要地位，并且设立了国家劳动安全监察机构与工伤保险机构两套工伤预防体系，此外，同业公会还会经常开展教育培训。2002年，德国各行业参加劳动保护培训班的企业人员数总计有370450万人，其中安全责任人54810人，劳动安全专业人员29097人，企业领导班子64113人（周慧文，2005）。工伤预防费用由工伤保险基金支出，并且占了很大一部分的比重

7、，由此可见德国各行业对工伤预防的重视程度。德国工伤思想认为，职工发生工伤后，重要的不是对职工进行经济上的补偿，而是要尽最大的努力，采取一切适合的手段，对职工进行最好的康复，使工伤者能够重返工作岗位并享受生活，从而“降低社会总成本”。其工伤康复包括：一是医疗康复，是为了帮助职工恢复健康。在德国，对工伤事故的治疗提供最良好的医疗条件。二是职业康复；二是职业康复，是帮助工伤职工重新回到工作岗位；三是社会康复，社会康复是帮助工伤职工重新回到社会，享受正常的社会生活（付德团，2008）。工伤康复的费用也是直接由工伤保险基金支出。2004年，德国工商业同业公会工伤保险基金共支出94亿欧元，其中7亿欧元用于

8、工伤预防，占基金总支出的7.5%；26亿欧元用于工伤康复，占基金总支出的27.7%；50亿欧元用于工伤赔偿，占基金总支出的53.1%；11亿欧元用于管理费,占基金总支出的11.7%。从中我们可以看出，德国把事故预防看做是德国法定事故保险制度的核心和基本方针,重视工伤康复,将预防-康复-补偿结合起来。图九 2004年德国工伤保险基金支出结构由于对工伤预防的重视，自1960年以来, 德国的工伤事故率持续下降。1960年,发生工伤事故251万件,而1995年,这一数字降低到162万件。同期雇员人数增加了近50%,而事故发生率降低了30%。据德方专家推算,如果不是因为对预防的重视减少了事故发生率,假定

9、工伤事故仍停留在1960年的水平,则当前工伤保险基金需要再多一倍才够用（周慧文，2005）。工伤保险基金的一个重要原则是“以支定收，收支平衡”，德国在费率机制的设计上也值得我们借鉴，其除了根据不同的行业征收不同的费率外，还设计奖惩机制来决定对单个企业的征收费率，并且费率随着时间和新事故的出现而不断的进行调整，这使得德国的工伤保险基金既能充分保障工伤的需要，同时也不至于加重企业和社会的负担。并且由于工伤预防做的到位，近年来，其费率也在不断的降低，从1960年的每100马克工资收缴1.51马克工伤保险费降为1993年的1.44马克。工伤保险费用支付占社会性支出的比重，从1960年的2.3降低为19

10、92年的1.6%。我国工伤保险基金运用分析我国的社会保障制度较德国起步较晚，但自劳动法实施以来，我国的工伤保险制度也还是处在不断完善的过程中，尤其是2003年起，由于工伤保险条例的颁布，我国的工伤保险新增参保人数连续三年超过1500万人，从2003年底的4575万人，三年增加了5455万人，到2006年全国年末累积参保人数超过了1亿（图一）；享受工伤保险的人数也在不断增加，2006年享受待遇人数达到了77多万人（图二）；随之工伤保险基金也快速增长，2006年工伤保险基金收入规模也突破100亿元，累计结余达到了近200亿（图三）。图一 2001-2006年工伤保险参保人数图二 2001-2006

11、年享受工伤保险待遇人数享受工伤待遇的人数享受工伤待遇的人数：是指劳动者因工负伤致残、死亡或因患职业病致残，根据有关规定享受工伤保险待遇职工或供养直系亲属人数。包括伤残人数、职业病人数、因工死亡人数、供养直系亲属人数。图三 2001-2006年全国工伤保险基金收入支出及结余情况因工伤保险条例的法律性、权威性较以往的“试行办法”更高，它的颁布使工伤保险制度的覆盖范围大大增加，大大促进了我国工伤保险事业的发展。但是，制度推出之后，真正的贯彻实施它，却仍需解决一系列的问题，才能不违其初衷。从图四和图五我们可以看出，工伤保险条例实施以来，参保人数比上年增长的比例并非是上升的而是不稳定的，年末领取工伤保险

12、基金的人数的增长比例这更是有明显的下降趋势，其中虽然与我国加大了安全生产的力度有关，但是工伤保险制度落实过程中存在着问题也是毋庸置疑的。我国每年因为各种事故造成大量的工伤并且其中大多数都得到了工伤认定，以2006年为例，当期受理工伤认定数633898件，确认认定的有622724件。但是真正能享受工伤保险的人数却依然是一个很小的比例。从图六可以看出，虽然从2003年起，全国工伤保险参保人数和享受待遇人数都在不断的增长，但是两者的比例却始终处于很低的水平，甚至有略微下降的趋势。还以2006年为例，这一年，全国年末累积参保人数 102684600，但是享受到工伤保险待遇的只有778201，比例不到0

