河南省人地挂钩工作总体方案

1、河南省人地挂钩试点政策实施方案（2012.2.20征求意见稿）为贯彻落实国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见（国发201132号）精神，积极推进农村土地整治和人地挂钩工作，促进土地要素在城乡之间、地区之间优化配置，提高土地节约集约利用水平，加快城乡统筹发展进程，根据国土资源部关于对河南省国土资源厅关于批准实施河南省加快中原经济区建设土地管理制度改革总体方案的请示的批复（国土资发2012 号）要求，结合河南省建设中原经济区的实际需要，制定本方案。一、指导思想以科学发展观为统领，着眼于保护耕地、保障粮食生产、巩固农业基础地位，着眼于促进土地节约集约利用、优化土地利用布局、提高土地利用效

2、率，着眼于维护农民合法权益、保障农村农业农民的发展权。以农村土地整治为平台，以城镇吸纳农村人口和城市化地区吸纳外来人口进入城市定居规模为依据，以人地挂钩政策为抓手，实现城乡、区域间土地要素合理配置，人口城镇化与土地城镇化协调推进。引导城市资金等要素向农村转移，构建城市反哺农村、工业支持农业、发达地区带动欠发达地区的良性机制，促进城乡统筹和“三化”协调发展，支持中原经济区建设。二、基本原则（一）保护耕地的原则。通过实施人地挂钩政策，将农村建设用地整治为耕地，确保全省耕地面积不减少、质量有提高，并通过整治节约指标有偿流转筹集资金，推动高标准基本农田建设，提高粮食生产能力。（二）促进节约集约用地的原

3、则。农村建设用地复垦成耕地的同时，新型农村社区及城镇建设都严格按照有关标准用地，实现城乡建设用地总量不增加，布局更合理，节约集约利用水平有提高。（三）符合规划的原则。人地挂钩工作中建设用地的整治和指标的落地使用都必须符合土地利用总体规划、土地整治规划、城市建设规划、村镇建设规划、产业布局规划等相关规划。（四）实行规模控制的原则。坚持土地城镇化与人口城镇化协调推进，以人口城镇化的程度确定城镇增加建设用地的规模、结构和时序。（五）尊重农民主体地位的原则。开展人地挂钩必须充分尊重农民意愿，维护农村集体组织和农民的主体地位。土地整治坚持整村推进，项目的立项、实施以及新村建设、指标流转收益分配等事项均由

4、农民自主决定。（六）因地制宜的原则。人地挂钩要与当地经济社会发展条件和水平相适应，与同步推进城镇化、工业化和农业现代化相协调，与新农村建设、社区管理、基础设施和产业布局等相配套。应优先选择条件成熟的城乡结合部以及产业集聚区和各类工业园区附近村庄开展整治，按照“统规统建”的模式拆旧建新，积极推进当地农民生产生活向城市化方向发展。对于条件成熟的远郊偏远地区，可采取“整体规划、分步实施”的模式，积极引导农民向小城镇和新型农村社区集中。（七）维护农民权益的原则。对建设用地整治后，当地除新型农村社区、公共实施、公益设施等建设使用外，还必须预留一定数量用于农村经济发展，确保农民长远生计有保障。节约的建设用

5、地指标实行有偿流转，收益返还农村，使农民切实受益，生活水平真正得到改善。三、目标任务（一）建设用地整治和流转目标任务。从2012年起，全面实施已启动的“千村土地综合整治”试点项目，尽快完成旧村复垦任务，同时，在全省范围内进一步加大农村建设用地整治力度，并通过人地挂钩政策将结余的农村建设用地有偿流转到城镇使用，以更好地推动城乡用地布局调整和结构优化，提高集约节约用地水平，为促进城乡统筹发展创造有利条件。力争到2020年复垦农村建设用地400万亩以上，其中200万亩通过人地挂钩政策有偿流转，用于县域经济发展和以中原城市群为主的城市建设用地，其余部分用于当地新型农村社区建设和基础设施、服务设施、公益

6、事业建设以及农村产业发展等用地。同时，为农村社会经济发展、农村土地整治及高标准基本农田建设争取2000亿元以上的直接流转收益。近期每年的任务分别为：2012年（试点期间），整治农村建设用地20万亩，其中10万亩通过人地挂钩政策有偿流转到城镇使用，同时，为当地农村取得100亿元以上的直接流转收益。2013-2015年，每年整治农村建设用地50万亩以上，其中27万亩通过人地挂钩政策有偿流转到城镇使用，同时，使当地农村获得270亿元以上的直接流转收益。（二）高标准基本农田建设目标任务。继续使用好新增费、耕地开垦费、土地出让金用于支农部分等专项资金。人地挂钩指标流转收益也要拿出一定比例投入高标准基本农

7、田整治。推进农村土地整治重大工程和10万亩以上土地整治项目建设，开展高标准基本农田示范县（市）建设。根据我省资源和资金投入能力以及国家的总体安排，计划在“十二五”期间完成高标准基本农田整治规模大约3000万亩。按照计划，每年实施600-700万亩。其中每年通过人地挂钩指标流转收益解决高标准基本农田建设资金20亿元以上。（三）维护农民权益等方面的目标任务。确保开展土地整治的地方农民当前生活水平有提高、长远生计有保障。杜绝因人地挂钩工作引发上访、影响社会稳定情况的发生。确保通过开展人地挂钩，使城乡建设用地节约集约利用水平显著提高。（还需再具体一些，如农民身份的转变、生产方式的转变等）四、编制专项规

8、划布置全省各县（市、区）政府应用第二次土地调查成果，组织开展农村建设用地专项调查，摸清本地农村建设用地现状、权属、类型，分析农村建设用地整治复垦潜力，了解当地群众生产生活条件和建新拆旧意愿，评价城镇建设用地需求。在此基础上编制本行政区域的人地挂钩专项规划。要做好与土地利用总体规划、村镇建设规划、城乡建设、基础设施布局、环境保护、产业发展等相关规划的协调衔接。规划期五年，编制完成后上报省辖市人民政府审批，省辖市汇总数据报省土地整治办公室备案。县级专项规划主要内容包括：农村建设用地调查和整治潜力评价，相关规划衔接情况，工作组织，挂钩复垦项目总规模和分年度实施规模，实施时序，补偿方案，安置方案，新村

9、安置用地方案，资金预算与筹措方案，相关保障措施等。该项工作要求各县（市、区）完成时间为2012年5月底之前，完成的地方才能列入人地挂钩试点。五、开展土地整治（一）下达年度控制规模。省土地整治办公室在评价各地城乡建设用地情况和社会经济发展形势的基础上，结合年度土地利用计划安排，按照规模控制、有序使用的要求，综合平衡下达年度挂钩控制规模，作为各地通过人口挂钩增加城镇建设用地的上限。2012年该项工作4月底之前完成，以后每年12份下达下一年度的控制规模。（二）编制年度实施方案并备案。各县（市、区）根据省下达的年度挂钩控制规模，编制年度挂钩实施方案，实施期限为一年。根据挂钩专项规划和现实条件确定年度农

10、村建设用地整治具体项目、实施时序、结余建设用地面积等，落实具体建设用地复垦地块，逐地块建立资料档案。项目地块应是现状农村居民点和废弃工矿用地，地类认定一律以经国家、省认定的最新年度土地变更调查资料为依据，确保实地、图件、台帐三者一致。县级政府将年度挂钩实施方案报省辖市政府备案。2012年该项工作5月底之前完成，以后每年1月份完成。（三）实施土地整治项目。各县（市、区）严格实施批准备案的年度挂钩实施方案，以具体项目的形式运作。在征得农民同意的前提下，由县级政府组织，以乡村为主体提出立项申请，并编制农村土地整治项目规划，经省辖市政府批准后实施，完成后，复垦主体提出验收申请，县级初验，省辖市国土资源

11、局组织验收，主要内容为建设用地复垦后形成的耕地数量和质量等，合格的，通过电子报备系统上报省土地整治办公室备案，报备系统为每一批指标自动分配唯一的备案号，以便省土地整治办公室在线监控。各地已实施的“千村土地综合整治”试点项目，按该项目的管理程序验收通过后，在结余的建设用地指标没有用于城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的情况下，可优先用于人地挂钩。土地整治项目的有关管理办法由省土地整治办公室另行制订。六、指标交易和使用指标按以下优先顺序使用：当地农村建设当地县域经济发展全省范围内其他城市建设。首先，用于当地农村建设。按批准的新型农村社区规划或新农村建设规划，用于当地新型农村社区建设和基础设施、服务

12、设施、公益事业建设以及农村产业发展等用地，可以先使用后核销。省辖市批准项目时，对新型农村社区建设等用地同时审批，并通过电子系统报备。原有建设用地复垦后归还指标时，再次通过电子系统报备核销。其次，用于当地县域经济发展。农村土地整治项目在完成立项、规划后，预计节余的建设用地指标可以先用于县域经济建设，指标收益及时返还农村，投入新型农村社区建设和旧村拆迁复垦，以加快项目实施进度，待复垦项目验收后及时核销指标。鼓励有条件的地方先完成农村建设用地复垦，然后再在县域内使用指标。省辖市政府制定本市“人地挂钩”指标“最低保护价”，报省政府同意后执行。县域内使用指标的价格不得低于当地的“最低保护价”。各市、县也

13、可建立市场，以企业为主体购买。最后，用于全省范围内其它城市建设。省土地整治办公室建立全省指标库，各地节余的“人地挂钩”指标纳入省级指标库，通过全省公开交易的方式，有偿流转到经济相对发达的城市使用，以市、县政府为主体购买。省有关部门制定省级“人地挂钩”指标交易的“最低保护价”，作为公开竞拍的起拍价。指标最低保护价考虑的因素主要包括农村建设用地整治成本、新型社区公共设施和公益设施建设成本、农民安置补偿费用以及拟用建设用地的市场价格等。指标转让的主体统一为县（市）政府，主要用于城镇经营性用地。挂钩时，指标与拟建设的地块组成项目，报省辖市政府审批，涉及征收转用的按法定程序办理。各市、县每年使用“人地挂