13、.76%。图四 2001-2006年末参保人数比上年增长百分比图五 2001-2006年领取工伤保险基金人数比上年增长百分比图六 2001-2006年享受工伤保险待遇人数占参保人数比例从图四我们可以看出，虽然工伤保险基金的累积结余以及基金收入和支出都在不断的增长，但是很明显的是累积结余和基金收入的增长速度要快于基金支出的增长速度。也就是说，随着工伤保险条例的实施，由于参保人数规模的不断扩大，工伤保险结余及收入都在增长，但是工人能享受到的工伤保险待遇却没有以相同的速度在增长。从图七可以看出，我国工伤保险基金的人均累积结余一直处在近200元的水平上。造成这样的现象，除了刚刚提到的由于覆盖面的增加而

14、使工伤保险基金的总结余迅速增长之外，应该还有以下两个方面的主要原因。从工伤保险基金的收入方面来说，说明我国工伤保险的费率机制存在着一定的问题，没有能够做到“以支定收”，使得征收的工伤保险基金超出了所需的费用，加重了企业的负担，增加了社会成本。从工伤保险基金的支出方面来说，工伤保险制度没有很好的发挥其预防与保障作用，存在着应支付而未支付或拖欠支付的现象，工人没有得到必要的工伤保障，能够享受到工伤保险待遇的人很少。同时，工伤保险的落实监督制度欠缺，工人的权益受损，而这在很大程度上也反映了我国工伤保险制度的不完善。在这两个方面上，可以看出，我国工伤保险制度与德国存在明显差异。图七 2001-2006

15、年人均工伤保险基金累积结余（注：人均工伤基金累积结余=当年工伤保险基金的累积总结余/当年累积参保人数）但通过图八对2001-2006年间享受工伤保险待遇的人人均享有的工伤保险支出达到了平均7000多的水平，说明在工伤医疗的过程中费用并不低，并且占了工伤保险基金支出的很大一部分，这说明工伤保险基金在运用到工伤医疗的过程中，可能存在着较严重的浪费现象。而在工伤医疗的过程中，我国现在还没有一套体制来监督工伤保险基金的使用。图八 2001-2006年人均享有工伤保险基金支出（注：指享有工伤保险待遇的人人均享有的基金支出）联系图七和图八，通过与德国的工伤保险进行对比，我们可以看出以下两个问题：一是我国工

16、伤保险制度“以支定收”的原则并没有很好的得到贯彻，工伤保险基金大量结余。表明我国工伤保险基金没有得到有效的运用，我国工人没有得到应有的工伤保障，个人保障度不够；二是我国工伤保险对医疗补偿投入过多，而在很大程度上忽略了预防和康复。相比德国，更可以看出差距。1993年，德国同业公会支付的工伤预防费用为9.9亿马克，同1960年相比，增长了30倍。但是从1960年以来，工伤事故率持续下降，到1995年底，事故引起的工伤人数减少50%，造成残疾的工伤事故减少2/3，死亡事故减少3/4，工伤预防取得了显著的成效。（陈胜、刘铁民，2003）。小结通过与德国的比较及数据分析，我们可以发现我国工伤保险基金运用

17、过程中存在以下的问题：（一） 工伤保险基金累积结余已经达到一定水平，但是并没有被有效的运用到保障工人的权益上，能够真正享受到工伤保险的人一直较少。虽然随着立法的深入，我国工伤保险基金覆盖的广度正在急剧扩张，但是很明显的是保障水平并没有及时跟上扩张的步伐，在真正体现保障的本质上还有很长的路要走。（二） 我国工伤保险基金运用“保障度低同时又严重浪费”的双重不合理现象。这主要是由于我国工伤保险的机制设计不合理，具体体现在费率设计机制和基金运用监督管理机制上。这两种不合理直接导致了我国工伤保险基金累积结余过大却不能很好的为工人提供保障，同时又由于监督机制的匮乏，造成了工伤医疗过程中的基金浪费现象。（三

18、） 工伤保险基金的支出构成不合理，从而也就使得工伤保险不能很好的起到减少事故发生率的作用。我国工伤保险基金主要运用在工伤医疗费用方面，人均工伤保险基金支出已经达到了一个较高的水平，但是对于工伤预防和康复投入却远远不够，各地区工伤事故发生率有增无减。在发生事故后，雇主对工人往往采取一次性支付赔偿金的方式，使得工人以后的长期生活缺乏保障。政策建议（一） 工伤保险基金的运用过程中的政策和机制设计应进行一定的改革。首先，应出台相应的法律法规或政策，确保被认定为工伤保险范围内的人可以真正的享受工伤保险待遇，增强工伤保险基金的保障度，同时加强对其落实过程的监管。其次，工伤保险的费率机制要进行一定的调整，确保“以支定收”的原则得到体