14、钩”指标的总量不得超过省下达的控制规模。县级政府购得当地农村的人地挂钩指标后，或市、县政府通过全省统一的交易平台购得人地挂钩指标后，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，选定相应面积的拟建设开发的地块，完成对农民的补偿安置，并交纳相关费用（不交新增费和开垦费），办理征收转用手续后，通过法定程序完成国有土地使用权的供应，即视为“挂钩指标”已落地。今后，试点地方县域经济发展经营性用地全部使用人地挂钩指标解决，不再安排新增建设用地计划指标。省土地整治办公室制定人地挂钩指标管理办法，对指标的产生、备案、交易、使用等事项进行明确规定。省土地整治办公室参照正在使用的“耕地占补平衡动态监管系统”功能设计

15、，组织开发人地挂钩指标管理信息系统，对指标的报、备、用、消、统、查等进行信息化管理。七、收益分配和使用“人地挂钩”指标在县域内使用获得的收益全部返还产生指标的农村，通过全省公开交易产生的收益，省级财政留取一定比例（10-20%）集中用于高标准基本农田建设，其余也全部返还产生指标的农村。返还农村的指标收益主要用于当地新型农村社区基础设施建设、农民拆迁补助、建房补贴等，确保指标收益真正用于农村和农民，争取能够解决拆迁农户的全部建房资金，改善农村生产条件，提高农民生活水平。省国土资源厅和财政厅联合制定人地挂钩指标有偿流转收益分配和使用管理办法。八、保障措施（一）成立专门机构，明确相关部门任务成立河南

16、省土地整治办公室，负责组织开展人地挂钩及相关工作；成立全省交易机构，作为全省统一的交易平台，建立人地挂钩指标库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。各市、县也要成立相应的机构，建立交易网点。省国土资源部门负责部署全省人地挂钩总体工作，指导各地编制人地挂钩专项规划和年度实施方案并督促各地认真落实，对各地工作进行监督检查和考核；省辖市政府领导开展本市内人地挂钩工作，省辖市国土资源部门负责本市人地挂钩工作的业务指导，并对人地挂钩复垦项目复垦后的耕地进行验收；县（市、区）人民政府负责本辖区内人地挂钩工作的组织领导和协调，负责人地挂钩指标的管理、流转和使用，县乡政府负责农民的拆迁安置和新农村社区建

17、设等工作，县（市、区）国土资源部门负责人地挂钩土地整治项目的全程监督管理和业务指导；乡（镇、街道）人民政府（办事处）、村集体经济组织负责人地挂钩土地整治项目的具体申报和实施。（二）建立科学的管理机制，加强制度建设建立 “党委领导、政府组织、国土搭台、部门联动、乡村实施、群众参与、和谐推进”的工作机制，建立统筹协调机制、科学管理机制、利益导向机制、目标责任考核机制、社会化宣传机制、投入机制和人才队伍保障机制。通过3-5年，使以上机制基本完善。2012年初步制定农村建设用地复垦、人地挂钩指标验收、指标交易、指标使用、收益分配等各个环节的管理制度，并发布执行，以后根据工作的需要逐步改进完善。相关部门

18、要抓紧出台土地整治项目管理办法、人地挂钩指标管理办法、人地挂钩指标有偿流转收益分配和使用管理办法等规范性文件。（三）强化人地挂钩控制规模的作用。每年层层分解下达人地挂钩控制规模，作为通过人地挂钩增加城镇建设用地的上限。各地必须按照控制规模编制年度实施方案并严格执行，严禁突破控制规模开展人地挂钩工作。（四）切实尊重农民意愿、保障农民权益。一是在确定人地挂钩土地整治项目区时，必须征得本集体经济组织和农民同意，严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示。项目申报材料要包括90%以上成员代表签字或村民代表会议、村民小组成员会议审议通过的会议记录、公示照片等。二是在旧房拆迁、补偿安置、社区

19、建设、新居分配、复垦用途等方面，广泛征求农村集体经济组织和农民的意见，保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权。三是拟复垦宅基地及其附属设施的农户，必须提供拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明。四是为充分发挥农民集体和农户在土地整治中的主体作用，应由乡村提出将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦的立项申请，经批准后进行复垦。如果企业参与复垦，仍然由乡村作为复垦主体，履行立项等程序，企业与乡村之间签订协议，明确各自的权利义务。五是在规划中要为二、三产业的发展留出足够的用地空间，不断拓宽农民增收渠道，确保当地农民的长远生计有保障。六是农村集体建设用地复垦后的土地，所有权和使用权归本农